PHÁP LUẬT CỦA NGÀNH XẲY DỤÌVG
2.2.2 Thực trạng hệ thống ván bản theo từng lĩnh vực
• Tronọ, lĩnh vực quản ỉý nhà nước về đầu tưxảv dựng và xây dựng.
"Ngay từ những năm 70, quản lí đầu tư và xây dựng đã được Chính phủ quan tâm và nhấn mạnh đến "hiệu quả đầu tư", nhưng trên thực tế chưa hình thành được cơ chế quản lí toàn điện, đổng bộ và có hiệu quả về đầu tư và xây dựng.
Trong các văn bản cấp Chính phủ: 354/TTg ngày 5/8/1957 về tăng cường quản lí kiến thiết cơ bản, Nghị định 64/CP ngày 19/11/1960 của Chính phủ ban hành "Điều lộ cấp phát kiến thiết cơ bản", Nghị định 242/CP ngày 31/12/1971 của Chính phủ ban hành "Điều lệ, thẩm tra xét duyệt thiết kế công trình xây dựng”... đã hình thành một công nghệ quản íí đầu tư và xây dựng, nhưng không được hoàn chỉnh” [33.52]:
Vào cuối năm 1979, từ quan điểm chỉ đạo "đổi mới tư duy" của Nghị quyết Trung ương lần thứ 6 (khoá IV) đã tạo ra bước ngoặt về quan điểm cơ chế quản lí kinh tế, dẫn đến sự ra đời Ưỷ ban Xây dựng cơ bản Nhà nước.
Chỉ trong một thời gian ngắn gần 20 nãm, trong một lĩnh vực quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng đã có tới 7 văn bản của Chính phủ lần ỉượt bổ sung thay thế cho nhau. Chưa kể đến sự thay đổi liên tục của các Quyết định. Thông tư của Bộ Xây dựng và các Bộ, ngành ban hành liên quan đến xây dựng. Việc thay đổi liên tục này, mặt tốt là làm cho pháp ỉuật phù hợp với tình hình mới, song cũng gảy nên tình trạng bất ổn định... "Điều lệ Quản lý xây dựng cơ bản" là văn bản thứ nhất do Uỷ ban Xây dựng cơ bản Nhà nước soạn thảo và được ban hành kèm theo Nshị định 232/CP ngày 06/6/1981 của Chính
Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cùa ngành xây dựng
phủ. Cùng với Điều lệ này có hàng loạt các văn bủn hướne dẫn cùa các Bộ, ngành và địa phương liên quan tạo thành hệ thống các văn bản pháp quy để quản Lý vận hành hoạt động đầu tư và xây dựng nhữne năm đầu thập kỷ 80.
Văn bản thứ hai là Nghị định 385/HĐBT ngày 7/11/1990 của Hội đổng
Bộ trưởng sửa đổi bổ sung thay thế Điểu lệ quản lí xây dựng cơ bản ban hành theo Nghị định 232/CP.
Văn bản thứ ba l à Nghị định 177/CP ngày 20/10/1994 của Chính phủ
ban hành Điều lệ quản ỉí đầu tư và xây dựng thay thế Nghị đinh 385/HĐBT ngày 7/11/1990 ban hành Điều ỉệ quản lý xây dựng cơ bản.
Văn bản thứ tư Điều lệ Quản lý đấu tư và xây dựng ban hành kèm theo
Nghị định 42/CP ngày 16/7/1996 cùng với Quy chế đấu thầu ban hành kèm theo Nghị định 43/CP tạo thành một cơ chế chung trong quán lý đầu tư và xây dựng sau 4 năm kể từ khi Hiến pháp 1992 ra đời.
Văn bản thứ năm là Nghị định 92/Chính phủ ngày 23/8/1997 về việc
sửa đổi, bổ sung một số điểu của Điểu ỉệ Quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nehị định 42/CP ngày 26/7/1996 cùng vói Nghị định 93/Chính phủ về một số điểu khoản sửa đổi bổ sung Quy chế Đấu thầu ban hành kèm theo Nghị định 43/CP ngày 16/7/1996 cùa Chính phủ.
Văn bản thứ sáu là Nghị định 52/CP ngày 8/7/1999 thay thế Nghị định
4 2 /ơ iín h phủ. Chưa đầy 1 năm sau, văn bản ĩhứ bảy là Nghị định 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000 của Chính phủ đã ban hành bổ sung một số điều của Nghị định 52/1999/NĐ-CP.
Đây cũng là một vấn đé đáng quan tâm suy nghĩ đối với các nhà quản lý, những người đề xướng ra nhữne văn bản pháp luật này. ỏ đây vấn đề đáng quan tâm là những nội dung của những văn bản mới nhất này sẽ được tồn tại và phù hợp được bao lâu, và những nội dung đó liệu đã điều chỉnh được hết chưa toàn bộ những quan hệ kinh tế xã hội đang phát sinh ngày càng nhiểu phức tạp trong lĩnh vực đầu tư và xây đựng.
Công tác biên soạn quy chuẩn xây dựng và tiêu chuẩn kỹ thuật xây dựng tuy được quan tâm, nhưng cũng chỉ mới ban hành được khoảng 560 tiêu chuẩn, 3 tâp quy chuẩn xày dựng Việt nam theo quyết định 682/BXD-CSXD
Hoàn thiện hệ thống văn bân quy phạm pháp luật của ngành xảy dựĩig
ngày 14/12/1996 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng, song vẫn còn thiếu rất nhiều và không đổng bộ, nhiều quy chuẩn, tiêu chuẩn đã lỗi thời, không còn phù hợp. Dù sao, đây cũng là những tài liệu quan trọng hướng dẫn kỹ thuật, làm cơ sở pháp lý cho công tác quy hoạch, khảo sát, thiết kế và thi công xây dựng cồng trình, góp phần đưa sự nghiệp xây dưns theo hướng hiện đại hoá và phù hợp với chuẩn mực quốc tế.
Tóm lại, trong giai đoạn này việc ban hành và tổ chức thực hiện Điều lệ quản ỉý đẩu tư và xây dựng và các văn bản quy phạm pháp luật khác về đẩu tư và xây dựng đã đổi mới về căn bản công tác đầu tư và xây dựng: chuyển từ việc quản lý công trình theo kiểu bao cấp trước đây sang thực hiện quản lý vốn và quản lý cổng trình theo hình thức dự án đầu tư, đảm bảo sử dụng vốn có hiệu quả cao nhất, quá trình đầa tư và xây dựng đúng trình tự kể từ khâu quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, xây lắp đến bảo hành, bảo trì cống trình; qui định rõ chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền quyết định đầu tư và xây dựng của các cơ quan quản lý nhà nước cấp Trung ương cũng như địa phương; xác định trách nhiệm của chủ đầu tư, tổ chức tư vấn thiết kế và nhà thầu xây ỉắp.
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, thực trạng văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng còn m ột số tổn tại, cụ thể là:
- Chức nãng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ xây đựng quy định tại Điểu 2 Khoản 3 Nghi định 15/CP ngày 4/3/1994 về "Thu thập và thống nhất quản lý các số liệu, tài liệu khảo sát công trình do Chính phủ quản lý". Nhưng thực tế hiện-nay, Bộ xây dựng không thể thực hiện được nhiệm vụ này, Bộ xây dựng không trực tiếp thẩm định các dự án nhóm A và thiết kế kỹ thuật công trình xây dựng chuyên ngành thuộc dự án nhóm A theo Nghị định 52/1999/NĐ-CP. Điều đó chứng tỏ nội dung quy định giữa các văn bản (Nghị định) của Chính phủ không thống nhất, không phù hợp với nhau.
- Việc lập, xét duyệt thiết kế sơ bộ, thiết kế kỹ thuật, thiết k ế bản vẽ thi công là quá trình liên tục, liên hệ chặt chẽ với nhau theo một trình tự thống nhất, trong đó khâu thiết kế sơ bộ quyết định các giải pháp thiết k ế kỹ thuật và hiệu quả đầu tư của dự án lại nằm trong công đoạn iập đự án đầu tư, do đó
Hoàn thiện hệ thông văn bản quy phạm pháp luật của ngành xảy dựng
Cần được xác định rõ trách nhiệm của Bộ xây dựng và các Bộ có côns trình xây dựng chuyên ngành thiết kế sơ bộ quản lý chất lượng và hiệu quả đầu tư từ khâu lập dự án. - Q u ả n lý N h à n ư ớ c v ề đ ầ u tư x â v d ự n g v à x â y d ự n g ỉ à lĩ n h v ự c h o ạ t đ ô n g r ấ t c ơ b ả n c ủ a n g à n h x â y d ự n g , n h ư n g c á c v ă n b ả n q u y p h ạ m p h á p l u ậ t t r o n g lĩ n h v ự c n à y lạ i k h ô n g ổ n đ ịn h , b a n h à n h r a lạ i b ị th a y đ ổ i n h iề u lá n m à v ẫ n c h ư a c h ắ c đ ã đ ư ợ c ổ n đ ịn h . Đ ầ u t ư q u ố c t ế v à o l ĩ n h v ự c x â y d ự n g c h i ế m tỷ tr ọ n g c a o t r o n g t ổ n g đ ầ u tư v à o V i ệ t n a m , m à c h ủ y ế u l à v à o c á c c ô n g tr ì n h x â y d ự n g th e o L u ậ t Đầu tư n ư ớ c n g o à i ở V i ệ t nam . C á c n h à th ầ u n ư ớ c n g o à i v à o n h ậ n th ầ u x à y đ ự n g v à / h o ặ c tư v á h x â y d ự n g c ô n g tr ì n h tạ i V iệ t n a m n g à y c à n g n h iề u , p h ù h ợ p v ớ i x u t h ế t i ế n tớ i h ộ i n h ậ p . S o n g , v ă n b ả n q u y p h ạ m p h á p lu ậ t q u ả n lý lĩn h v ự c n à y c ò n t h i ế u v à c h ấ t lư ợ n g c h ư a đ ạ t y ê u c ầ u là m h ạ n c h ế q u á tr ì n h đ ầ u tư c ủ a n ư ớ c n g o à i v à o c á c c ô n g tr ì n h x â y d ự n g tạ i V iệ t n a m n h ữ n g n ă m 2ầ n đ â y .
Công tác quản lý ban hành quy chuẩn, tiêu chuẩn, quy trình quy phạm và việc quyết định cho áp dụng tiêu chuẩn nước ngoài vào điều kiện xây dựng các công trình trên lãnh thổ Việt nam chưa được tập trung vào đầu mối Bộ xây dựng để thống nhất ban hành ván bản (hoặc quyết định cho phép áp dụng tiêu chuẩn nước ngoài) và áp dụng trên phạm vi cả nước.
Hướng dẫn Nghị định 52/CP Bộ xây dựng có Q uyết định 35/1999/QĐ-BXD ngày 12/11/1999 (sau 52/CP 4 tháng) ban hành quy định quản lý chất lượng công trình xây dựng. Đến 2/8/2000 (sau Q uyết định 35/1999/QĐ-BXD 9 tháng) lại có Quyết định 17/QĐ-BXD ban hành quy định quản lý chất lượng công trình xảy đựng...v.v.
Sau 8 tháng kể từ ngày có 52/CP thì ban hành Thòng tư 01/ BXD-TT ngày 01/3/2000 hướng dản các hình thức quản lý thực hiện dự án đầu tư và xây dựng và đăng ký hoạt động xây dựng đâ gây nhiều xồn xao trong dư luận xã hội về việc cấp giấy phép hành nghể xây dựng. Thông tư 08/1999/BXD-TT ngày 16/7/1999 hướng dẫn việc lập và quản lý chi phí xây dựng công trình thuộc các dự án đầu tư. Song đến 17/7/2000 lại thay bằng Thông tư 09/2000/BXD-TT được ban hành với một hình thức văn bản có nhiều sai sót
Hoàn thiện hệ thong ván bản quy phạm pháp luật cùa ngành xây dicrtg
về mặt nội dung và về mật pháp lý.
• Tronạ lĩnh vực quản lý nhà nước vê vật liệu xâv dipĩg.
Đối với lĩnh vực này, từ trước đến nay việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý ít được coi trọng. Thực tế những năm trước đây chi ban hành những văn bản quản lý hành chính thông thường để thực hiện quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Những năm gần đây Qxính phủ đã ban hành Nghị định 02/CP ngày 5/1/1995 quy định về hàns hoá, dịch vụ cấm kinh doanh thương mại và hàng hoá, dịch vụ kinh doanh thương mại có điểu kiện ở thị trường trong nước. Thực hiện Nghị định này, Bộ Xây đựng đã ban hành Thông tư 19/BXD-VLXD ngày 1/7/1995 hướng dẫn thực hiện đối với mặt hàng vật liệu xây dựng kinh doanh có điều kiện ở đô thị. Thực hiện Quyết định 178/1999/QĐ-TTg ngày 30/8/1999 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế ghi nhãn hàng hoá lưu thông trong nước và hàng hoá xuất khẩu - nhập khẩu đối với mặt hàng vật liệu xây dựng, Bộ xâv dựng đã ban hành thông tư hướng dẫn số 06/2000/TT-BXD ngày 4/7/2000.
Trong hoạt động quản lý kinh doanh các mật hàns; thuộc lĩnh vực này, đặc biệt là trong xuất khẩu - nhập khẩu các mật hàng mang tính chiến lược, định hướng như xi măng, clinke, giấy craft, đồ gốm sứ cao cấp v.v... Bộ xây dựng còn chưa chủ động tổ chức nghiên cứu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật để quản lý, bị lệ thuộc vào cơ chế của cấp trên, vào quyết định của các cơ quan quản lý tổng hợp như cơ quan vật giá Chính phủ, thương mại, kế hoạch, tà i chính V...V...
• Tronq lĩnh vực quản lý nhà nước về kiến trúc, qưy hoạch xây dựng.
Đối với lĩnh vực này, Chính phủ đã ban hành các định hướng quy hoạch phát triển đô thị, định hướng phát triển cấp nưóc đô thị, định hướng phát triển thoát nước đô thị, chiến lược thu gom và xử lý chất thải rắn...; Chi thị 19/CT ngày 22/1/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng v/v chấn chỉnh công tác quản lý đô thị; Chỉ thị 30/1999-CT-TTg ngày 26/10/1999 về công tác quy hoạch và quản lý xây dựng đô thị; Chỉ thị 40/1998/CT-TTg về cấp nước đô thị; Nghị định 88/CP ngày 17/8/1994 về quản lý và sử dụng đất đô thị, Nghị định 91/CP ngày 17/8/1994 về Điều lệ quản lý quy hoạch đô thị; Nghị định 48/CP
Hoàn thiện hệ ti ion g vủn bdn quy phạm pháp luật của ngành xảy dựng
ngày 5/5/1997 về xừ phạt vi phạm hành chính trong quản lý xây dựng, quản lý nhà và công trình kỹ thuật hạ tầng đô thị; Quvết định 132/HĐBT ngày 5/5/1990 vé phân loại đô thị và phân cấp quản lý đô thị; Thỏng tư số 04/BXD- KTQH ngày 30/7/1997 hướng dẫn thực hiện Nghị định 36/CP ngày 24/4/1997 của Chính phủ đối với việc lập, xét duyệt quy hoạch và thẩm định thiết k ế kỹ thuật công trình thuộc các dự án đầu tư vào khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, tạo cơ sở pháp lý trong việc lập và xét duyệt quy hoạch xây dựng đô thị và quản lý xây dựng theo quy hoạch.
Quản lý Nhà nước về kiến trúc vào quy hoạch xây dựng là một lĩnh vực cực kỳ quan trọng của ngành xây dunç. Vấn đề đặt ra là ở lĩnh vực này có nên được điẻu chỉnh chung bằng một văn bản quy phạm pháp luật ở cấp độ luật hay Pháp lệnh, tiếp đó xác định những hình thức, nội dung và số lượng vãn bản dưới luật.
Các văn bản đ ã đơn giản hoá thủ tục cấp phép xây dựnẹ từng bước đổi mới quan diem, nội dung lập, thẩm định và xét duyệt quy hoạch xây dựnẹ đô thị, tạo nquồn lực đ ể phát triển đô thị.
Tuy nhiên, hiện nay Bộ xảy dựm> rất khó khăn trong việc chỉ đạo các địa
phương về k ế hoạch lập quy hoạch xây diữig đô thị, nông thôn theo định
hướng của ngành. Nguyên nhàn là do việc cấp vốn ngân sách cho công tác lập quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn hàng năm quá ít so với nhu cầu, lại phân tán. Mặt khác, Bộ xây dựng không nắm được kế hoạch vốn đầu tư lập quy hoạch xây dựng.
Cần làm rõ vấn để quản lý nhà nước về đất đai của Tổng cục Đ ịa chính và vấn đề quản lý sử dụng đất đô thị để xây dựng theo quy hoạch được duyệt, đồng thời xác định lại thuật ngữ "quy hoạch sử dụng đất đai" thuộc ngành Địa chính, bời vì quy hoạch sử dụng đất của từng ngành đã làm, Bộ xây dựng quản lý nhà nước về quy hoạch xây dựng đô thị, trong quy hoạch xây dựng đồ thị đã bao gổm cả quy hoạch sử dụng đất đô thị: ngắn hạn đối với quy hoạch xây dựng đợt đầu, dài hạn đối với quy hoạch xây dựng chung cho 1 5 - 2 0 nãm. Chính vì vậy, quản lý nhà nước của ngành Địa chính là k ế hoạch sử dạng đất chứ không phải là quy hoạch sử dụng đất. Sự chổng chéo này dẫn đến tình
Hoàn thiện hệ thông văn bản quy phạm pháp luật cùa ngành xăy dựng
trạng các địa phương phải dành một khoản kinh phí để lập quy hoạch sử dụng đất mà lẽ ra khồng đáng có và trong quản lý địa phương luôn có sự chồng chéo giữa ngành Xây dựng và ngành Địa chính.
• Tronẹ lĩnh vực quẩn lý nhà nước về công trình cônẹ cộnạ.
Hiện tại chưa có sự thốne nhất quản lý nhà nước đối với công trình công cộng, nhưng Nghị định 15/CP nsày 04/3/1994 giao Bộ xây dựng quản lý và phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật ở các đô thị, khu công nghiệp, cụm dân cư nông thỏn (đường sá, cấp thoát nước, vườn hoa, cây xanh, chiếu sáng, vê sinh, cảnh quan môi trường) kể cả đương nội đô, nhưng việc đầu tư các dự án chưa đồng bộ theo quy hoạch xây dựng ưong các đồ thị, còn phụ thuộc vào vốn đầu tư xây dựng trên cùng một tuyến đường giao thông đô thị. Vì vậy, vừa