6. Kết cấu của luận văn
3.3.2. Những mặt hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc nhà nước còn có những hạn chế sau:
- Chất lượng quy hoạch còn nhiều yếu kém, chưa nắm vững được yêu cầu phát triển. Việc quản lý quy hoạch còn nhiều hạn chế, nhiều dự án không trong quy hoạch nhưng vẫn được triển khai thực hiện. Công tác quy hoạch chưa đồng bộ, chưa đáp ứng tầm nhìn lâu dài, mang tính chắp vá nên trong quá trình triển khai thực hiện phải điều chỉnh nhiều lần.
- Công tác chuẩn bị đầu tư còn nhiều hạn chế, hiện nay một số ngành, địa phương, đơn vị thường tranh thủ lập dự án để được đầu tư, nhưng chưa chú ý đến tính khả thi của dự án, tính hiệu quả của dự án. Quá trình kiểm soát, lập và thẩm định dự án còn xem nhẹ, chưa tính toán đầy đủ các chi phí đầu tư, chưa lường hết được các yếu tố phát sinh do trượt giá, do phát sinh không hợp công việc nên trong quá trình triển khai thực hiện phải điều chỉnh nhiều lần tổng mức đầu tư, dự toán công trình… làm kéo dài thời gian thi công, thực hiện hợp đồng đồng thời gây không ít khó khăn phức tạp cho Kho bạc nhà nước trong quá trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư.
Mặt khác công tác đền bù giải phóng mặt bằng hiện nay là vấn đề hết sức phức tạp, mất nhiều thời gian công sức, nhiều công trình đã ký hợp đồng với nhà thầu nhưng do không có mặt bằng để triển khai thực hiện. Do đó làm cho thời gian hoàn thành dự án bị kéo dài, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, làm kéo dài thời gian thanh toán vốn tạm ứng của Chủ đầu tư, của nhà thầu với Kho bạc, gây tiềm ẩn cho sự mất an toàn, cho việc sử dụng sai mục đích vốn đầu tư xây dựng cơ bản.
- Công tác triển khai và giao chỉ tiêu kế hoạch trong những năm gần đây đã có những bước cải thiện đáng kể. Tuy nhiên vẫn còn hiện tượng bố trí kế hoạch vốn cho các dự án chưa đủ thủ tục đầu tư, bố trí vốn dàn trải chưa tuân theo quy định hiện hành. Do đó dẫn đến tình trạng nhiều dự án được bố
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
trí kế hoạch nhưng không có đủ khối lượng hoàn thành để thanh toán, nhiều dự án có khối lượng hoàn thành nợ từ nhiều năm, các dự án đã quyết toán hoàn thành nhưng không được bố trí đủ kế hoạch đầu tư rồi mới làm các thủ tục đầu tư, nên đã làm giảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, gây căng thẳng không cần thiết cho Kho bạc nhà nước. Đồng thời cũng là nguyên nhân gây nên tình trạng nợ đọng lớn trong đầu tư xây dựng cơ bản như hiện nay.
- Mặc dù hiện nay Bộ tài chính đã có quyết định 4039/QĐ/BTC ngày 28/12/2007 bỏ quy chế thông báo mức vốn đầu tư thuộc Ngân sách nhà nước. Việc cấp phát thanh toán cho dự án làm căn cứ vào kế hoạch vốn đầu tư do Kho bạc nhà nước thông báo (đối với dự án trung ương quản lý), và kế hoạch vốn đầu tư do UBND các cấp phân bổ (đối với dự án địa phươg quản lý). Tuy vậy trên địa bàn tỉnh Phú Thọ, Sở Tài chính vẫn ra thông báo danh mục và mức vốn đầu tư đến từng dự án dẫn đến tình trạng dự án có khối lượng thanh toán thì không có nguồn vốn, dự án có nguồn vốn thì không có khối lượng, hồ sơ thanh toán. Làm tồn đọng vốn nhà nước giảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư Ngân sách nhà nước tạo nên cơ chế xin, cho giữa Chủ đầu tư và cơ quan tài chính, gây khó khăn trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư cho Kho bạc (Kho bạc phải chờ đợi nguồn vốn do cơ quan tài chính thông báo cho từng dự án).
- Trên địa bàn tỉnh Phú Thọ đối với các dự án thuộc nguồn vốn ngân sách tỉnh, do UBND tỉnh phân bổ kế hoạch vốn đầu tư, Chủ đầu tư là UBND các huyện, thị thì cơ chế điều hành vốn theo cách: Sở Tài chính chuyển vốn cho dự án thông qua con đường ngân sách tỉnh trợ cấp cho ngân sách huyện. Khi cấp phát, thanh toán vốn cho dự án sẽ được theo dõi, hạch toán chi ngân sách huyện. Theo cơ chế quản lý này đã làm sai lệch thẩm quyền quản lý dự án, dự án thuộc ngân sách tỉnh quản lý trở thành dự án thuộc ngân sách huyện quản lý. Điều này gây khó khăn rất nhiều cho việc tổng hợp báo cáo, phân tích đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch vốn đầu tư của các cấp ngân sách. Đồng thời làm giảm tiến độ giải ngân vốn đầu tư, gây phiền hà cho Chủ đầu
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
tư vì Kho bạc phải chờ vốn do sở tài chính chuyển xuống huyện, không được thực hiện thanh toán luôn cho dự án theo kế hoạch vốn đầu tư mà UBND tỉnh giao.
- Một số dự án được giao kế hoạch vốn bằng nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư, nhưng lại được tổng hợp trong dự toán chi thường xuyên. Việc này gây khó khăn rất nhiều cho việc kiểm soát thanh toán của Kho bạc nhà nước, nếu không có sự phối hợp tốt giữa các phòng nghiệp vụ thanh toán vốn đầu tư, kế toán và Chủ đầu tư thì rất dễ xảy ra trường hợp thanh toán trùng lặp, tiềm ẩn sự mất an toàn về vốn của Ngân sách nhà nước. Có trường hợp cơ quan nhà nước cấp vốn bằng hình thức lệnh chi tiền vào tài khoản tiền gửi của Chủ đầu tư và thực hiện thanh toán cho dự án từ tài khoản tiền gửi, dẫn đến tình trạng Chủ đầu tư không phải thực hiện thủ tục kiểm soát của Kho bạc theo quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư.
- Một số dự án được ứng trước kế hoạch vốn nhưng chưa được bố trí kế hoạch thu hồi kịp thời. Việc theo dõi kế hoạch vốn ứng trước phải theo dõi qua nhiều năm rất phức tạp, lại thường phải tập trung xử lý vào thời điểm khi kết thúc niên độ… do đó hay xảy ra sai sót, vướng mắc trong công tác tổng hợp báo cáo giảm chất lượng công tác thông tin báo cáo về thanh toán vốn đầu tư.
- Năng lực, trình độ của các Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án còn yếu: Hiện nay trên địa bàn tỉnh Phú Thọ có hàng trăm dự án đầu tư, nhưng trong đó có rất nhiều Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án là kiêm nhiệm, không chuyên trách nhất là các dự án bằng nguồn vốn ngân sách địa phương. Từ khâu lập, trình duyệt dự án đến khi làm các thủ tục nghiệm thu, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư thường lúng túng và rất chậm, không đảm bảo tiến độ thực hiện kế hoạch vốn năm dẫn đến tình trạng “vốn chờ công trình” xảy ra phổ biến. Đồng thời làm cho Kho bạc phải mất nhiều thời gian, công sức hướng dẫn Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án hoàn thiện đầy đủ thủ tục đầu tư thanh toán vốn.
Mặt khác nhiều Ban quản lý còn chưa chủ động và tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà thầu trong việc nghiệm thu nhanh gọn, thanh toán dứt điểm khối lượng đã hoàn thành, nên dẫn đến tình trạng báo cáo khối lượng hoàn
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
thành chênh lệch nhiều so với số vốn đã được Kho bạc nhà nước giải quyết, khối lượng công việc kiểm soát thanh toán thường dồn vào thời điểm cuối năm kế hoạch (gần 50% khối lượng thanh toán dồn vào quý 4 và tháng 1 năm sau) gây nên áp lực công việc rất lớn vào dịp cuối năm và làm giảm hiệu quả kiểm soát của Kho bạc nhà nước.
Ngoài ra, công tác chấp hành chế độ thông tin, báo cáo đối với Kho bạc của nhà nước của nhiều Chủ đầu tư chưa nghiêm, không thực hiện lập kế hoạch vốn đầu tư quý làm cho Kho bạc nhiều khi bị động trong việc đảm bảo ứng vốn thanh toán cho các dự án.
Những tồn tại đó đã làm cho công tác quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của Kho bạc gặp không ít khó khăn, làm giảm chất lượng kiểm soát thanh toán vốn.
- Ý thức chấp hành chính sách, chế độ về quản lý đầu tư và xây dựng của một số Chủ đầu tư còn chưa nghiêm. Vẫn còn tình trạng móc ngoặc để được trúng thầu, chia thầu, bán thầu bỏ thầu với giá thành thấp bất hợp lý. Một số công trình thuộc diện đấu thầu nhưng lại chỉ định thầu hoặc chia nhỏ gói thầu ra để chỉ định thầu: dự án, công trình thuộc diện đấu thầu rộng rãi thì lại áp dụng hình thức đấu thầu hạn chế… Ngoài ra việc tổ chức nghiệm thu khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành chưa chặt chẽ, công tác giám sát thi công chưa được chú trọng.
Vì vậy các nhà thầu chưa thực sự quan tâm đến hiệu quả kinh tế khi thực hiện khoán thầu, chất lượng và tiến độ công trình không được đảm bảo, khối lượng phát sinh ngoài gói thầu chiếm tỷ lệ lớn thất thoát lãng phí trong xây dựng cơ bản lớn và luôn là điểm nóng thu hút sự quan tâm của xã hội trong thời kỳ hiện nay.
- Định mức, đơn giá trong xây dựng còn thiếu, chưa đồng bộ chưa theo kịp đổi mới của công nghệ xây dựng, hệ thống đơn giá xây dựng theo khu vực
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
còn mang tính bình quân chưa gắn với vị trí xây dựng và đặc điểm riêng biệt của sản phẩm xây dựng, chưa gắn với thực tế giá cả thị trường. Làm cho Chủ đầu tư thiếu cơ sở trong việc lựa chọn, vận dụng các định mức, đơn giá phù hợp với đặc thù của dự án do mình quản lý. Từ đó thời gian cũng như chất lượng của công tác lập dự toán công trình bị ảnh hưởng kéo theo hiệu quả công tác kiểm soát, thanh toán của Kho bạc cũng bị ảnh hưởng.
- Thời điểm thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản chưa được chấp hành triệt để. Theo quy định hiện hành thời hạn để thanh toán khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành là 31 tháng 1 năm sau, nhưng thực tế cấp có thẩm quyền thường cho phép kéo dài thời hạn thanh toán, có năm đến hết tháng 6 của năm sau. Việc xét duyệt và ra quyết định kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán vốn đầu tư còn tràn lan, chưa đúng đối tượng theo quy định (các dự án đền bù giải phóng mặt bằng, các dự án cấp bách khắc phục hậu quả thiên tai địch hoạ, các dự án đảm bảo an toàn giao thông mới thuộc đối tượng xét duyệt ra quyết định kéo dài). Điều này dẫn đến tâm lý ỷ lại, chậm chễ trong khâu đôn đốc tiến độ thi công, nghiệm thu khối lượng hoàn thành, nếu không thanh toán hết trong năm vẫn còn cơ hội để thanh toán tiếp vào năm sau, không sợ mất vốn. Gây khó khăn cho việc điều hoà điều chỉnh vốn của những dự án, công trình khác cần vốn hơn để đẩy nhanh tiến độ thi công.
- Cơ chế tạm ứng vốn còn bị lợi dụng: Hiện nay cơ chế tạm ứng vốn theo Thông tư 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính quy định mức tạm ứng tối thiểu, không quy định mức tạm ứng tối đa và được tạm ứng tới 50% giá trị hợp đồng theo Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/5/2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng. Cơ chế tạm ứng này đã giải quyết những khó khăn về vốn cho nhà thầu, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án. Tuy nhiên việc tạm ứng theo tỷ lệ nào so với hợp đồng phụ thuộc vào quy mô của gói thầu và do Chủ đầu tư quyết định, có trường hợp được tạm
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
ứng tỷ lệ rất cao, nhưng có trường hợp được tạm ứng tỷ lệ thấp. Do đó nảy sinh cơ chế xin cho giữa Chủ đầu tư và nhà thầu, tạo nên sự không bình đẳng giữa các nhà thầu. Mặt khác nhiều dự án, gói thầu chưa có mặt bằng xây dựng, nhưng Chủ đầu tư vẫn làm thủ tục tạm ứng cho nhà thầu do đó vốn của Ngân sách nhà nước sử dụng sai mục đích, không đúng đối tượng, tiềm ẩn sự mất an toàn đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Ngân sách nhà nước.
- Theo quy định của luật đấu thầu thì gói thầu dịch vụ tư vấn có giá gói thầu dưói 3 tỷ đồng, gói thầu mua sắm hàng hoá, xây lắp có giá gói thầu dưới 2 tỷ đồng được áp dụng hình thức chỉ định thầu. Khi chỉ định thầu phải thực hiện đầy đủ năm bước theo quy định đó là phát hành hồ sơ yêu cầu; chuẩn bị hồ sơ đề xuất; đánh giá hồ sơ đề xuất; trình duỵệt; thẩm định và phê duyệt kết quả chỉ định thầu; thương thảo, hoàn thiện và ký hợp đồng. Trong thực tế có những gói thầu có giá trị nhỏ, nếu thực hiện theo đúng quy trình chỉ định thầu thì không phù hợp, nên Chủ đầu tư thường lựa chọn nhà thầu thích hợp và thực hiện ký hợp đồng mà không ra quyết định chỉ định thầu. Do đó hồ sơ, tài liệu của dự án gửi đến Kho bạc kiểm soát thanh toán sẽ bị thiếu quyết định chỉ định thầu, làm cho Kho bạc rất khó xử lý.
- Theo quy định hiện hành, nguyên tắc kiểm soát thanh toán là trên cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của Chủ đầu tư, Kho bạc nhà nước căn cứ vào các điều khoản được quy định trong hợp đồng và giá trị từng lần thanh toán để thanh toán cho Chủ đầu tư. Chủ đầu tư chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình, Kho bạc không chịu trách nhiệm về những vấn đề này. Tuy vậy trong quá trình thực hiện vẫn xảy ra việc tùy tiện kiểm soát trúng thầu, định mức đơn giá dự toán. Yêu cầu Chủ đầu tư xuất trình các tài liệu hồ sơ chưa đúng quy định, nội dung kiểm soát chưa đúng quy trình. Một số công việc thì lại buông lỏng như kiểm tra sự đầy đủ, tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ tài liệu, đôn đốc Chủ đầu tư thanh toán, quyết toán vốn công trình.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
- Việc chấp nhận hồ sơ và trả kết quả thông qua bộ phận “một cửa” làm cho thời gian luôn chuyển chứng từ bị kéo dài, các tồn tại, vướng mắc của Chủ đầu tư không được giải quyết kịp thời. Cán bộ chuyên quản chưa nắm sát được tiến độ triển khai, thực hiện dự án.
- Công tác quyết toán vốn đầu tư còn nhiều bất cập:
Quyết toán các công trình còn rất chậm, không đảm bảo thời gian theo quy định, gây nhiều khó khăn trong việc theo dõi và tất toán tài khoản của Chủ đầu tư và Kho bạc nhà nước.
* Nguyên nhân của những tồn tại:
Thứ nhất: Hệ thống chính sách pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng nói chung và quản lý, kiểm soát vốn đầu tư nói riêng còn chưa đồng bộ, thống nhất, ổn định.
+ Quản lý đầu tư xây dựng liên quan đến nhiều bộ, ngành như Bộ kế hoạch và đầu tư, Bộ xây dựng, Bộ tài chính… Trong khi đó cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng liên tục sửa đổi bổ sung. Các văn bản hướng dẫn của các bộ ngành chưa kịp thời, không đồng bộ, thậm chí còn có những vấn đề còn thiếu nhất quán giữa các bộ, ngành từ đó ảnh hưởng không nhỏ đến công tác kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư của Kho bạc nhà nước.