5. Kết cấu luận văn
1.2. Hiệu quả quản lý, sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trƣờng và các nhân tố
ảnh hƣởng đến hiểu quả quản lý, sử dụng KPSNMT
1.2.1. Hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường
1.2.1.1. Khái niệm hiệu quả, hiệu quả quản lý KPSNMT
Theo các nhà ngôn ngữ học, khái niệm hiệu quả đƣợc hiểu là: Kết quả nhƣ yêu cầu của việc làm mang lại. Nhƣng theo từ điển Lepetit Lasousse định nghĩa: “Hiệu quả là kết quả đạt đƣợc trong việc thực hiện một nhiệm vụ nhất định” (Từ điển Lepetit Lasousse,1999, Paris. Tr 57).
Trong khi đó các nhà quản lý hành chính lại cho rằng: Hiệu quả là mục tiêu chủ yếu của khoa học hành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu tƣ với các giá trị của đầu ra, sự tăng tối đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tƣơng quan giữa sử dụng nguồn lực và tỷ lệ đầu ra – đầu vào. Nhƣ vậy, xác định hiệu quả một hoạt động kinh tế thƣờng cho chúng ta những con số chính xác và cụ thể, nhƣng với bất kỳ hoạt động xã hội nào nói chung và hoạt động giám sát nói riêng, để tính hiệu quả đạt đƣợc rất khó khăn và phức tạp. Bởi loại hoạt động này chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phải định lƣợng. Do đó, cách tính hiệu quả hoạt động xã hội tốt nhất chúng ta phải vận dụng phƣơng pháp tính hiệu quả kinh tế (chỉ tƣơng đối). Theo cách tiếp cận này, “Hiệu quả chính là chỉ số so sánh giữa kết quả thu về với chi phí, công sức bỏ ra”.
Hiệu quả quản lý KPSNMT nhìn tổng quát ở kết quả cuối cùng là thực hiện cân đối tích cực nguồn KPSNMT. Tính cân đối đó đƣợc bảo đảm bởi nhiều yếu tố tham dự: phƣơng thức quản lý KPSNMT, cơ chế phân bổ KPSNMT,... Do vậy, khi đánh giá hiệu quả quản lý KPSNMT cần có cách nhìn và đánh giá toàn diện về các yếu tố cấu thành trong hoạt động của KPSNMT.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Nâng cao hiệu quả quản lý KPSNMT là mục tiêu cơ bản của quản lý KPSNMT, thực chất của nó là thực hiện quá trình hoàn thiện hoặc đổi mới một cách có hệ thống và đồng bộ các yếu tố cấu thành thể chế, cơ chế quản lý, phƣơng thức điều hành KPSNMT.
Để nâng cao hiệu quả quản lý KPSNMT cần tập trung vào quá trình hoàn thiện các nội dung chính yếu sau:
- Tiếp tục hoàn chỉnh Thông tƣ liên tịch Bộ Tài chính - Bộ TN&MT số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT ngày 30/3/2010 hƣớng dẫn thực hiện việc quản lý KPSNMT nhằm thích ứng với các động thái kinh tế; làm cơ sở pháp lý cho quản lý KPSNMT có hiệu quả cao.
- Nâng cao chất lƣợng phân bổ nguồn KPSNMT theo nguyên tắc công bằng, hợp lý, công khai, minh bạch; nhằm khắc phục hiện trạng đầu tƣ dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả.
- Xây dựng quy trình kiểm tra, thanh tra một cách có hiệu quả để bảo đảm kỷ cƣơng tài chính và sự lành mạnh hóa trong hoạt động của các khâu trong hệ thống quản lý và sử dụng nguồn KPSNMT.
- Nâng cao trình độ nguồn nhân lực quản lý KPSNMT, đáp ứng tốt yêu cầu ngày càng hoàn thiện trong quản lý KPSNMT từ trung ƣơng đến địa phƣơng.
1.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường
(1) Điều kiện kinh tế - xã hội: KPSNMT là kinh phí cho thực hiện các nhiệm
vụ BVMT do NSNN bảo đảm, do vậy nó luôn chịu sự tác động của các chính sách kinh tế - xã hội và cơ chế quản lý tƣơng ứng, cụ thể:
+ Về kinh tế:
Nhƣ đã biết, kinh tế quyết định các nguồn lực tài chính và ngƣợc lại các nguồn lực tài chính cũng tác động mạnh mẽ đối với quá trình đầu tƣ phát triển và hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý trong quá trình hiện đại hóa nền kinh tế.
Kinh tế ổn định, tăng trƣởng và phát triển bền vững là cơ sở đảm bảo vững chắc của nền tài chính. Kinh tế càng phát triển nền tài chính càng ổn định và phát triển, thì nguồn KPSNMT càng ngày càng đƣợc ổn định, nâng cao.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Xã hội ổn định bởi chế độ chính trị ổn định. Sự ổn định về chính trị - xã hội là cơ sở để động viên mọi nguồn lực và nguồn tài nguyên quốc gia cho sự phát triển. Mặt khác, chính trị - xã hội cũng hình thành nên môi trƣờng và điều kiện để thu hút các nguồn vốn đầu tƣ trong nƣớc và quốc tế; thúc đẩy quá trình tăng trƣởng kinh tế cũng nhƣ tăng cƣờng các nguồn lực tài chính nói chung và nguồn KPSNMT nói riêng.
(2) Cơ chế quản lý KPSNMT: Từ năm 2006 chi sự nghiệp môi trƣờng đƣợc
bố trí thành một khoản riêng trong NSNN, các dự án, nhiệm vụ đƣợc bố trí theo nhiệm vụ chi quy định tại TTLT 114/2006/TTLT - BTC - BTNMT ngày 29/12/2006 và đã đƣợc thay thế bằng TTLT 45/2010/TTLT - BTC - BTNMT ngày 30/3/2010 của Bộ Tài chính - Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng Hƣớng dẫn việc quản lý kinh phí sự nghiệp môi trƣờng.
Trong những năm qua nhờ có các cơ chế, chính sách tích cực của Đảng và Nhà nƣớc, nguồn KPSNMT không ngừng đƣợc đổi mới, hoàn thiện và hiệu quả cả về công tác quản lý và sử dụng. Hoàn thiện cơ chế quản lý KPSNMT mà trọng tâm là hoàn thiện: Phân cấp nhiệm vụ chi SNMT; Mức chi KPSNMT; Lập, chấp hành và quyết toán NSNN kinh phí sự nghiệp môi trƣờng.
(3). Vai trò và sự chỉ đạo chuyên môn của cơ quan quản lý nguồn KPSNMT
Vai trò của cơ quan quản lý nhà nƣớc về TN&MT tại địa phƣơng trong việc quản lý và sử dụng nguồn KPSNMT có hiệu quả là rất quan trọng, thể hiện xây dựng dự toán, phân bổ và triển khai thực hiện KPSNMT; sự phối hợp giữa cơ quan Tài chính và cơ quan TN&MT trong việc xây dựng kế hoạch, tổng hợp và phân bổ nguồn chi, , lộ trình chủ yếu để tập trung giải quyết cho các nhiệm vụ trọng tâm, các vấn đề trọng điểm và bức xúc về môi trƣờng của địa phƣơng.
(4).Chất lượng cán bộ
Cũng nhƣ tất cả các công tác khác, chất lƣợng cán bộ là nhân tố quan trọng tác động tới chất lƣợng mọi hoạt động quản lý KPSNMT. Các cán bộ ngành TN&MT cần đáp ứng đƣợc yêu cầu về nghiệp vụ chuyên môn trong quá trình tham mƣu phân bổ và quản lý KPSNMT: Tài chính, kế toán, xây dựng dự án, quản lý dự án,…; có phẩm chất đạo đức tốt; có bản lĩnh chính trị vững vàng.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
(5) Công tác kiểm tra, kiểm soát.
Công tác kiểm tra, kiểm soát không những giúp cơ quan quản lý nguồn KPSNMT đánh giá đƣợc những mặt còn tồn tại, hạn chế của sử dụng KPSNMT, từ đó có những biện pháp khắc phục kịp thời, đảm bảo sử dụng KPSNMT có hiệu quả.
Các cơ quan chủ quản ở trung ƣơng và địa phƣơng có trách nhiệm phối hợp với cơ quan tài chính, cơ quan tài nguyên và môi trƣờng cùng cấp kiểm tra định kỳ, đột xuất các đơn vị trực thuộc về tình hình thực hiện nhiệm vụ bảo vệ môi trƣờng, việc quản lý sử dụng, thanh quyết toán KPSNMT, nhằm bảo đảm sử dụng kinh phí đúng mục đích, có hiệu quả
Sau khi kiểm tra, việc xử lý sai phạm nếu có nhƣ: sử dụng nguồn chi SNMT sai mục đích,… cũng ảnh hƣởng tới hiệu quả sử dụng KPSNMT.
1.3. Kinh nghiệm về chi NSNN cho BVMT của quốc tế và ở Việt Nam
1.3.1. Kinh nghiệm về chi NSNN cho BVMT của quốc tế
Các số liệu và các dẫn giải quốc tế ở đây đƣợc tóm lƣợc lại từ một nghiên cứu tổng quan: Chi ngân sách cho môi trƣờng tại một số nƣớc trên thế giới và định hƣớng cho Việt Nam của TS. Đỗ Nam Thắng , Tạp chí Môi trƣờng, số 04-2011.
Trong các tài liệu quốc tế thƣờng sử dụng khái niệm phần chi cho môi trƣờng trong chi NSNN, bao gồm tất cả các khoản chi cho môi trƣờng từ NSNN (gọi chung là chi tiêu công cho môi trƣờng - public environmental expenditure). Do vậy, các số liệu sau đây là nói về phần chi cho môi trƣờng trong chi NSNN:
(1) Về mức chi cho môi trường: tổng chi cho môi trƣờng của các nƣớc thuộc
khối liên minh châu Âu (EU) là 1,77% GDP. Có xu hƣớng chuyển dịch chi BVMT từ nhà nƣớc sang ngành công nghiệp dịch vụ môi trƣờng. Ví dụ, khu vực Nhà nƣớc giảm từ 0,7% xuống còn 0,44% năm 2006, trong khi công nghiệp dịch vụ môi trƣờng tăng từ 0,8% lên 0,86% GDP năm 2006. Nguyên nhân của sự chuyển dịch này là sự tăng cƣờng tham gia của doanh nghiệp và ngành công nghiệp môi trƣờng.
Sự tập hợp các khoản chi môi trƣờng tƣơng đƣơng của Việt Nam để so sánh quốc tế của nghiên cứu này cho thấy: nếu so sánh theo mức chi trên bình quân đầu ngƣời thì mức chi này của 27 nƣớc đƣợc so sánh trung bình là 111 USD/ ngƣời, cao
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
nhất là Hà Lan (597 USD/ngƣời), thấp nhất là Lào (0,3 USD/ngƣời). So với một số nƣớc trong khu vực, mức chi của Việt Nam (4,5 USD/ngƣời, năm 2010) chỉ cao hơn mức chi của Lào, thấp hơn mức chi của Nhật Bản (168 USD/ngƣời, năm 2008), Hàn Quốc (68 USD/ngƣời, năm 2008), Trung Quốc (50 USD/ngƣời, năm 2008), Thái Lan (8 USD/ngƣời, năm 2009). Mức chi này của Việt Nam chỉ bằng 4% của mức trung bình nêu trên (4,5/111 USD/ ngƣời). Còn nếu tính chi cho môi trƣờng theo tỷ lệ % GDP thì mức của Việt Nam (0,386%, năm 2010) thấp hơn mức chi trung bình của 39 nƣớc so sánh là 0,55% (bằng 69% mức chi trung bình này).
(2) Về phương thức chi: ngân sách cho môi trƣờng đƣợc chi theo các vấn đề
môi trƣờng ƣu tiên của từng quốc gia. Trong các nƣớc thuộc khối EU, NSNN chủ yếu dành cho xử lý chất thải rắn và nƣớc thải. Một điểm đáng lƣu ý là gần đây, các nƣớc có xu hƣớng tăng quyền kiểm soát và điều phối chi ngân sách cho môi trƣờng cho cơ quan quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng cấp Trung ƣơng. Ví dụ, ở Hàn Quốc, tỷ lệ chi ngân sách do Bộ Môi trƣờng đảm nhận tăng từ 40% năm 2003 lên 80% năm 2005 và 98% năm 2007. Ở Estonia, trong giai đoạn khủng hoảng tài chính những năm 2007 - 2008, tỷ lệ chi ngân sách cho môi trƣờng ở cấp TƢ vẫn đƣợc ƣu tiên tăng 30%. Một điểm đáng lƣu ý khác là xu hƣớng tập trung hóa trách nhiệm và quyền hạn quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng cho Bộ Môi trƣờng không chỉ diễn ra trong lĩnh vực chi ngân sách mà còn ở các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc khác ở một số nƣớc nhƣ Hàn Quốc và Nhật Bản.
(3) Về đánh giá hiệu quả chi cho môi trường: việc đánh giá này đƣợc các
chính phủ rất quan tâm. EU đã xây dựng hƣớng dẫn về cách thống kê chi cho môi trƣờng trong ngân sách nhà nƣớc, khối công nghiệp dịch vụ môi trƣờng và các doanh nghiệp. Thông tin về chi môi trƣờng rất hữu ích cho việc đánh giá hiệu quả đầu tƣ cho môi trƣờng cũng nhƣ xác định các định hƣớng chiến lƣợc cho công tác BVMT.
Nghiên cứu này nêu ra 2 nhận xét nhƣ là gợi ý cho Việt Nam nhƣ sau:
(i) Tỷ lệ chi cho môi trƣờng có xu hƣớng chuyển từ ngân sách nhà nƣớc sang khối doanh nghiệp, dịch vụ môi trƣờng. Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc "ngƣời gây ô nhiễm phải chi trả" và "ngƣời hƣởng lợi phải chi trả".
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
(ii) Khi phát triển ở mức nhất định, tỷ lệ chi môi trƣờng theo GDP sẽ giảm. Xu hƣớng này cũng phù hợp với học thuyết Kuznets, theo đó khi đạt đến trình độ phát triển nhất định, các vấn đề ô nhiễm và suy thoái môi trƣờng sẽ giảm. Theo số liệu thống kê của 39 nƣớc có số liệu thống kê, mức chi ngân sách cho môi trƣờng tính trên GDP sẽ có xu hƣớng giảm khi GDP bình quân đầu ngƣời đạt mức khoảng 2.500 USD. Tuy vậy, tỷ lệ chi môi trƣờng theo đầu ngƣời vẫn có xu hƣớng tăng cùng với mức tăng của GDP.
1.3.2. Kinh nghiệm về chi KPSNMT ở Việt Nam
Các số liệu và các dẫn giải ở đây đƣợc tóm lƣợc lại từ một nghiên cứu: Kinh phí sự nghiệp môi trƣờng ở Việt Nam - Thực trạng, vấn đề và kiến nghị (trong khuôn khổ Dự án Quản lý Nhà nƣớc về Môi trƣờng Cấp tỉnh ở Việt Nam của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng) - PGS. TS. Nguyễn Danh Sơn, Chuyên gia tƣ vấn Dự án VPEG, (2012), Hà Nội.
(1) Về mức chi cho môi trường:
Trong giai đoạn 2003-2007, ngành tài nguyên và môi trƣờng chƣa đƣợc xác lập trong hệ thống phân ngành kinh tế quốc dân, chƣa có ngân sách riêng, vì vậy việc theo dõi, tổng hợp thu chi ngân sách nhà nƣớc cho toàn ngành chƣa thực hiện đƣợc. Tổng dự toán chi vốn đầu tƣ phát triển lĩnh vực tài nguyên và môi trƣờng giai đoạn 2003-2007 là 5.150 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nƣớc là 2.726 tỷ đồng, vốn nƣớc ngoài là 2.524 tỷ đồng.
Giai đoạn từ 2008-2010, tổng số chi cho lĩnh vực tài nguyên và môi trƣờng là 21.617,8 tỷ đồng (trong đó, vốn đầu tƣ phát triển là 6.354,8 tỷ chiếm 30%, vốn sự nghiệp chiếm 70%), chiếm trên 1% tổng chi ngân sách nhà nƣớc.
Về đầu tƣ cho lĩnh vực tài nguyên và môi trƣờng từ nguồn vốn ngoài nƣớc, trong giai đoạn 2000-2009, tổng giá trị hiệp định về ODA trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng đã đƣợc ký kết có giá trị 3.213,94 triệu USD (bao gồm cả lâm nghiệp, cấp thoát nƣớc, xử lý nƣớc thải và vệ sinh môi trƣờng), trong đó vốn vay đạt khoảng 2.425,71 triệu USD, viện trợ không hoàn lại đạt khoảng 788,23 triệu USD. Số liệu tổng hợp mới nhất (tháng 4/2012) của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng báo cáo Quốc Hội về nguồn lực tài chính quốc tế cho BVMT giai đoạn 2008 - 2011 có tổng số là
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
87.650.240 USD (quy ra tiền đồng là 1.860,864 tỷ đồng), trong đó vốn đối ứng của Việt Nam là 138,205 tỷ đồng.
Chi sự nghiệp môi trƣờng năm 2010 là 6.230 tỷ đồng, trong đó 5.250 tỷ đồng chi cho địa phƣơng và 980 tỷ đồng chi cho các bộ, ngành ở trung ƣơng.
(2) Về phương thức chi: Chi ngân sách nhà nƣớc trong lĩnh vực tài nguyên
và môi trƣờng trong giai đoạn này nhằm thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm theo quy định của Luật Bảo vệ Môi trƣờng, Chiến lƣợc bảo vệ môi trƣờng Quốc gia đến năm 2010, Kế hoạch Quốc gia kiểm soát ô nhiễm môi trƣờng đến năm 2010, các hoạt động bảo vệ môi trƣờng nhƣ: điều tra khảo sát, báo cáo, lập dự án, đề án về môi trƣờng; xây dựng năng lực cảnh báo, dự báo thiên tai và phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trƣờng; hỗ trợ quản lý, phân loại, thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải thông thƣờng và chất thải nguy hại; hỗ trợ xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng: các kho thuốc trừ sâu, thuốc bảo vệ thực vật tồn lƣu, các khu vực tồn lƣu chất độc hóa học; bảo tồn đa dạng sinh học, khảo sát, đánh giá và bảo tồn các giống, loài động, thực vật, vi sinh vật quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng; chi thực hiện bảo vệ và phát triển bền vững môi trƣờng sinh thái, cảnh quan các lƣu vực sông. Chi cho Chƣơng trình mục tiêu quốc gia nƣớc sạch và vệ sinh môi trƣờng nông thôn; bổ sung vốn điều lệ cho Quỹ bảo vệ môi trƣờng Việt Nam.
Sự phân bổ kinh phí sự nghiệp môi trƣờng ở trung ƣơng tập trung vào các nhiệm vụ BVMT đối với các lĩnh vực bộ, ngành phụ trách, nhƣ:
- Hỗ trợ Chƣơng trình mục tiêu quốc gia về nƣớc sạch và vệ sinh môi trƣờng nông thôn (141 tỷ đồng);
- Xử lý ô nhiễm môi trƣờng tại các cơ sở công ích (48,422 tỷ đồng); bổ sung vốn cho Quỹ BVMT Việt Nam 200 tỷ đồng;
Phân bổ về các địa phƣơng: Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các tỉnh triển khai phân bổ gói kinh phí đã đƣợc trung ƣơng cấp và