Thông tin tốt sẽ làm tăng thêm tính trung thực và giúp cho các cấp chính quyền địa phương đưa ra các quyết định tốt hơn. Thông tin chính xác và kịp thời về chi phí, đầu ra và kết quả là rất cần thiết để nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN.
Tính minh bạch trước hết yêu cầu người ra quyết định phải được cung cấp đầy đủ những dữ liệu và thông tin (có thể biết tiền đang được sử dụng ở đâu và kết quả chi tiêu như thế nào). Tiếp theo, yêu cầu các chính sách, quyết định của các cấp chính quyền địa phương cũng như kết quả và chi phí thực hiện của các chương trình công cần được thông tin rộng rãi cho công chúng; tức là, người dân cần biết rõ các cấp chính quyền địa phương đang làm gì, để có thể yêu cầu các cấp chính quyền địa
phương có trách nhiệm hơn trong việc thực thi quyền lực và kết quả phân bổ nguồn lực.
3.2. Quan điểm cơ bản về phân bổ ngân sách và quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Lâm Đồng
3.2.1. Đối tượng, mục tiêu hoạt động
Lâm Đồng là một tỉnh miền núi vùng Tây Nguyên, có tính chất đa dạng về dân cư và có tiềm năng, thế mạnh về du lịch nên có xu hướng thu hút các lực lượng kinh tế ở tất cả các vùng, miền khác nhau của cả nước. Điều đó, đòi hỏi các cấp chính quyền tại địa phương có trách nhiệm cung cấp nhiều hàng hóa, dịch vụ công có tính chất đặc thù hơn so với các địa phương khác.
Trước tiên, các cấp chính quyền địa phương cần chú trọng tăng cường đầu tư vào cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, phát triển mạng lưới giao thông công cộng. Kế đến là việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công liên qua đến việc nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân, đồng thời thu hút các nguồn lực con người từ các địa phương khác phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Do vậy, các khoản chi NSNN cho phát triển các thiết chế văn hóa, y tế, chăm sóc sức khỏe ban đầu, môi trường... cần được chú trọng. Sau cùng, sự gia tăng về dân số (cả về gia tăng tư nhiên và gia tăng cơ học) cũng đòi hỏi chi tiêu NSNN ngày càng nhiều cho các dịch vụ xã hội như bảo đảm an ninh, trật tự an toàn xã hội, phòng chống đói nghèo...
Nói một cách khác, nhiệm vụ chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng cần tập trung vào các đối tượng, mục tiêu:
- Duy tu, sửa chữa hệ thống đường giao thông đảm bảo việc giao lưu giữa các địa phương trong và ngoài tỉnh được dễ dang, nhanh chóng và thông suốt.
- Nguồn nhân lực có trình độ chuyên môn, kỹ thuật cao, đáp ứng yêu cầu của công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa và cải cách hành chính.
- Các thiết chế về văn hóa (công viên và cây xanh; các hoạt động vui chơi, giải trí...).
- Xử lý nước thải, thu gom rác thải; bảo vệ môi trường "xanh, sạch, đẹp". - Đảm bảo an ninh, trật tự an toàn xã hội.
- Các chính sách an sinh xã hội .
3.2.2. Những quan điểm cơ bản
Trong nền kinh tế thị trường, NSNN là công cụ chủ yếu để các cấp chính quyền quản lý nền kinh tế nhằm đạt được những mục tiêu đã đề ra. Do đó, nâng cao hiệu quả quản lý NSNN, nhất là quản lý chi thường xuyên NSNN là vấn đề then chốt trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Nếu NSNN không tài trợ đủ kinh phí theo dự trù thì nhiều hoạt động sẽ bị ngưng trệ; vì vậy, cần phải xác định những quan điểm cơ bản trong việc phân bổ NSNN và quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Lâm Đồng như sau:
- Phân bổ NSNN vừa phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách, vừa khai thác tốt các nguồn lực xã hội. Chi thường xuyên NSNN phải đảm bảo vừa tăng cường nguồn lực để các cấp chính quyền địa phương thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, vừa phải hướng vào việc khai thác các nguồn lực sản xuất, tạo môi trường và thị trường ổn định, thuận lợi; giải phóng sức sản xuất, thúc đẩy kinh tế phát triển và công bằng xã hội.
- Phân bổ NSNN cho những hoạt động hàng năm phải gắn với chương trình, mục tiêu trung và dài hạn (5 năm, 10 năm).
- Quản lý chi thường xuyên NSNN bằng pháp luật, xóa bỏ cơ chế "xin - cho" và nâng cao vai trò giám sát của HĐND tỉnh. Toàn bộ quá trình quản lý chi thường xuyên NSNN, từ khâu lập dự toán - phê chuẩn - chấp hành đến quyết toán đều phải tuân thủ Luật NSNN và các văn bản pháp luật có liên quan.
Việc lập dự toán chi thường xuyên NSNN phải căn cứ vào chương trình, nhiệm vụ công tác được giao và tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền quyết định; việc thực hiện chi trả, thanh toán các khoản chi thường xuyên từ NSNN phải phù hợp với những công việc đã thực hiện và đã hoàn thành theo đúng những cam kết về chủng loại, số lượng, chất lượng, giá cả; việc quyết toán chi thường xuyên phải đầy đủ, rõ ràng, đúng sự thật và được chứng minh bằng tất cả hồ
sơ, chứng từ.
3.3. Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Lâm Đồng
3.3.1. Đổi mới hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước
3.3.1.1. Thiết chế lại hệ thống ngân sách nhà nước
Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN.
Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách, do việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, theo đó sẽ không có ngân sách ở một số quận, huyện, phường và sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương. Hơn nữa, không thể bỏ hẳn cơ chế này vì làm vậy thì trái với Hiến pháp (quy định rằng Quốc hội quyết định NSNN).
Vì vậy, trong ngắn hạn sẽ vẫn giữ hệ thống NSNN như quy định hiện hành, chỉ sửa đổi một số nội dung cho phù hợp với thực tế. Chẳng hạn, Quốc hội chỉ quyết định tổng thu, tổng chi NSNN, số bội chi, những định hướng cơ bản của ngân sách chứ không đi vào con số cụ thể. Về chi NSNN, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTW và và chi NSĐP. Đối với NSĐP, không quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách và không quyết định rằng trong chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo
dục - đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhưng sẽ có thể dẫn đến việc phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ… không đảm bảo tỷ lệ đề ra.
3.3.1.2. Mở rộng quyền tự chủ của các cấp chính quyền địa phương trong quyết định chi thường xuyên ngân sách nhà nước
Cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi thường xuyên NSNN theo ưu tiên của địa phương. Đương nhiên, việc đặt ra những ưu tiên chi tiêu của địa phơng phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia. Đồng thời, cần cho phép các cấp chính quyền địa phương được quyền quyết định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của địa phương mình trên cơ sở nguyên tắc hoặc trong khung do Trung ương quy định. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi thường xuyên NSNN sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất; tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Ngoài ra, cũng cần tránh hiện tượng chạy đua cục bộ địa phương trong cung cấp hàng hóa công dẫn đến tình trạng mà các nhà kinh tế gọi là “cùng chạy đua về bét”.
3.3.2. Thiết lập lịch trình ngân sách nhà nước khoa học, hợp lý
Quy trình ngân sách theo kiểu truyền thống dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ NSNN, dẫn đến hiệu quả quản lý NSNN thấp, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trớc mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.
sách; vì vậy, cần phải có những quy định cụ thể về lịch trình ngân sách mà trong đó, thời gian để thực hiện, trình tự và nội dung công tác của từng giai đoạn mà mỗi cơ quan có liên quan tham gia vào được quy định rõ ràng, liên tục để các cơ quan thực hiện một cách chủ động, đầy đủ và thông suốt. Việc ấn định thực hiện cho từng giai đoạn có thể mang tính hoạch định, không cứng nhắc nhưng là sự tối cần thiết. Thời gian của từng giai đoạn lập, quyết định và phân bổ dự toán NSNN cần được nghiên cứu để quy định sớm hơn so với quy định hiện hành để khắc phục tình trạng chưa toàn diện, thiếu căn cứ... trong quá trình lập, phê chuẩn và phân bổ dự toán NSNN.
3.3.3. Hoàn thiện các định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách nhà nước
Cần tiếp tục nghiên cứu, rà soát để điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN cho phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương trong từng thời kỳ ổn định ngân sách. Định mức cần phải được xây dựng theo hướng đơn giản và cho phép chuyển giao nhiều quyền lực hơn đến các vùng cần thiết có sự hỗ trợ của Nhà nước.
Các định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN cần phản ánh mục tiêu chính sách của mỗi lĩnh vực chi ngân sách; muốn vậy, phải biến chúng thành những hướng dẫn để các nhà quản lý ở địa phương có thể tự quyết định việc phân bổ ngân sách sao cho đạt được mục tiêu chính sách đề ra và không được vượt quá nguồn lực tài chính của địa phương.
Giao quyền phải gắn với trách nhiệm của ngành, của địa phương trong việc xây dựng định mức phân bổ NSNN cho cấp dưới trực tiếp, phù hợp với định mức do Trung ương ban hành. Về phía các cơ quan Trung ương, nhất là Bộ Tài chính, cần có hướng dẫn cho địa phương trong việc ban hành định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN, tránh cách làm mang tính chất cảm tính, thiếu khoa học, đồng thời khắc phục được tình trạng định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN đáp ứng được nhu cầu trong những năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách và càng về những năm cuối của thời kỳ ổn định ngân sách thì định mức này trở thành lạc hậu, không còn phù hợp với tình hình và điều kiện thực tế của nền kinh tế - xã hội.
3.3.4. Hoàn thiện hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách nhà nước nước
Trong hệ thống các quy định pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu NSNN là căn cứ để các đơn vị thực hiện, là chuẩn mực để quản lý, kiểm tra và là căn cứ đề giám sát, đánh giá việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đã quy định các nguyên tắc ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức làm cơ sở cho việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Do đó, cần phải tiến hành rà soát các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội.
Yêu cầu đặt ra là không để xảy ra tình trạng không có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN hoặc các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN đã quá lạc hậu, không phù hợp với tình hình thực tế. Việc sửa đổi, bổ sung chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN được tổ chức thực hiện theo hướng hạn chế số lượng định mức cứng (áp dụng thống nhất trong phạm vi cả nước, toàn tỉnh...), tăng số lượng các khung định mức, trần định mức để các cấp chính quyền địa phương, đơn vị áp dụng cho phù hợp với tình hình thực tế và khả năng ngân sách của mình. Trong phạm vi và khả năng của NSĐP, các cấp chính quyền địa phương có thể quyết định định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, chế độ chi tiêu NSNN cho từng ngành ngành, từng lĩnh vực phù hợp với đặc thù của địa phương.
3.3.5. Tổ chức công khai ngân sách nhà nước có hiệu quả
Công khai NSNN là một biện pháp không thể thiếu trong công tác quản lý tài chính công. Công khai NSNN tạo điều kiện cho việc kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý cấp trên, các đoàn thể, các tổ chức xã hội và những người dân quan tâm, những đối tượng trực tiếp thụ hưởng NSNN nhưng không có thẩm quyền quyết định chi tiêu có thể phát hiện và ngăn ngừa kịp thời các hành vi vi phạm chế độ quản lý tài chính nhà nước. Đồng thời, tổ chức tốt công tác công khai NSNN sẽ thúc đẩy những người có thẩm quyền quyết định chi lựa chọn việc chi tiêu một cách thận trọng để việc chi tiêu tiết kiệm, hiệu quả, khắc phục hiện tượng "xin - cho". Việc công khai NSNN bao gồm công khai của các cấp ngân sách và công khai của các
đơn vị sử dụng ngân sách.
- Đối với từng cấp ngân sách, việc công khai gồm: công khai dự toán và quyết toán ngân sách; công khai định mức phân bổ ngân sách.
- Đối với đơn vị sử dụng ngân sách, việc công khai gồm: công khai các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN; công khai quyền hạn và trách nhiệm của bộ phận Tài chính và Thủ trưởng của đơn vị sử dụng ngân sách; công khai thủ tục chi thường xuyên NSNN; công khai dự toán chi và quyết toán chi thường xuyên NSNN hàng quý, năm theo từng đối tượng chi chủ yếu (chi thanh toán cho cá nhân; chi mua sắm, sử dụng; chi cho hoạt động chuyên môn nghiệp vụ; các khoản chi khác).
3.3.6. Nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách nhà nước của cán bộ quản lý tài chính - kế toán các cấp quản lý tài chính - kế toán các cấp
Việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN đòi hỏi