Chi NSNN là việc xuất quỹ NSNN để trả tiền cho những hàng hóa đơn vị được cung cấp, nhưng thực ra, chi NSNN bao gồm một chuỗi hoạt động từ lúc lập dự trù chi tiêu cho đến lúc trả tiền. Quản lý chi NSNN chính là quản lý toàn bộ chuỗi hoạt động đó và có thể chia làm các giai đoạn:
1.4.2.1. Lập dự toán chi ngân sách nhà nước
Dự toán chi NSNN được lập bởi Thủ trưởng các cơ quan sử dụng NSNN. Các cơ quan này soạn thảo một yêu sách xin ngân quỹ để thực hiện kế hoạch hoạt động của cơ quan mình trong niên khóa tới, theo đúng chức năng, nhiệm vụ của pháp luật quy định, các văn bản chỉ đạo của Chính phủ và các quy định của cơ quan quản lý cấp trên. Những yêu sách này được chuyển đến cơ quan Tài chính (Bộ Tài chính đối với ngân sách trung ương, Sở Tài chính đối với NSĐP) xem xét, xử lý. Tùy thuộc vào tổng thu NSNN theo dự trù và sự cần thiết của từng hoạt động, cơ quan Tài chính dự thảo phương án phân bổ NSNN dưới hình thức bố trí ngân khoản cho từng cơ quan. Phương án phân bổ NSNN được trình bày trong một văn kiện, do Thủ tướng Chính phủ đệ trình lên Quốc hội (đối với ngân sách trung ương) và Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã đệ trình lên HĐND cùng cấp (đối với NSĐP).
1.4.2.2. Quyết định dự toán chi ngân sách nhà nước
Quốc hội xem xét kết quả thực hiện dự toán chi NSNN năm trước của Chính phủ, nhằm đánh giá việc thực hiện những chương trình đã hoạch định có được thi
hành một cách hữu hiệu và tiết kiệm hay không; đồng thời, xem xét dự toán chi NSNN mà Thủ tướng Chính phủ đệ trình cho năm tới. Quốc hội có quyền chấp nhận hoặc bãi bỏ, sửa đổi phương án phân bổ NSNN của Thủ tướng Chính phủ. Nếu Quốc hội định tăng ngân khoản cho một chương trình nào, thì đồng thời phải đặt ra giải pháp về nguồn thu, để bù đắp cho số tăng chi NSNN đó.
Sau khi được Quốc hội chuẩn y, những ngân khoản dự chi được chấp thuận là số kinh phí dành riêng cho những mục đích nhất định và phải chi tiêu trong một thời gian nhất định. Chính phủ không thể chi tiêu một số khoản tiền nào một cách hợp pháp, nếu khoản tiền đó chưa được Quốc hội cho phép. Khoản kinh phí được duyệt là một số tiền tối đa có thể chi tiêu cho một mục đích nhất định trong một khoản thời gian nhất định. Tổng số kinh phí được duyệt tức là NSNN thực sự cho niên khóa.
1.4.2.3. Chấp hành chi ngân sách nhà nước
Một trong những nguyên tắc chính của sự chấp hành NSNN là các cơ quan sử dụng NSNN phải có quyền căn bản để điều hành ngân sách của họ, nhưng quyền căn bản này phải được Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội quy định. Quá trình thực hiện chi dự toán NSNN, có quyền sửa đổi chương trình để đáp ứng nhu cầu chi tiêu mới, nhưng không vượt quá những mục tiêu của chính sách mà Quốc hội đã thiết lập. Mặt khác, khoảng thời gian giữa giai đoạn lập chi dự toán NSNN đến lúc quyết định chi NSNN khá dài, nên những ước đoán và dự trù chi NSNN có thể không còn phù hợp.
Ngay khi kinh phí được duyệt và trước khi niên khóa bắt đầu, các cơ quan sử dụng NSNN lập dự toán chi NSNN cả năm có phân ra từng quý, trong đó trình bày dự định chi tiêu và mục đích của những kinh phí đó. Hàng quý, các cơ quan sử dụng NSNN lập bảng kê khai những khoản chi phân ra từng tháng. Dự toán chi NSNN được gửi đến cơ quan Tài chính để thẩm tra và kiểm soát. Bảng dự toán được duyệt trở thành bảng kê khai quyền hạn quyền hạn của các cơ quan được tiêu tiền theo đúng dự toán được duyệt.
1.4.2.4. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước
Mục đích của kiểm soát chi NSNN là đảm bảo sự thi hành NSNN được đúng theo kế hoạch và các cơ quan sử dụng NSNN không chi tiêu vượt quá dự toán chi NSNN được duyệt. Quốc hội có trách nhiệm xem xét những ý định của họ có được thực thi hay không? Nhất là khi cần phải bổ sung thêm kinh phí cho một khoản thiếu hụt nào đó. Việc đề phòng một cơ quan không chi tiêu vượt quá NSNN được duyệt thì tương đối dễ, nhưng mà khó tránh cho họ chi tiêu số kinh phí được duyệt đó quá nhanh chóng. Dự toán chi NSNN hàng quý chính là nhằm mục đích phòng ngừa sự chi tiêu ngân khoản trước khi kết thúc niên khóa. Vì vậy, dự toán chi NSNN cả năm phải cho biết rằng những ngân khoản đều được phân phối cho toàn thể niên khóa. Ba quá trình cần thiết cho sự kiểm soát chi NSNN là báo cáo kiểm soát chi NSNN; một hệ thống kế toán hữu hiệu; một hệ thống tiền kiểm và hậu kiểm.
NSNN là một công cụ quan trọng của chính sách kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng và ổn định, gia tăng hạnh phúc cho nhân dân. Có một số chỉ tiêu cụ thể được đặt ra cho Chính phủ, để tiến tới mục tiêu nêu trên, ví dụ như tăng trưởng ổn định, phân phối thu nhập và của cải, tạo công ăn việc làm, kiểm soát lạm phát, v.v... Song, những mục tiêu tốt đẹp mà Chính phủ đạt được lại thường mâu thuẫn với nhau. Do đó, muốn kiểm soát chi phí, trước hết cần phải cân nhắc, lựa chọn các mục tiêu thích hợp. Nói một cách khác, kiểm soát chi NSNN là một khoa học về sự lựa chọn, phân bổ những nguồn lực giới hạn cho những nhu cầu khác nhau và nhìn chung là vô hạn.
1.5. Hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nƣớc và những ảnh hƣởng
Tương tự như các hoạt động quản lý thông thường, quản lý chi NSNN có hiệu lực sẽ mang lại hiệu quả thiết thực và rõ rệt trên nhiều phương diện kinh tế, chính trị, xã hội... khác nhau, nếu được tổ chức thực hiện một cách chặt chẽ và thận trọng.
1.5.1. Về phương diện hành chính hoặc chính trị
Quốc hội (đối với NSTW) và HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã (đối với NSĐP). Sự chuẩn hứa đó đặt giới hạn cho thẩm quyền quyết định chi tiêu của Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương. Sự chuẩn hứa đó sẽ không có ý nghĩa chính trị và pháp lý, nếu giới hạn đó không được Chính phủ hay chính quyền địa phương thật sự tôn trọng trong hoạt động thực tiễn chi tiêu NSNN.
Sự quản lý chi NSNN bao gồm một chuỗi hoạt động liên quan đến việc chi tiêu từ lúc lập dự toán chi - phê duyệt - quyết định chi và trả tiền để sự chi tiêu không vượt quá mức hoặc không đầy đủ số kinh phí đã được phê chuẩn cho từng chương trình, mục tiêu; đặc biệt là những chương trình, mục tiêu quan trọng quốc gia.
Một thực tế rất "nóng" hiện nay là hoạt động cũa lĩnh vực tài chính công rất "nhạy cảm", bất kỳ ở đâu có phát sinh hiện tượng lãng phí, thất thoát NSNN hoặc tài sản công thỉ phản ứng xã hội lan tỏa rất mạnh mẽ và hậu quả của chúng như chúng ta đã từng chứng kiến.
1.5.2. Về phương diện kinh tế
Khoản chi tiêu công hay chi tiêu tư đều có nguồn gốc từ lợi tức quốc gia, là việc sử dụng một phần giá trị tăng thêm của mỗi chu kỳ kinh tế nên luôn có sự cạnh tranh nhau về hiệu quả sử dụng.
Xét về phương diện kinh tế thì chi tiêu tư thường mang lại hiệu quả cao hơn nhưng xét về phương diện xã hội, thì chi tiêu công luôn tỏ ra hiệu quả cao hơn. Đây chính là hai mục tiêu (mục tiêu kinh tế và mục tiêu xã hội) mà Quốc hội, HĐND, những người đại diện cho nhân dân phải lựa chọn khi quyết định NSNN (quyết định sử dụng tài nguyên quốc gia). Sự lưa chọn có thể là hy sinh một phần lợi ích kinh tế trước mắt cho những lợi ích kinh tế lâu dài; có thể hy sinh lợi ích kinh tế cho những lợi ích xã hội, nhất là công bằng xã hội. Nói một cách khác, một khi dự toán chi NSNN đã được phê chuẩn thì đó chính là kết quả lựa chọn (việc sử dụng tài nguyên quốc gia và các mục tiêu kinh tế - xã hội) của những người đại diện cho quyền lợi nhân dân. Chính vì vậy, những hành vi quản lý nhằm vào việc chi tiêu NSNN đúng dự toán được duyệt chính là việc sử dụng tài nguyên quốc gia đúng dự trù cho
những mục tiêu kinh tế - xã hội đã lựa chọn.
1.5.3. Về phương diện tài chính
Sự chấp hành nghiêm túc dự toán chi NSNN hay việc chi tiêu NSNN đúng dự toán được duyệt thì nguồn thu tăng thêm (nếu có) sẽ là nguồn lực sẵn sàng cho những chương trình, mục tiêu năm sau hoặc tăng thêm nguồn dự trữ tài chính quốc gia hoặc giảm mức bội chi NSNN theo dự trù hoặc là nguồn tài chính sẵn sàng cho những khoản nợ Chính phủ sắp đến hạn phải trả... Tất cả những điều đó đều có thể làm giảm gánh nặng tài chính của người dân, những người nộp thuế nhưng rất ít có quyền quyết định chi tiêu NSNN.
Kết luận Chƣơng 1
Để duy trì hoạt động quốc gia, bất kỳ Chính phủ nào cũng dựa vào chi NSNN. Chi NSNN sử dụng một số tiền rất lớn mà số tiền này chủ yếu do nhân dân đóng góp dưới hình thức thuế, phí, lệ phí... Ngày nay, chi NSNN chiếm khoảng 25% so với GDP đối với các nước đang phát triển; 30% đối với các nước phát triển và trong một số trường hợp đặc biệt vượt quá 30%. Vì vậy, Chính phủ phải chi tiêu hợp lý và đem lại lợi ích tối đa, không được lãng phí.
Một trong những cách thức cơ bản để Chính phủ có thể đạt được lợi ích tối đa của chi NSNN là việc phân cấp nhiệm vụ chi NSNN và phân cấp quản lý chi NSNN trong hệ thống các cấp chính quyền theo những nguyên tắc cơ bản, đó là:
- Phân công trách nhiệm rõ ràng. - Gắn nguồn lực với trách nhiệm. - Gắn trách nhiệm với quyền hạn.
- Phân cấp NSNN phải dựa trên cơ sở tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền trước nhân dân địa phương .
- Phân cấp NSNN phải gắn với việc tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương với Chính phủ trung ương.
Khi việc chi NSNN đã được phân cấp cho các cấp chính quyền thì việc quản lý chi NSNN cũng cần phải tăng cường nhằm đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả; nếu không thì việc chi tiêu NSNN sẽ không mang lợi ích tối đa cho dân chúng.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH LÂM ĐỒNG 2.1. Quản lý chi ngân sách nhà nƣớc và khuôn khổ pháp lý tại Việt Nam
Công cuộc đổi mới đất nước đòi hỏi phải nhanh chóng đổi mới cơ chế quản lý tài chính công. Qua nhiều năm nghiên cứu, soạn thảo và chỉnh lý, Luật NSNN đã được ban hành ngày 20/3/1996 và được sửa đổi, bổ sung vào ngày 20/5/1998. Qua thực tiễn thi hành, đến ngày 16/12/2002, Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ hai đã thông qua Luật NSNN số 01/2002/QH11, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, thay thế Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật NSNN năm 1998.
Sự ra đời của Luật NSNN năm 2002 đánh dấu một bước đổi mới trong quá trình hoàn thiện luật pháp về quản lý tài chính công nói chung và NSNN nói riêng, làm cơ sở quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài chính của Nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại.
2.1.1. Hệ thống ngân sách nhà nước tại Việt Nam
Trong một quốc gia, NSNN được tổ chức và quản lý theo hệ thống gồm nhiều cấp ngân sách. Có thể quan niệm hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách.
Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN đều được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước. Các quốc gia có hệ thống chính quyền Nhà nước được tổ chức theo thể chế liên bang như Mỹ, Đức, Malaysia..., hệ thống NSNN bao gồm: ngân sách liên bang, ngân sách tiểu bang và
NSĐP . Ở các quốc gia như Trung Quốc, Pháp, Việt Nam..., hệ thống NSNN bao gồm: NSTW và NSĐP. Hệ thống NSNN được tổ chức tương ứng với hệ thống chính quyền nhà nước, do vậy, không thể có một cấp ngân sách không gắn liền với một cấp chính quyền nhà nước cụ thể. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là cứ tương ứng với một cấp chính quyền là có một cấp ngân sách. Một cấp chính quyền nhà nước là một cấp ngân sách khi đáp ứng được các điều kiện:
- Nhiệm vụ giao cho cấp chính quyền đó tương đối toàn diện, không chỉ bao gồm nhiệm vụ chính trị, phát triển hành chính xã hội mà còn cả nhiệm vụ phát triển kinh tế trên phạm vi của địa phương;
- Nguồn thu ngân sách được phân định cho cấp chính quyền về cơ bản đáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính quyền trên địa bàn.
Những cấp chính quyền nào không đáp ứng đầy đủ hai điều kiện đó được gọi là đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp trên.
Ở Việt Nam, xuất phát trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, bộ máy quản lý hành chính nhà nước được tổ chức theo cấp chính quyền trung ương và cấp chính quyền địa phương. Cấp chính quyền địa phương bao gồm chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là chính quyền cấp tỉnh); chính quyền quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là chính quyền cấp huyện) và chính quyền xã, phường, thị trấn (gọi chung là chính quyền cấp xã). Mỗi cấp chính quyền địa phương đều có HĐND và UBND. Căn cứ theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp thì các bộ có chức năng quản lý nhà nước về ngành, chính quyền nhà nước các cấp có nhiệm vụ quản lý các mặt kinh tế - xã hội trên địa bàn. Vì vậy, các cấp chính quyền nhà nước đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ được giao theo luật định và phù hợp với khả năng quản lý của các cấp chính quyền.
Dựa trên cơ sở này mà Luật NSNN năm 2002 khẳng định hệ thống NSNN Việt Nam hiện nay bao gồm NSTW và NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính có cấp HĐND và UBND. Cụ thể, cơ cấu hệ thống NSNN hiện hành của Việt Nam được mô tả theo sơ đồ sau:
HỆ THỐNG
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
NGÂN SÁCH TRUNG ƢƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG
NGÂN SÁCH CẤP TỈNH
NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN
NGÂN SÁCH CẤP XÃ Hình 2.1- Hệ thống NSNN ở Việt Nam
Giữa các cấp ngân sách có sự tương tác lẫn nhau trong quá trình thu, chi NSNN. Sự tương tác này được hình thành trên cơ sở có sự thống nhất về thể chế chính trị, thống nhất về cơ sở kinh tế và sự ràng buộc bởi các nguyên tắc tổ chức hệ thống chính quyền. Hệ thống NSNN được điều hành tốt vừa là kết quả, vừa là nguyên nhân của một nền kinh tế - xã hội ổn định. Một cấp ngân sách được điều hành tốt không chỉ liên quan đến việc ổn định, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong phạm vi của cấp chính quyền tương ứng quản lý mà còn góp phần vào việc