mô hình giám sát, điều tiết hệ thống tài chính theo định hướng Xã Hội Chủ Nghĩa và đề cao quy luật tư do khách quan của thị trường:
1.1.22.1. Mô hình giám sát, điều tiết tài chính:
Hiện nay, Việt Nam đang đi theo mô hình giám sát phân tán, nghĩa là các cơ quan quản lý và giám sát được thành lập và vận hành nhằm giám sát một loại định chế tài chính và khu vực thị trường nhất định trên tổng thể thị trường tài chính. Hai cơ quan cấp bộ là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cùng với Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (UBGSTCQG), Bảo hiểm tiền gửi (BHTG),… là những tổ chức giám sát độc lập, chịu trách nhiệm trước Chính phủ về thực hiện các chức năng giám sát của mình trên thị trường tài chính.
Với chức năng tư vấn cho Chính phủ về điều phối giám sát trên TTTC, UBGSTCQG có quan hệ phối hợp trực tiếp với Bộ Tài chính và NHNN cùng một số cơ quan chức năng khác nhằm nắm bắt được diễn biến hoạt động giám sát trên cả 3 lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán; được yêu cầu cơ quan quản lý này cung cấp thông tin phục vụ giám sát; có trách nhiệm đưa ra những khuyến nghị về xử lý vi phạm đối với tổ chức và cá nhân tham gia 3 lĩnh vực trên.
NHNN và Bộ Tài chính có mối quan hệ phối hợp chéo trong quản lý và giám sát những ngân hàng thương mại (NHTM) có sở hữu vốn nhà nước do Bộ Tài chính chịu trách nhiệm quản lý. Đồng thời, hai tổ chức này còn có mối quan hệ mật thiết liên quan
đến việc phát hành trái phiếu kho bạc, cũng như thực hiện các chính sách tài chính công và chính sách tiền tệ có liên quan đến việc sử dụng các trái phiếu này.
Cấu trúc trên cho thấy mô hình giám sát phân tán đang được duy trì trên TTTC Việt Nam, xu hướng chuyên biệt hóa công tác giám sát theo chức năng đã bắt đầu được hình thành. Cụ thể:
Các định chế tài chính do NHNN quản lý là các tổ chức tín dụng bao gồm: 5 ngân hàng thương mại (NHTM) nhà nước, 1 ngân hàng chính sách xã hội, 01 ngân hàng hợp tác xã, 34 NHTM cổ phần, 4 ngân hàng liên doanh, 5 ngân hàng 100% vốn nước ngoài, 50 chi nhánh ngân hàng nước ngoài, 17 công ty tài chính, 12 công ty cho thuê tài chính và gần 1000 Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở.
Các định chế tài chính do Ủy ban Chứng khoán Nhà nước quản lý: là Sở giao dịch chứng khoán, các công ty chứng khoán, quỹ đầu tư chứng khoán, quỹ đầu tư chỉ số, các nhà đầu tư chứng khoán cá nhân. Trong lĩnh vực chứng khoán có 694 công ty niêm yết trên hai sàn giao dịch và 137 công ty đăng ký giao dịch trên UPCoM, với trên 100 công ty chứng khoán, 47 công ty quản lý quỹ trong nước, 11 ngân hàng lưu ký và 42 công ty kiểm toán được chấp thuận. Ngoài ra, có 1.912 công ty cổ phần có cổ phiếu đăng ký giao dịch qua sàn OTC.
Các định chế tài chính khác do Chính phủ và Bộ tài chính quản lý: là những định chế có sử dụng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và các công ty bảo hiểm bao gồm: Quỹ bảo hiểm xã hội, ngân hàng Phát triển Việt Nam, các công ty bảo hiểm; các quỹ có nguồn gốc ngân sách như Quỹ đầu tư phát triển, Quỹ bảo lãnh tín dụng địa phương...
Từ năm 1991, chính phủ Việt Nam đã có những bước tiến vượt bậc trong việc xây dựng hệ thống tài chính quốc gia:
1.1.22.2. Trong lĩnh vực ngân hàng:
Bắt đầu từ thời điểm này, các quy định, điều lệ thành lập các tổ chức tín dụng trở nên khắc khe hơn, mang tính khoa học, cập nhật được tình hình phát triển của kinh tế quốc gia và thế giới, góp phần làm lành mạnh hóa hệ thống ngân hàng. Bên cạnh đó, chính phủ cũng đã tạo rất nhiều điều kiện thuận lợi để các ngân hàng mới được thành lập
nhằm tạo ra tinh thần cạnh tranh trong ngành, đẩy nhanh tốc độ đổi mới, phát triển của các trung gian tài chính này – nhân tố tối quan trọng của mọi nền kinh tế.
Luật các tổ chức tín dụng Việt Nam đã liên tục được sửa đổi hoàn thiện qua các năm 1997, 2003 và 2010 nhằm tạo ra khung pháp lý ngày càng toàn vẹn, xây dựng hệ thống ngân hàng trên cơ sở vững chắc, an toàn.
Mức vốn pháp định của ngân hàng thương mại đã tăng từ 2.200 tỷ đồng năm 1998 theo Nghị định số 82/1998/NĐ-CP lên 3.000 tỷ năm 2006 theo Nghị định số 141/2006/NĐ-CP.
Hệ thống lãi suất của nền kinh tế, được điều tiết một cách linh hoạt, phù hợp với từng giai đoạn phát triển thông qua sự thay đổi các thông số như lãi suất cơ bản, lãi suất trần/sàn cùng với tỷ lệ dự trữ bắt buộc hợp lý, cân đối giữa nội tệ và Đô la Mỹ (như đã phân tích ở phần các thất bại trong hệ thống tài chính) và lãi suất chiết khấu/ tái cấp vốn đã giúp các ngân hàng thương mại trong thời gian qua phát triển bền vững, trong khuôn khổ định hướng của nhà nước, đảm bảo hộ trợ thực hiện các chính sách kinh tế đã đặt ra.
Quá trình hình thành và sử dụng tài sản của các ngân hàng thương mại đã được ngân hàng nhà nước hệ thống hóa qua các chỉ tiêu như H1, H2, H3, NIM,… bám sát với các hiếp ước Basel. Đồng thời NHNN còn tiến hành thương xuyên các hoạt động thanh tra, giám sát các tổ chức tín dụng và yêu cầu các tổ chức này phải lập các báo cáo định kỳ tháng, quý, năm để nắm bắt được tình hình ngành, phát hiện kịp thời các tiêu cực sai sót có thể gây ra khủng hoảng tài chính. Vấn đề áp dụng chế tài nghiêm khắc cũng được quan tâm đáng kể trong giai đoạn gần đây.
1.1.22.3. Trong thị trường chứng khoán:
Bộ tài chính chỉ đạo UBCKNN thực hiện chiến lược, quy hoạch, chính sách phát triển TTCK và các chính sách, chế độ quản lý và giám sát hoạt động về chứng khoán và TTCK.
UBCKNN thực hiện việc quản lý, giám sát hoạt động của Sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm giao dịch chứng khoán, Trung tâm lưu ký chứng khoán và các tổ chức phụ trợ; tạm đình chỉ hoạt động giao dịch, hoạt động lưu ký của Sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm giao dịch chứng khoán, Trung tâm lưu ký chứng khoán trong trường
hợp có dấu hiệu ảnh hưởng đếm quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư; Thanh tra, giám sát, xử phạt vi phạm hàng chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động chứng khoán và TTCK.
Cụ thể hóa quy định này, Thủ tướng chính phủ ban hành Quyết định số 112/2009/QĐ-TTg ngày 11/09/2009 quy định rõ, UBCKNN là cơ quan trực thuộc Bộ tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng tài chính quản lý Nhà nước về chứng khoán và TTCK; trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động chứng khoán và TTCK; quản lý các hoạt động dịch vụ thuộc linh vực chứng khoán, TTCK theo quy định của pháp luật.
Hiện nay, trực tiếp thực hiện nhiệm vụ giám sát TTCK và Vụ giám sát TTCK theo
Quyết đinh số 389/QĐ-BTC ngày 23/02/2010 của Bộ trưởng bộ tài chính. Theo quyết định này, Vụ giám sát TTCK có các nhiệm vụ và quyền hạn sau: (1) Trình Chủ tịch UBCKNN để trình Bộ trưởng Bộ tài chính các văn bản quy phạm pháp luật về công tác giám sát giao dịch chứng khoán; (2) Trình Chủ tịch UBCKNN quyết định các văn bản hướng dẫn chuyên môn, các quy định, tiêu chuẩn, quy trình nghiệp vụ liên quan đến công tác giám sát giao dịch chứng khoán; (3) Chủ trì phối hợp với các đơn vị xây dựng chính sách, giải pháp, đề án, kế hoạch liên quan đến hoạt động giám sát giao dịch chứng khoán, tổ chức thực hiện các đề án, kế hoạch sau khi phê duyệt; (4) Giám sát kiểm tra việc tuân thủ các quy định của pháp luật về chứng khoán và TTCK của Sở giao dịch chứng khoán và Trung tâm lưu ký chứng khoán; (5) Phối hợp với Sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm lưu ký chứng khoán giám sát diễn biến giao dịch hàng ngày, định kỳ; phân tích, đánh giá các giao dịch có biểu hiện bất thường; phát hiện, tổng hợp, báo cáo Chủ tịch UBCKNN để có biện pháp xử lý kịp thời; (6) Phối hợp với các đơn vị liên quan giám sát, kiểm tra các công ty đại chúng, công ty niêm yết, công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ, công ty đầu tư chứng khoán, các thành viên lưu ký, các tổ chức, cá nhân có khả năng hoặc đã lien quan đến hoạt động thao túng, lũng đoạn thị trường, giao dịch nội gián; (7) làm đầu mối hướng dẫn các đơn vị thuộc UBCKNN thực hiện nghiệp vụ giám sát đối với TTCK và các tổ chức, cá nhân liên quan đến TTCK.
Trên thực tế, ngoài Vụ giám sát TTCK, hoạt động giám sát chứng khoán còn được thực hiện bởi 3 đơn vị chức năng là Vụ quản lý kinh doanh chứng khoán, Vụ quản lý các
công ty quản lý quỹ và các quỹ đầu tư chứng khoán và Vụ quản lý phát hành chứng khoán. Với việc thiết lập cơ chế giám sát TTCK như trên, công tác giám sát của UBCKNN tập trung vào các vấn đề chính gồm: (1) Giám sát tuân thủ các tổ chức trung gian thị trường; giám sát tuân thủ các tổ chức phát hành, tổ chức niêm yết; (2) Giám sát tuân thủ của các Sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm giao dịch chứng khoán; (3) Giám sát giao dịch trên TTCK nhằm phát hiện các hành vi lạm dụng thị trường; (4) thanh tra thực hiện chức năng cưỡng chế thực thi; (5) góp phần quan trọng vào việc bảo đảm tính công khai, minh bạch trên TTCK.
Đối với hoạt động thanh tra chứng khoán, Luật chứng khoán hiện hành tập trung vào 3 nội dung quan trọng gồm đối tượng thanh tra, phạm vi thanh tra và hình thức thanh tra:
Thứ nhất, đối tượng thanh tra bao gồm: Tổ chức chào bán chứng khoán ra công chứng; Công ty đại chúng; Tổ chức niêm yết chứng khoán; Sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm giao dịch chứng khoán; Trung tâm Lưu lý chứng khoán, thành viên lư ký; Công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ, công ty đầu tư chứng khoán, ngân hàng giám sát, chi nhánh và văn phòng đại diện của công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ nước ngoài tại Việt Nam; Người hành nghề chứng khoán; Tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư và hoạt động trên TTCK; Tổ chức, cá nhân khác có lien quan đến hoạt động chứng khoán và TTCK.
Thứ hai, phạm vi thanh tra bao gồm: Hoạt động chào bán chứng khoán ra công chúng; Hoạt động niêm yết chứng khoán; Hoạt động giao dịch chứng khoán; Hoạt động kinh doanh chứng khoán, đầu tư chứng khoán, dịch vụ về chứng khoán và TTCK; Hoạt động công bố thông tin; Các hoạt động khác có liên quan đến chứng khoán và TTCK.
Thứ ba, hình thức thanh tra bao gồm: Thanh tra theo chương trình, kế hoạch đã được Chủ tịch UBCKNN phê duyệt; Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư và hoạt động trên TTCK có dấu hiệu vi phạm pháp luật về chứng khoán và TTCK; theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc do chủ tịch UBCKNN giao.
Những nội dung trên được cụ thể hóa trong Quyết định số 389/QĐ0BTC ngày 223/02/2010 của Bộ trưởng Bộ tài chính về 12 chức năng của thanh tra hoạt động chứng
khoán. Trên thực tế, thanh tra UBCK đã chủ trì và phối hợp với các đơn vị của Ủy ban tiến hành nhiều cuộc thanh tra để phát hiện các dấu hiệu vi phạm, giao dịch nội gián, thao túng thị trường,…
Trong năm 2008, thanh tra và các vụ chuyên ngành của UBCKNN đã xử phạt 124 trường hợp vi phạm pháp luật về chứng khoán với tổng số tiền phạt là 3.765 tỷ đồng. Các hành vi vi phạm ở đây bao gồm: Vi phạm các quy định về công ty đại chúng, chào bán chứng khoán ra công chúng, chế độ báo cáo và công bố thong tin của công ty đại chúng, công ty niêm yết; Giao dịch giả tạo; thao túng thị trường; thực hiện giao dịch chứng khoán mà không báo cáo của các cổ đông nội bộ công ty niêm yết; Vi phạm các quy định vè hoạt động kinh doanh chứng khoán của các công ty chứng khoán; Vi phạm chế độ và công bố thong tin của công ty chứng khoán.
Năm 2009, số công ty chứng khoán bị xử lý vi phạm quy đinh về giao dịch là 74, trong đó thanh tra đã áp dụng hình thức đình chỉ giao dịch với 43 trường hợp. Thực trạng tái phạm và vi phạm trên TTCK cho thấy công tác giám sát và cưỡng chế thực thi chưa đủ tính răn đe để ngăn ngừa các hành vi vi phạm.
Một thực tế khác là các chế tài xử phạt vi phạm hành chính về chứng khoán là quá thấp đến mức nhà đầu tư sẵn sàng vi phạm, sẵn sàng nộp phạt để đổi lại những lợi ích lớn hơn từ những hành vi vi phạm và lạm dụng thị trường. Nghị định số 36/2007/NĐ-CP của chính phủ về xử phạt hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK đã được ban hàng ngày 08/03/2007, nhưng chế tài xử phạt dừng lại ở mức phạt cảnh cáo, mức phạt tối đa cho hành vi vi phạm lĩnh vực chứng khoán chỉ là 70 triệu đồng. Ngay cả Pháp lệnh sửa đổi bổ sung Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, có hiệu lực từ 01/08/2008 đã nâng mức phạt tiền đối với các vi phạm pháp luật về chứng khoán lên tối đa là 500 triệu đồng cũng chưa đảm bảo việc xử lý vi phạm phù hợp với tính chất và mức độ của hành vi vi phạm (mức phạt 500 triệu đồng vẫn được đánh giá là thấp so với nhiều hành vi vi phạm). Bên cạnh đó, việc áp dụng cac biện pháp xử phạt bổ sung như thu hồi thu nhập bất chính lại đang vấp phải một số vướng mắc vì chưa có hướng dẫn cụ thể về công thức tính thu nhập bất chính từ hành vi vi phạm. Trong khi đó, những giao dịch nội gián và thao túng có thể mang lại cho người vi phạm nhiều tỷ đồng. Rõ ràng, việc giám sát, phát hiện các hiện tượng vi phạm chỉ là điều kiện cần trong đảm bảo an toàn cho thị
trường. Một khi các chế tài đối với hành vi vi phạm không hiệu quả có thể vô hiệu hó chức năng của hoạt động giám sát. Mặt khác, thẩm quyền của các cơ quan giám sát chứng khoán còn hạn chế, tính độc lập chưa cao, chưa xây dựng được đầy đủ các tiêu chí cho hoạt động giám sát tài chính. Những vấn đề trên đã gây nhiều khó khăn cho việc thực hiện hiệu quả chức năng giám sát tuân thủ của UBCKNN đối với TTCK nói chung và các công ty chứng khoán nói riêng.
Bên cạnh hoạt động giám sát tuân thủ liên quan đến các vấn đề cụ thể của các đối tượng hoạt động trên TTCK, các đơn vị trực thuộc UBCKNN cũng thực hiện các giám sát rủi ro thông qua những báo cáo định kỳ (ví dụ Báo cáo tóm lược thị trường tài chính của Phòng Phân tích & Dự báo thị trường thuộc trung tâm nghiên cứu khoa học và đào tạo UBCKNN,…). Điều này cho thấy sự quan tâm của Ủy ban đối với giám sát an toàn vĩ mô trong mối quan hệ đảm bảo an toàn của TTCK. Đây sẽ là cơ sở để UBCKNN thực hiện các cảnh báo sớm đối với những diễn biến tiêu cực trên TTCK. Ngoài ra, có chế phối hợp trong hoạt động giám sát của các đơn vị trong UBCKNN cũng chưa chặt chẽ, còn chồng chéo cũng như khó xác định trách nhiệm của các bên liên quan.
Tuy nhiên, rõ ràng các đơn vị liên quan đến hoạt động giám sát thị trường của UBCKNN chưa xây dựng được phương pháp hiệu quả nhận biết và xử lý mối liên hệ giữa những rủi ro vĩ mô và rủi ro trên TTCK. Trên thực tế, trong giai đoạn từ năm 2009