PHÁP LUẬT CỦA NGÀNH XẲY DỤÌVG
2.3.3 Xuất phát từ thực trạng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành ngành xây dựng ban hành từ sau ngày 2/7/1976 đến 31/12/1999.
hành ngành xây dựng ban hành từ sau ngày 2/7/1976 đến 31/12/1999.
Như chúng ta đã biết, Bộ Xây dựng mà tiền thân là Bộ Kiến trúc được thành lập nãm 1958. Năm 1973 Bộ Kiến trúc được hợp nhất với Uỷ ban Kiến thiết cơ bản Nhà nước thành Bộ Xây dựng. Nãm 1988, Bộ Xây dựng được hợp nhất với Ưỷ ban Xây dựng cơ bản Nhà nước thành lập Bộ Xây dựng hiện nay. Và đến năm 1992, sau khi Luật tổ chức Chính phủ được ban hành, Nghị định 15/CP ngày 04/3/1994 của Chính phủ đã khẳng định chức nãng, nhiệm vụ về quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng đối với ngành xây dựng. Trải qua hơn 40
năm hoạt động, Bộ Xây dựng đã tổ chức và thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ và được Chính phủ giao qua các thời kỳ, trong dó có nhiệm vụ xây dựng pháp luật.
Cùng VỚI s ự chuyển đổi từ cơ chế quản lý bao cấp sang cơ chế quản lý theo kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước, có thể thấy rằng công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Trong nhiều kỳ Quốc hội khoá IX (1992- 1996), tức là thời kỳ trước khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực, Bộ Xây dựng đã chủ trì soạn thảo và ban hành 121 văn bản quy phạm pháp luật, trình Chính phủ ban hành 17 văn bản quy phạm pháp luật. Trong số đó nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành lần đầu tiên để điều
Hoàn thiện hệ thông vãn bản quv phạm pháp luật của ngành xây dựng
chỉnh những quan hệ mới phát sinh do yêu cầu của công tác quản lý nhà nước đối với ngành xây dựng như Nghị định 91/CP ngày 17/8/1994 ban hành Điều lệ quản lý quy hoạch đô thị, Nghị định 56/CP ngày 18/9/1995 ban hành Quy ch ế cho người nưởc ngoài, người Việt Nam ở nước ngoài thuê nhà tại Việt Nam...v.v. Các vãn bản này đã góp phần hình thành những cơ sở pháp lý đầu tiên để tiến tới hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành Xây dựng [2.68].
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây đựng còn bộc lộ nhiều hạn chế và tồn tại, ảnh hưởng tới hiệu lực và hiệu quả quản iý nhà nước về xây đựng. Trên cơ sở thực trạng hệ thống vãn bản quy phạm pháp luật ngành xây đựng đã trình bầy ở chương 2, có thể nêu lên một số hạn ch ế và nhược điểm của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng như sau:
M ột là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng còn lộ nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu đồng bộ thôhg nhất, không ổn định.
Đây là nhược điểm khá phổ biến, tồn tại trong nhiều lĩnh vực khác nhau cùa hộ thống pháp luật của nước ta nói chung và cũng không phải là một ngoại lệ đối vói hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng.
Sự mâu thuẫn, không nhất quán đó được thể hiện ở chỗ các văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng mang tính chất giải thích, hướng dẫn không phù hợp với các vân bản cấp trên. Chẳng hạn như, Thông tư Liên Bộ số 04/TTLB ngày 10/9/1996 của Bộ xây đựng - Bộ K ế hoạch và Đầu tư - Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Điều lộ quản lý đầu tư và xây dựng; Thồng tư Liên Bộ số 1012/TTLB ngày 25/12/1996 hướng dẫn nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn giúp u ỷ ban nhân dân địa phương quản lý nhà nước về ngành xây dựng; Quyết đình 497/BXD-GĐ ngày 18/9/1996 của Bộ xây dựng về việc ban hành Quy chế lập, thẩm định và xét duyệt thiết kế công trình xây dựng đã quy định: Chủ tịch u ỷ ban nhân dân tỉnh, thành p h ố trực thuộc Trung ương có th ể uv quvền cho Giám đốc Sở xây dựng chuyên ngành phê duyệt thiết k ế kỹ thuật và tổng dự toán các công trình của dự án thuộc thẩm quyền quyết định của các tỉnh thành phố.
Hoàn thiện hệ thong văn bản quy phạm pháp luật của ngành xảy dựng
Trong khi đó, Nghị định 42/CP ngày 16/7/1996 của Chính phủ... quv định thiết kế kỹ thuật và tổne dự toán còng trình rhuộc nhóm B, c tại địa phương do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố phê duyệt, sau khi được cơ quan chuyên môn thẩm định về thiết k ế và cơ quan quản lý xây đựng thẩm định đơn giá dự toán. Như vây, các Thône tư liên ngành và quvết định của Bộ Xây dựng hướng dãn và giải thích về vấn đề đã có những; quy định khỏng phù hợp với tinh thần Nghị định 42/CP.
Nghị định 42/CP tổn tại được 3 năm thì được thay thế bằng NshỊ định 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Ngay sau đó, ngày 5/5/2000 đã ban hành Nghị định 12/2000/NĐ-CP v/v sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 52/CP.
Nhằm hướng dẫn thực hiện Nghị định 52/CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ trong quản lý chất lượng công trình xây dựng, Bộ Xây dựng đã có Quyết định 35/1999/QĐ-BXD ngày 12/11/1999 ban hành quy định quản lý chất lượng công trình xây dựng. Chỉ sau 9 tháng, ngày 02/8/2000 Bộ lại có Quyết định số 17/2000/QĐ-BXD ban hành Quv định quản lý chất lượng côns trình xây dựng.
Thông tư số 01/2000/TT-BXD ngày 1/3/2000 hướng dẫn các hình thức quản lý thực hiện dự án đầu tư và xây dựng và đăng ký hoạt động xây dựng mới ra đời cũng được dư luận xã hội, báo chí có nhiều "bình luận" là "văn bản có tuổi thọ ngắn nhất"?
Thông tư 08/1999/TT-BXD ngày 16/7/1999 hướng đẫn việc lập và quản lý chi phí xây dựng công trình thuộc các dự án đầu tư tồn tại được 1 năm , lại được thay thế bằng Thông tư 09/2000/TT-BXD ngày 17/7/2000 với nhiều điều không hoàn chỉnh.
Qua đây, ta thấy được tính ổn đinh, phù hợp và "tuổi thọ" của văn bản quy phạm pháp luật vể xây dựng còn nhiêu vấn đé đáng suy nghĩ?
Về mặt lý thuyết cũng như thực tiễn, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng thì các văn bản này không được trái với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn nó cùng liên quan đến vấn đề được điều chỉnh. Trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính, tính đến trước thời điểm Pháp lệnh xử lý
Hoàn thiện hệ thống văn bàn quy phạm pháp luật của ngành xảy dựn\Ị
vi phạm hành chính 1995 được ban hành thì Pháp íệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 là văn bản quy phạm pháp Luật có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lĩnh vực này, các văn bản khác có liên quan phải phù hợp và khòng được trái với các quy định của Pháp lệnh. Càn cứ vào điều 2 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989 thì chỉ có Hội đồng Bộ trưởne (nay là Chính phủ) và Hội đồna; nhân dân tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc trung ươns có thẩm quvển quy định các hành vi vi phạm hành chính và các biện pháp xử phạt. Nhưng tại Quyết định số 102/BXD-GĐ ngày 15/6/1992 của Bộ xây dựng ban hành điều lệ quản lý chất lượng công trình xây dựng đã quy định việc xử phạt đối với các vi phạm hành chính về quản lý chất lượng công trình xây dựng.
Những nhược điểm này khồng những làm suy giảm tính hiệu lực của các quy định mà còn là nguvẽn nhân gâv ra tình trạng tuỳ tiện, vô tổ chức, vô kỷ luật trong việc chấp hành và áp dụng pháp luật.
Hai là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về xây dựnẹ còn nhiều bất cập, toàn bộ văn bản mới chì ở hình thức dưới luật.
Tính chất bất cập đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng được thể hiện trước hết ở chỗ có khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung cho phù họp với tình hình cụ thể, nhưng việc sửa đổi, bổ sung không được tiến hành khẩn trương. Theo số liệu về kết quá Tổng rà soát, lập danh mục văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng thl có tới gần 100 văn bản cần sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ. Trong đó, vãn bản do Chính phủ ban hành cần sửa đổỉ, bổ sung: 11; văn bản đo Bộ Xây dựng ban hành: 70; văn bản do Ưỷ ban Xây dựng cơ bản nhà nước ban hành: 20; các văn bản của các Bộ, ngành khác: 9 [2.71].
Một vấn đề khác là việc ban hành các văn bản giải thích, hướng dẫn các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên để pháp luật có thể đi vào cuộc sôna trong lĩnh vực xây dựng còn diễn ra khá chậm chạm. Đây là nguyên nhân chủ yếu gây cản trở đối với việc phát huv quyền chủ động, sáng tạo của các chủ thể, đổng thời hạn ch ế hiệu quả của hoạt đông quản lý nhà nước về xây dựng.
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được ban hành từ 6/7/1995 nhưng đến ngày 5/5/1997 Chính phủ mới ban hành Nghị định số 48/CP ngày về xử
Hoàn thiện hệ ỉhôhg văn bản quy phạm pháp luật của ngành xủy dựng
phạt vi phạm hành chính trong quản iý xây dựng, quản lý nhà và công trình kỹ thuật hạ tầng đô thị. Như vậy, trong gần hai năm từ tháng 7/1995 đến tháng 5/1997 việc xử lý vi phạm hành chính trong Gnh vực này còn ià một "khoảng trống" của pháp luật nước ta nói chung và hệ thống vãn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng nói riêng.
Cũng tương tự như vậy, tình trạng này íồn tại khá phổ biến đối với các lĩnh vực khác trong ngành xây dựng. Thôna tư Liên Bộ 01/TTLB ngày 2/1/1993 của Ban Vật giá Chính phủ - Bộ xây dựns về cơ chế quản ỉý giá xi măng hướng đẫn thi hành Quyết định 137/HĐBT naày 27/4/1992 cảa Hội đồng Bộ trưởng về quản lý giá; Thông tư 19/BXD-VLXD ngày 1/7/1995 của Bộ xây dựng hướng dẫn thực hiện Nghị định 02/CP ngày 5/1/1995 của Chính phủ đối với mật hàng vật liệu xây dựng kinh doanh có điều kiện ở đồ thị.
Xây dựng là một ngành kinh tế - kỹ thuật có vai ưò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, nhưng đến nay vẫn chưa có một vãn bản có tính pháp lý cao ở cấp độ luật hoặc bộ luật được ban hành làm nền tảng cho toàn bộ hệ thống. Do đó, một trong những hạn chế làm ảnh hưởna tới hiệu quả tác động của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng: là toàn bộ các văn bản quy phạm pháp luật đều tồn tại ở hình thức là văn bản dưới luật, mang tính tạm thời, không ổn định và đặc biệt là hiệu lực pháp lv không cao đã dẫn đến tình trạng áp dụng không thống nhất trong phạm vi cả nước.
Ba là, khối lượng văn bản quy phạm pháp ỉuật ngành xàv dựnẹ khá cồng kềnh song nhiều lĩnh vực còn thiếu văn bản quản ỉỷ, việc xác định hình thức khỉ ban hành văn bản còn tuỳ tiện.
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh nhiều lĩnh vực, nhiều nhóm quan hệ trong cả quá trình sản xuất và tái sản xuất, do vậy số lượng văn bản là rất lớn. Theo báo cáo số 1269/BXĐ-PC nsày 12/7/2000 về kết quả Tổng rà soát và hộ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng ban hành từ sau ngày 2/7/1976 đến 31/12/1999 thì Bộ Xây dựng đã ban hành 661 văn bản quy phạm pháp luật, trình Chính phủ ban hành 64 vân bản chưa kể các văn bản của các Bộ, ngành liên quan đến quản ỉý xây dựng ban hành... Tuy nhiên, cần thấy rằng trong tình hình hiện nay sự đồ sộ cùa khối lượng các
Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xúy dựng
Văn b ả n q u y p h ạ m p h á p l u ậ t n g à n h x â y đ ự n g k h ô n g h ẳ n đ ã là tố t. BỞI lẽ v ớ i m ộ t s ố lư ợ n g lớ n v ă n b ả n , ỉạ i k h ô n g th ư ờ n g x u y ê n đ ư ợ c r à s o á t, h ệ th ố n g h o á thì việc p h á t s in h n h ữ n g m â u th u ẫ n , c h ổ n g c h é o l à đ iề u k h ô n g th ể tr á n h k h ỏ i.
Bên cạnh những nhược điểm đó, sự tuỳ tiện về mặt hình thức văn bản cũng Là một khuyết tật khá phổ biến, v ể mặt nguyên lý, hình thức vãn bản tuỳ thuộc chủ yếu vào tính chất và sự ổn định của các quan hệ xã hội mà văn bản đó điều chỉnh. Song, trên thực tế đây vẫn còn là vấn đề chưa được các cơ quan có thẩm quyển ban hành văn bản quy phạm pháp luật quan tâm. Việc xác định, sử dụng không đúng hình thức văn bản khi ban hành văn bản cũng là một nhược điểm của hộ thống vãn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng. Nhiều vấn đề, nội đung quan trọng mang tính quy phạm, ảnh hưởng to lớn đến hiệu quả quản lý kinh tế ngành nhưng lại được thể hiện trong những văn bản không phải là loại quy phạm pháp luật. Vấh đề này trong thời gian tới cần được nghiên cứu xác định rõ hơn.
Qua công tác rà soát đã phát hiện một số văn bản được ban hành khồng đúng về hình thức như: Công văn số 806/BXD'QLN ngày 31/5/1995 của Bộ xâv dựng gửi các địa phương về một số vâh đề có liên quan đến việc triểnkhai thực hiện Nghị định 60/CP và Nghị định 61/CP ngày 5/7/1994; Công văn Liên Bộ số 1752/LB-QLN ngày 17/12/1996 của Bộ xây dựng - Tổng cục địa chính về một số biện pháp việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà...v.v, đúng ra phải được ban hành theo hình thức văn bản quy phạm pháp luật đã được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 quy định.
Có nhiều văn bản quy phạm pháp luật không ghi trích yếu, không ghi số, ký hiệu hoặc ngày tháng năm ban hành văn bản và nơi nhận, hoặc quy định không rõ ràng dẫn đến việc hiổu khác nhau và thi hành không đúng. Chẳng hạn: Thông tư Liên Bộ 01/TTLB ngày 2/1/1993 của Ban Vật giá Chính phủ - Bộ xây đựng hướng đẫn cơ chế quản lý giá xi măng không ghi nơi nhận; Nghị định 42/CP ngày 16/7/1996 ban hành Điều lộ quản lý đầu tư và xây dựng, tại điều 52 Khoản 2 có quy đinh "đối với các công trình xây dựng được thiết kế theo hai bước thì dự toán hạng mục công trình được iập theo thiết kế bản vẽ thi công do người có thẩm quyền quyết định đầu tư phê duyệt hoặc
Hoàn thiện hệ thống văn bấn quy phạm pháp luật của ngành xây dựng
người được ưỷ quyền phê duyệt”. Quy định như vậy không rõ ràng, sẽ được hiểu theo hai cách: việc phê duyệt hoặc uỷ quyền phê duyệt đối với dự toán hạng mục công trình hay đối với thiết kế bản vẽ thi công?
Tất cả những nhược điểm nói trên ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả điều chỉnh của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng, sự tuỳ tiện, vô tổ chức trong việc chấp hành và áp dụng các vãn bản quy phạm pháp luật cần sớm được khắc phục.
Những nhược điểm và hạn chế của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng là do những nguyên nhân chủ yếu sau đây:
M ột là, những nguyên nhản khách quan.
Một trong những đặc trưng cơ bản của nền kinh tế nước ta hiện nay là nển kinh tế quá độ đang trong bước chuyển đổi giữa hai cơ chế. Do vậy, với tính cách ỉà sự phản ánh trực tiếp các quan hệ kinh tế, tính chất cùa cả hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây