Những nhõn tố gõy trở cú thể là sự thiếu hoàn chỉnh về quy tắc, luật lệ cạnh tranh và sự yếu kộm về năng lực điều hành/cầm lỏi để hành vi cạnh tranh đối với KVC diễn ra theo đỳng trật tự, kỷ cương. Phần này sẽ bàn cụ thể: (i) hạn chế về phỏp luật; (ii) tiờu cực trong đấu thầu; (iii) phõn biệt đối xử cụng tư; (iv) hạn chế về năng lực của cụng chức.
Thứ nhất, hạn chế về phỏp luật
Trước hết, cần khẳng định rằng trong thời gian vừa qua hệ thống phỏp luật núi chung và luật kinh tế núi riờng của Việt Nam được bổ sung và hoàn thiện đỏng kể. Chẳng hạn, Luật cạnh tranh cú hiệu lực từ 1/7/2005, Luật đấu thầu cú hiệu lực 1/4/2006. Những luật này đó tạo ra khuụn khổ luật lệ cho cỏc chủ thể kinh tế ganh đua với nhau trờn thị trường.
Song, “hệ thống phỏp luật kinh tế của nước ta vẫn chưa đạt được độ hoàn thiện, đồng bộ” [68, tr.4]. Nhiều nghiờn cứu trong và ngoài nước cho hay hệ thống phỏp luật Việt Nam cũn thiếu về số lượng, yếu về chất lượng và kộm khả năng thực thi.
Quả thực, theo kinh nghiệm nước ngoài phõn tớch ở Chương 2, Việt Nam hiện cũn thiếu nhiều luật kinh tế, những luật hiện hành lại chưa đỏp ứng tốt yờu cầu thực tế của nền kinh tế và hiệu lực thực thi chưa đủ mạnh. Chẳng hạn, Luật thương mại 2005 (cú hiệu lực từ 1/1/2006) chưa quy định rừ liệu loại hàng húa cụng khụng thuần tỳy cú thuộc danh mục loại “hàng húa hạn chế kinh doanh” hay “kinh doanh cú điều kiện” hay khụng? Vậy kinh doanh hàng húa cụng khụng thuần tỳy thuộc đối tượng điều tiết của Luật này tới đõu? Nờn chăng cần phải quy định rừ những loại sản phẩm cú thể thương mại húa và những loại sản phẩm khụng được phộp thương mại húa hay thương mại húa trong chừng mực nhất định. Thờm một dẫn chứng khỏc, Luật cạnh tranh chưa quy định rừ mức độ, phạm vi cú thể cạnh tranh giữa cỏc chủ thể cụng và tư trong việc tham gia cung ứng HHC. Như đó phõn tớch ở Chương 1,
cạnh tranh đối với KVC và cạnh tranh trong KVT cú nhiều đặc điểm khỏc biệt, nờn chỳng cần cú những luật lệ điều tiết riờng.
Hạn chế phỏp luật ảnh hưởng khụng nhỏ tới mụi trường cạnh tranh trong nền kinh tế núi chung và KVC núi riờng. Nhiều hoạt động cụng vụ và dịch vụ cụng khụng được điều tiết một cỏch cú hệ thống bằng luật mà chỉ điều chỉnh bằng những văn bản dưới luật. Điều này tất yếu dẫn tới tỡnh trạng nhiều quyết định quản lý mang tớnh tựy tiện, chồng chộo, khụng nhất quỏn với những can thiệp hành chớnh trước đú.
Lý do dẫn tới tỡnh trạng này cú thể là hạn chế của những người xõy dựng luật. Đoạn trớch trong Hộp 3.7 sẽ giải thớch rừ hơn căn nguyờn vấn đề.
Hộp 3.7: Lƣỡng lự trong xõy dựng luật phỏp kinh tế Việt Nam
Khi thiết kế cỏc luật, những người thiết kế luật luụn luụn đứng trước tỡnh thế lưỡng lự giữa trao thờm quyền cho người dõn hay tăng thờm quyền quản lý cho mỡnh. Cho nờn, giữa hai mục tiờu: phỏt triển và quản lý nhà nước luụn luụn làm cho người ta đắn đo, cõn nhắc.
Trong trường hợp nào, chỳng ta quyết tõm đặt mục tiờu phỏt triển là tối thượng và thiết kế làm sao cho đất nước phỏt triển được thỡ chỳng ta thiết kế luật theo hướng cởi mở hơn. Cũn khi nào chỳng ta đắn đo, sợ rằng phỏt triển đú vượt quỏ tầm quản lý của nhà nước và nhà nước khụng theo kịp thỡ lại muốn tăng cường quản lý nhà nước lờn, dẫn đến tỡnh trạng luật mới đưa ra khụng tạo được đà cho phỏt triển. …Chớnh tư tưởng đú thể hiện trờn thiết kế của luật làm cho người ta cảm thấy mỡnh ngập ngừng giữa tự do kinh tế và kiểm soỏt, hạn chế tự do kinh tế. Tụi nghĩ đõy là cỏi để chỳng ta học hỏi, rỳt kinh nghiệm, nhỡn lại mỡnh đầy đủ hơn! Để sau này khi toàn bộ quỏ trỡnh thiết kế, đưa ra khuụn khổ mới về chớnh sỏch, luật phỏp cũng như vận hành, đặc biệt là thực hiện tất cả chủ trương, chớnh sỏch, luật phỏp đú theo một chiều xuyờn suốt và lấy mục tiờu phỏt triển là mục tiờu cao nhất.
Nguồn: Phạm Chi Lan. Sự l-ỡng lự giữa tự do kinh tế và kiểm soát. http://www.vietnamnet.vn/chinhtri/doimoi/2006/. Ngày 21/6/2006.
Thứ hai, tiờu cực trong đấu thầu
Trước hết, cần phải nhấn mạnh rằng hoạt động đấu thầu trong những năm đổi mới vừa qua đem lại nhiều lợi ớch như tạo mụi trường cạnh tranh giữa nhiều chủ thể kinh tế khụng phõn biệt cụng hay tư, tiết kiệm ngõn sỏch
nhà nước. Cỏc dự ỏn dựng ngõn sỏch cụng đó được tiến hành đấu thầu theo nhiều hỡnh thức phự hợp với Quy định đấu thầu Việt nam (nay là Luật đấu thầu) và thụng lệ quốc tế. Cỏc gúi thầu thực hiện theo 4 hỡnh thức cơ bản: (i) đấu thầu rộng rói; (ii) đấu thầu hạn chế; (iii) chỉ định thầu và tự thực hiện; (iv) chào hàng cạnh tranh và mua sắm trực tiếp. Thực hiện cỏc dự ỏn thụng qua đấu thầu tạo ra sự cạnh tranh giữa cỏc chủ thể kinh tế và tiết kiệm được ngõn sỏch nhà nước (Bảng 3.13).
Bảng3.13: Chờnh lệch sau đấu thầu, 1998-2003
đơn vị tớnh: tr. US$
Nội dung 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Giỏ trị cỏc gúi thầu 3584 2393 3646 5068 5819 2500
Tổng giỏ trị trỳng thầu 3184 2061 3190 4559 6320 2236,4 Chờnh lệch: -Gớa trị -Tỷ lệ (%) 400 12,2 331 13,8 456 12,5 527 10,5 498 8,6 263,7 10,5
Nguồn: Bộ kế hoạch & đầu tư. Bỏo cỏo về cụng tỏc quản lý đấu thầu năm 2004.
Tuy nhiờn, hoạt động đấu thầu mua sắm cụng cũn vấp phải nhiều hạn chế. Vỡ thiếu đồng bộ và thống nhất trong quy định và chớnh sỏch đấu thầu nờn dẫn tới tỡnh trạng lộn xộn trong tổ chức, đỏnh giỏ thầu và giỏm sỏt thực hiện thầu. Thực tế cho thấy hiện tượng „quõn xanh‟, „quõn đỏ‟ khụng phải hiếm trong nhiều vụ đấu thầu cỏc dự ỏn mua sắm cụng. Việc tổ chức hỡnh thức đấu thầu cạnh tranh nhiều khi diễn ra khụng đỳng thực chất. Điều này bắt nguồn từ sự cấu kết trục lợi của những cụng chức chịu trỏch nhiệm tổ chức đấu thầu và những nhà thầu. Cụng chức muốn lợi dụng chức vụ để cấu kết rỳt tiền cụng thụng qua nhà thầu, trong khi đú cỏc nhà thầu sẵn sàng cấu kết với cụng chức để dễ dàng hợp thức những hợp đầu thầu bộo bở cho bản thõn.
Sai phạm trong quy trỡnh đấu thầu mua sắm cụng cũng là nguồn gốc gõy ra sự cạnh tranh thiếu lành mạnh trong việc tỡm kiếm cỏc dự ỏn đầu tư bằng nguồn ngõn sỏch nhà nước. Sự thiếu thụng tin và khụng minh bạch trong mời thầu cũng gõy ra những điều kiện cạnh tranh bất cụng bằng. Nhiều gúi thầu mặc dự được đấu thầu theo hỡnh thức rộng rói (cạnh tranh) nhưng cơ hội tham gia thầu của cỏc nhà thầu dường như là hạn chế vỡ chủ đầu tư khụng cụng minh trong cung cấp thụng tin tin cậy.
Nhiều nhà thầu chõn chớnh dễ dàng bị loại một cỏch vụ lý, ngược lại những kẻ biết “chạy cửa” với “quan tham” lại thắng thế. “Những kẻ cơ hội, thiếu kiến thức chuyờn mụn nhưng lại thừa thủ đoạn làm đẹp lũng cấp trờn. Đặc biệt một số cỏn bộ ở cấp “cú thẩm quyền”... cũng thường xuyờn vi phạm cỏc quy định về đầu tư xõy dựng và đấu thầu” [38, tr.79].
Thứ ba, phõn biệt đối xử cụng-tƣ
Theo luật phỏp, Việt Nam khụng phõn biệt đối xử cỏc chủ thể thuộc KVC với cỏc chủ thể thuộc KVT trong hoạt động sản xuất-kinh doanh. Song, trong thực tế việc thực thi phỏp luật và chớnh sỏch lại dẫn tới tệ nạn phõn biệt đối xử. Chẳng hạn, cỏc doanh nghiệp nhà nước vẫn cú ưu ỏi hơn so với doanh nghiệp tư nhõn trong việc tiếp cận cỏc dự ỏn cụng hay cỏc nguồn lực cụng. Trong mụi trường cạnh tranh, điều này gõy ra sự bất bỡnh đẳng giữa cỏc chủ thể kinh tế nhà nước và tư nhõn.
Thủ tục chuyển giao dịch vụ cụng cho cỏc cơ sở ngoài nhà nước cũn phiền hà, phức tạp. Cỏc thủ tục cấp phộp hoạt động cho cỏc cơ sở tư nhõn xin cung ứng hàng hoỏ cụng cũn những điểm chưa rừ ràng, gõy nhiều phiền hà khụng cần thiết, tốn rất nhiều thời gian của cỏc đơn vị tư nhõn tham gia. Điều này xuất phỏt từ những nhận thức chưa đỳng đắn của cỏc nhà quản lý đối với năng lực của KVT trong việc cung ứng HHC cho cụng dõn, những tư tưởng phõn biệt đối xử với kinh tế tư nhõn vẫn cũn hiện hữu trong nền kinh tế [42].
Thứ tư, hạn chế về năng lực của cụng chức
Sự tuỳ tiện và thiếu trỏch nhiệm của cụng chức trong bộ mỏy hành chớnh nhà nước cú thể tạo ra rào cản vụ hỡnh cho việc tham gia của cỏc chủ thể vào cỏc dự ỏn đầu tư cụng cộng, cỏc chương trỡnh phỏt triển phục vụ cụng ớch. Bộ mỏy cụng quyền đỏp ứng yờu cầu chớnh đỏng của khỏch hàng (cụng dõn) rất chậm chạp và thiếu minh bạch. Sự tuỳ tiện thể hiện trong việc vận dụng khụng nhất quỏn những văn bản phỏp quy trong xử lý hồ sơ liờn quan cho người đăng ký tham gia. Một số văn bản dưới luật lại giải thớch sai hay mõu thuẫn với luật [37], điều này thể hiện năng lực yếu kộm của bộ mỏy hành chớnh quan liờu hay vỡ sự thiờn vị lợi ớch cục bộ/cỏ nhõn.
Hộp 3.8: Một số nghiờn cứu về tham nhũng ở Việt Nam
Dự ỏn hỗ trợ tổng kết 20 năm đổi mới ở Việt Nam khỏi quỏt: “trong thời kỳ vừa qua, tham nhũng đó gúp phần chớnh tạo ra một quỏ trỡnh chiếm đoạt tài sản cụng và những nguồn lực quý giỏ của quốc gia bởi một số (tầng lớp) cỏ nhõn trong xó hội” [62, tr.79].
Bỏo cỏo Phỏt triển Việt Nam 2005 cho rằng tỡnh trạng hối lộ và tham nhũng trong cỏc dự ỏn đầu tư cụng cộng rất phổ biến và mức độ cũn cao, chẳng hạn chi phớ bất thường khi tiếp cận dịch vụ cụng, hối lộ trong việc đúng thuế, tham nhũng trong mua sắm cụng [65].
Bỏo cỏo điều tra tham nhũng ở Việt Nam: cỏn bộ cụng chức của 10 cơ quan sau cú nguy cơ tham nhũng cao: Cơ quan địa chớnh nhà đất, Hải quan/quản lý xuất nhập khẩu, Cụng an giao thụng, Cơ quan tài chớnh, Cơ quan thuế, Cơ quản lý và cỏc đơn vị ngành xõy dựng, Cơ quan cấp phộp xõy dựng, y tế, Cơ quan kế hoạch và đầu tư, Cơ quan quản lý ngành giao thụng và Cụng an kinh tế.
Tham nhũng trong bộ máy quản lý nhà n-ớc cũng ảnh h-ởng lớn tới môi tr-ờng cạnh tranh và đầu t-. Nhiều công trình đã khẳng định điều này (Hộp 3.8). Sự tham nhũng dung túng cho việc lạm dụng công quỹ, rút ruột các ch-ơng trình chi tiêu công. Nhiều ch-ơng trình chi tiêu công bị lãng phí, không phục vụ đúng mục đích đối t-ợng chính sách. Nhiều cuộc đấu thầu mua
sắm công bị chi phối bởi những tác động không bình th-ờng từ quan chức trong bộ máy hành chính quan liêu.
3.3. NHỮNG NHẬN XẫT CHUNG
Trờn cơ sở phõn tớch thực trạng cạnh tranh đối với KVC ở Việt Nam
thời gian qua, cú thể rỳt ra 7 nhận xột tổng quỏt như sau:
1) KVC ở Việt Nam đang trải qua sự chuyển đổi phự hợp với nền kinh tế thị trường
Ở đõy cú hai quỏ trỡnh diễn ra: (i) KVC vốn dĩ tràn lan trong cơ chế kế hoạch húa tập trung phải co hẹp lại để nhường chỗ một phần cho KVT; (ii) KVT mới được khẳng định luụn vươn lờn thõm nhập vào KVC để đảm nhận phần nào nhu cầu xó hội và chia sẻ gỏnh nặng ngõn sỏch với nhà nước. Sự tương tỏc đan xen của hai khu vực này phản ỏnh mối quan hệ sản xuất mang tớnh quy luật. Sự vận động của hai khu vực này sẽ thiết lập một tương quan phự hợp nhằm phỏt huy tớnh hiệu quả thụng qua cạnh tranh thị trường và tối ưu húa phỳc lợi xó hội thụng qua sự điều tiết của nhà nước.
2) Luật chơi cạnh tranh đối với KVC đó và đang từng bước được thiết lập
Như phõn tớch ở trờn, trong thời qua Việt Nam đó thụng qua một số luật và quy định nhằm tạo dựng khuụn khổ cạnh tranh và cơ chế giỏm sỏt hành vi cạnh tranh của cỏc chủ thể trong nền kinh tế núi chung và KVC núi riờng. Điều này hoàn toàn phự hợp với logớc phỏt triển kinh tế để xỏc lập sõn chơi cạnh tranh nghiờm minh và lành mạnh cho mọi chủ thể tham gia.
Song, cần phải thừa nhận rằng hệ thống thể chế và phỏp quy về cạnh tranh của Việt Nam cũn xa mới hoàn thiện. Vỡ thế, vấn đề cần phải quan tõm hiện nay để tạo dựng mụi trường cạnh tranh đối với KVC là tỡm ra những giải phỏp thiết thực nhằm khắc phục tỡnh trạng này. Bờn cạnh đú, việc thực thi những văn bản phỏp quy hiện cú lại thiếu hiệu lực nờn dẫn tới nhiều tỡnh trạng
vi phạm phỏp luật và xử lý khụng nghiờm minh. Từ đú, nú dẫn tới những hiện tượng cạnh tranh khụng lành mạnh, vi phạm lợi ớch xó hội.
3) Mức độ độc quyền nhà nước quỏ cao trong nhiều lĩnh vực
Sở hữu nhà nước cũn chiếm tỷ lệ lớn trong nền kinh tế Việt Nam, chẳng hạn như giao thụng vận tải, viễn thụng, điện lực, cấp thoỏt nước đụ thị, bảo hiểm, giỏo dục và y tế, v.v. Trong từng lĩnh vực đú, cỏc DNNN đều được nhà nước “bảo kờ”. Vỡ thế, sự gia nhập ngành của những chủ thể ngoài nhà nước vào những lĩnh vực đú rất khú khăn. Mụi trường cạnh tranh giữa cỏc chủ thể kinh tế tư nhõn với chủ thể kinh tế độc quyền nhà nước trở nờn bất bỡnh đẳng trong nền kinh tế thị trường.
Độc quyền nhà nước gõy ra nhiều hậu quả như mộo mú cơ chế cạnh tranh, cửa quyền, gõy thiệt hại cho người tiờu dựng. Hơn nữa, nhiều doanh nghiệp nhà nước độc quyền cú quy mụ lớn nhưng hiệu quả sản xuất-kinh doanh thấp, giỏ cả và chất lượng hàng húa và dịch vụ khụng mang tớnh cạnh tranh cao so với doanh nghiệp tư nhõn trong cựng lĩnh vực hoạt động.
Trong một số lĩnh vực, độc quyền nhà nước được nới lỏng hơn. Quyết định này cho phộp nhiều DNNN thành lập cựng cạnh tranh nội bộ với nhau. Trong cựng một thị trường, hiện tại khụng cũn duy nhất một chủ thể cung ứng mà số lượng chủ thể nhiều tạo ra ỏp cạnh tranh. Tuy nhiờn, sự nới lỏng độc quyền nhà nước diễn ra chưa nhiều trong cỏc lĩnh vực KVC.
4) Áp lực cạnh tranh cụng-tư chưa thực sự mạnh mẽ trong nhiều lĩnh vực lựa chọn nghiờn cứu
Năng lực cạnh tranh giữa cỏc DNNN và doanh nghiệp phi nhà nước cũn nhiều khỏc biệt đỏng kể. Trong một số loại hỡnh dịch vụ, cỏc DNNN thể hiện ưu thế hơn DNTN (hệ thống phõn phối dịch vụ, cơ sở vật chất kỹ thuật, tiếp cận nguồn lực cụng,...), ngược lại DNTN cú ưu thế hơn DNNN trong cỏc loại hỡnh dịch vụ khỏc (chất lượng, giỏ cả, phong cỏch phục vụ).
Trong nhiều trường hợp, nhiều dịch vụ đều do chủ thể sở hữu nhà nước đảm nhận trờn quy mụ lớn nhưng người dõn khụng hài lũng với chất lượng và phong cỏch phục vụ. Chẳng hạn, một số dịch vụ giỏo dục, y tế cũn hạn chế về chất lượng, khụng đỏp ứng nhu cầu cú khả năng thanh toỏn của cỏc nhúm người khỏc nhau. Thậm chớ, một số chương trỡnh giỏo dục và y tế cú định hướng đối tượng hưởng lợi rừ ràng nhưng cụng tỏc triển khai (cung ứng) lại khụng diễn ra như mục tiờu đó đề ra.
Ngược lại, cỏc chủ thể tư nhõn do nhà nước uỷ quyền lại chưa đủ năng lực để tạo ra sự lựa chọn mới cho người dõn vỡ quy mụ nhỏ, cơ sở vật chất-kỹ thuật cũn hạn chế. Chẳng hạn, trong lĩnh vực đầu tư vào kết cấu hạ tầng giao thụng, xõy dựng cỏc nhà mỏy điện tư nhõn, lực lượng kinh tế phi nhà nước tham gia đầu tư và kinh doanh chưa nhiều so với yờu cầu phỏt triển của nền kinh tế hiện nay cho dự nhà nước đó cú những khuyến khớch tư nhõn tham