5. Kết cấu luận văn
3.4.6. Công tác lập dự toán, quyết toán
Tỉnh phân bổ nguồn KPSNMT thông qua việc lập dự toán hàng năm cho các Sở, ban, ngành, địa phƣơng. Đối với các địa phƣơng nguồn KPSNMT này còn gọi là chi SNMT và đô thị.
Hàng năm, trên cơ sở hƣớng dẫn của BTN&MT và TTLT 45, Sở TN&MT Quảng Ninh đã chủ trì, phối hợp với các Sở, ban, ngành, địa phƣơng xây dựng Kế hoạch BVMT và dự toán ngân sách của Tỉnh, trong đó đề xuất danh mục các chƣơng trình, nhiệm vụ, dự án sử dụng KSNMT và cả nguồn phí BVMT đối với khai thác khoáng sản trình UBND tỉnh xem xét, phê duyệt. Tuy nhiên, có một số khó khăn đó là thời gian phê duyệt Kế hoạch muộn do đó không kịp tổng hợp vào dự toán ngân sách năm sau; Các chƣơng trình, nhiệm vụ, dự án đƣợc đề xuất thƣờng không đƣợc UBND tỉnh phê duyệt cùng với Kế hoạch, hoặc có phê duyệt thì cũng không phải là cơ sở để thực hiện và phân bổ KPSNMT hàng năm. Chi tiết tại Bảng 3.23.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Bảng 3.23: Xây dựng Kế hoạch BVMT và dự toán ngân sách hàng năm của tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2008- 2013
TT Năm
Kinh phí thực hiện chƣơng trình, nhiệm vụ, dự án (triệu đồng)
Số lƣợng chƣơng trình, nhiệm
vụ, dự án
Thời gian phê duyệt Kế hoạch BVMT và dự toán ngân sách Sở TN&MT tổng hợp, đề xuất UBND tỉnh phê duyệt 1 2008 202.410 202.410 29 06/8/2007 2 2009 577.931 0 17 21/11/2008 3 2010 59.260 0 22 19/5/2010 4 2011 86.209 0 46 30/11/2010 5 2012 367.089 367.089 42 02/12/2011 6 2013 150.000 150.000 01 27/12/2013
Nguồn: Sở Tài chính Quảng Ninh; Sở Tài nguyên và Môi trường Quảng Ninh
Quy trình lập dự toán, hạch toán nguồn KPSNMT của Quảng Ninh đƣợc nêu chi tiết nhƣ dƣới đây.
3.4.6.1. Lập dự toán
(i). Đối với nguồn chi SNMT và đô thị đƣợc phân bổ cho địa phƣơng và một số ngành: Hàng năm, trên cơ sở dự toán chi SNMT của các ngành, địa phƣơng lập vào khoảng tháng 7. Sở Tài chính thẩm định, cân đối ngân sách, báo cáo UBND tỉnh để trình HĐND tỉnh phân bổ và UBND tỉnh giao dự toán cho các ngành, địa phƣơng làm căn cứ thực hiện.
(ii) Đối với nguồn KPSNMT do khối tỉnh quản lý:
Năm 2012, là năm đầu tiên tỉnh Quảng Ninh cấp KPSNMT do khối tỉnh quản lý trong nguồn kinh phí không tự chủ nhƣ đã nêu trên. Quy trình lập dự toán và phân bổ kinh phí đã thực hiện nhƣ sau:
Bước 1: Sở TN&MT có văn bản gửi các Sở, ngành, địa phƣơng (gọi chung là
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
UBND tỉnh phê duyệt danh mục các chƣơng trình, nhiệm vụ, dự án sơ bộ đề xuất sử dụng KPSNMT năm 2012.
Bước 2: Căn cứ danh mục đƣợc UBND tỉnh phê duyệt, đơn vị lập đề cƣơng
dự toán chi tiết gửi Sở TN&MT, Sở Tài chính tổng hợp trình UBND tỉnh phê duyệt phân bổ kinh phí.
Bước 3: Sở Tài chính thông báo bổ sung ngân sách năm cho các đơn vị. Bước 4: Căn cứ quyết định phân bổ kinh phí của UBND tỉnh, đơn vị lập
chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt làm căn cứ triển khai thực hiện.
Qua phân tích các bƣớc trong quy trình lập dự toán và phân bổ nguồn KPSNMT, cho thấy quy trình này chƣa đƣợc thực hiện đúng theo quy định tại TTLT 45 bởi các chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án đƣợc phân bổ vốn nhƣng chƣa đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Do đó, đặc biệt năm 2012, có sự chênh lệch khá lớn về số kinh phí do các đơn vị đề nghị cấp, kinh phí UBND tỉnh phân bổ và kinh phí do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án (tỷ lệ phân bổ so với kinh phí đơn vị đề nghị cấp chỉ chiếm 50,8%; tỷ lệ kinh phí đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt tính đến hết năm 2013 so với tổng kinh phí đƣợc phân bổ chỉ đạt 56,3%; tỷ lệ giải ngân tính đến hết năm 2013 so với tổng kinh phí đƣợc phân bổ chỉ đạt 17,37%, chi tiết tại Phụ lục 2 và đƣợc tóm tắt tại Bảng 3.24 dƣới đây).
Bảng 3.24: Tình hình triển khai các nhiệm vụ, dự án đƣợc phân bổ KPSMT, dự toán ngân tỉnh năm 2012 của tỉnh Quảng Ninh
TT Danh mục nhiệm vụ chi Địa phƣơng, đơn vị đề nghị cấp Kinh phí (triệu đồng) UBND tỉnh phân bổ Cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Tiến độ giải ngân đến hết năm 2013 Tỷ lệ (6)/(4) % (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Tổng cộng 279.650 142.100 80.020,774 24.675,902 17,37 1 Nhiệm vụ chi do 67.461 41.100 27.800 1.756,318 4,27
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/ TT Danh mục nhiệm vụ chi Địa phƣơng, đơn vị đề nghị cấp Kinh phí (triệu đồng) UBND tỉnh phân bổ Cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Tiến độ giải ngân đến hết năm 2013 Tỷ lệ (6)/(4) % (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
các cơ quan, đơn vị cấp tỉnh thực hiện 2 Nhiệm vụ chi do
UBND cấp huyện thực hiện
212.189 101.000 52.220,774 22.919,584 22,69
Qua số liệu phân tích cho thấy nguồn kinh phí này chỉ mang tính chất hỗ trợ cho các nhiệm vụ chi và các địa phƣơng phải cân đối ngân sách để bổ sung thêm nguồn vốn cho các nhiệm vụ chi này vì nguồn KPSNMT hạn hẹp. Tuy nhiên, việc thực hiện theo quy trình lập dự toán nhƣ đã triển khai đã dẫn đến khó khăn trong công tác quản lý nguồn vốn bởi một số chƣơng trình/ nhiệm vụ/dự án sau khi đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt thì có sự vênh sai về nguồn kinh phí thực hiện so với mức đề xuất ban đầu, đến thời điểm hết năm 2013 một số nhiệm vụ dự án vẫn chậm tiến độ hoặc chƣa đƣợc thực hiện do nhiều nguyên nhân nhƣ đã nêu dẫn đến hiệu quả kinh tế, hiệu quả về BVMT mà các chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án mang lại là không nhiều. Mặt khác, để thực hiện các chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án này, các địa phƣơng cần có một khoản kinh phí đối ứng cân đối từ ngân sách của địa phƣơng để thực hiện, vấn đề này cũng gây khó khăn cho công tác lập dự toán, phân bổ nguồn vốn của các địa phƣơng đặc biệt đối với các địa phƣơng không tự cân đối thu chi ngân sách nhƣ đã nêu ở trên. Do đó, việc lập dự toán và phân bổ dự toán nguồn KSNMT nhƣ đã triển khai trong thời gian qua là không hiệu quả.
3.4.6.2. Quyết toán
(1). Đối với nguồn KPSNMT (hay còn gọi là chi SNMT và đô thị) chủ yếu được phân bổ cho các địa phương và một số ngành:
Công tác quyết toán đƣợc ngành, địa phƣơng thực hiện theo qui định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc và các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật. Cụ thể nhƣ sau:
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Sở Tài chính thẩm định quyết toán đối với các đơn vị dự toán ngân sách cấp tỉnh có sử dụng KPSNMT thuộc ngân sách cấp tỉnh và đƣợc quyết toán vào chi ngân sách cấp tỉnh.
Phòng Tài chính Kế hoạch cấp huyện thẩm định quyết toán đối với các đơn vị dự toán ngân sách cấp huyện có sử dụng KPSNMT thuộc ngân sách cấp huyện và đƣợc quyết toán vào niên độ ngân sách cấp huyện.
Theo quy định về hạch toán kế toán tại Khoản 3, Điều 4 của TTLT 45: Kinh phí chi SNMT đƣợc phản ảnh và quyết toán vào Loại 280 "Hoạt động bảo vệ môi trƣờng" với các Khoản tƣơng ứng, theo Chƣơng tƣơng ứng của các Bộ, ngành, địa phƣơng và chi tiết theo Mục lục ngân sách Nhà nƣớc.
Tuy nhiên, khi xem xét ví dụ về báo cáo quyết toán của thành phố Hạ Long năm 2011, 2012 cho thấy nội dung về BVMT của các đơn vị đƣợc quyết toán các loại khác nhau, trong đó Loại 280 rất ít. Điều này ta có thể dự đoán hai khả năng:
Một là: Kinh phí dành cho hoạt động BVMT của thành phố Hạ Long đƣợc sử dụng
từ nhiều nguồn vốn khác nhau; Hai là: Đơn vị quyết toán chƣa đúng nếu cùng một nguồn KPSNMT đƣợc phân bổ. Nhƣ vậy cho thấy việc hạch toán kế toán theo quy định tại Khoản 3, Điều 4 của TTLT 45 chƣa đƣợc thực hiện đầy đủ.
(2). Đối với nguồn KPSNMT do khối tỉnh quản lý:
Các chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án đang triển khai trong năm 2013 nên chƣa thực hiện quyết toán. Tuy nhiên, theo báo cáo của các ngành, địa phƣơng đã đƣợc tổng hợp chi tiết tại Phụ lục 2, thì tiến độ giải ngân và tiến độ hoàn thành các công việc đến hết năm 2013 rất chậm, có một số nhiệm vụ, dự án mặc dù đã đƣợc phân bổ vốn nhƣng chƣa đƣợc triển khai hoặc đang đƣợc triển khai lập dự án do nhiều nguyên nhân nhƣ chƣa có chủ trƣơng của UBND tỉnh về việc áp dụng công nghệ, chậm chuyển nguồn kinh phí đã đƣợc phân bổ năm 2012 sang năm 2013, một số nhiệm vụ vẫn đang trong giai đoạn lập dự án hoặc rà soát thống kê (ví dụ: nhiệm vụ hỗ trợ các cơ sở tiểu thủ công nghiệp gây ONMT phải di dời theo Quyết định số 255/QĐ- UBND ngày 08/02/2012 của UBND tỉnh Quảng Ninh ban hành quy định chính sách hỗ trợ di dời các cơ sở tiểu thủ công nghiệp gây ONMT hoặc phải di dời theo quy hoạch xây dựng đô thị trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh“, hiện nay 14 địa phƣơng mới đang trong giai đoạn rà soát thống kê theo các tiêu chí của QĐ số 255.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Việc báo cáo, thanh kiểm tra về việc sử dụng KPSNMT này cũng chƣa đƣợc thực hiện đầy đủ.
Tóm lại, công tác lập dự toán, quyết toán nguồn KPSNMT của Quảng Ninh cơ bản đã bám sát hƣớng dẫn của Luật Ngân sách nhà nƣớc, tuy nhiên việc hạch toán ở các địa phƣơng và trình tự các bƣớc thực hiện phân bổ vốn cấp tỉnh còn chƣa đƣợc thực hiện đúng theo quy định tại TTLT 45.
3.4.7. Công tác phối hợp và quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường
3.4.7.1. Công tác quản lý
Việc phân cấp nhiệm vụ chi SNMT hàng năm của Quảng Ninh đƣợc thực hiện theo quy định tại Nghị quyết của HĐND Tỉnh về nhiệm vụ phát triển KTXH và Quyết định của UBND Tỉnh về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách địa phƣơng hàng năm. Tỉnh Quảng Ninh chƣa ban hành các quy định cụ thể về nhiệm vụ chi, mức chi phù hợp với thực tế của địa phƣơng trên cơ sở yêu cầu tại Khoản 2 - Điều 2 - TTLT 45 làm cơ sở cho việc phân bổ, sử dụng mà còn cả cho công tác thanh quyết toán các khoản chi.
Thực hiện chỉ đạo của UBND tỉnh Quảng Ninh về công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2011, Sở TN&MT đã chủ trì, phối hợp với các Sở, ngành, địa phƣơng trên cơ sở các nội dung hƣớng dẫn tại TTLT 45 và các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, đã tham mƣu xây dựng dự thảo Quy định về quản lý và sử dụng KPSNMT trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trình UBND tỉnh xem xét. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay, do một số lý do khách quan, quy định này vẫn chƣa đƣợc tỉnh Quảng Ninh ban hành.
Việc phân định cụ thể các nhiệm vụ chi SNMT của NSĐP cho các cấp ngân sách (cấp tỉnh/cấp huyện) do HĐND Tỉnh quyết định. Tuy vậy, ở Quảng Ninh do chƣa đƣợc cụ thể hóa bằng quy định, hƣớng dẫn về nhiệm vụ chi và tỷ lệ phân bổ kinh phí cho từng cấp ngân sách nên hiện đang có nhiều lúng túng, khó khăn cả trong phân bổ và cả trong sử dụng cũng nhƣ trong thanh quyết toán chi SNMT.
3.4.7.2. Vai trò của cơ quan Tài nguyên và Môi trường
Theo quy định hiện hành (Điều 4, TTLT 45), trách nhiệm của các cơ quan (Sở) ở địa phƣơng (tỉnh, thành phố) trong lập, phân bổ chi SNMT nhƣ sau:
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
- Sở Tài nguyên và Môi trƣờng hƣớng dẫn về chuyên môn, nhiệm vụ trọng tâm hoạt động BVMT của địa phƣơng; tổng hợp dự toán chi SNMT của các cơ quan, đơn vị gửi cơ quan Tài chính cùng cấp xem xét, tổng hợp chung vào dự toán chi ngân sách cùng cấp và phối hợp với Sở Tài chính báo cáo UBND cấp tỉnh trình HĐND cùng cấp xác định tổng mức chi SNMT của NSĐP đảm bảo không thấp hơn chỉ tiêu hƣớng dẫn chi SNMT do Bộ Tài chính thông báo.
- Sở Tài chính chủ động đề xuất phân bổ số kiểm tra chi SNMT để trình UBND cùng cấp thông báo cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc.
- Các cơ quan, đơn vị ở địa phƣơng lập dự toán chi SNMT gửi cơ quan TN&MT, đồng thời tổng hợp vào dự toán năm sau để gửi cơ quan Tài chính, cơ quan Kế hoạch và Đầu tƣ cùng cấp theo quy định của Luật NSNN.
(1). Giai đoạn từ năm 2008 đến năm 2011:
Theo hƣớng dẫn của Bộ TN&MT về việc xây dựng Kế hoạch BVMT và dự toán ngân sách năm. Hàng năm, Sở TN&MT Quảng Ninh đã chủ trì, phối hợp với các Sở, ngành, địa phƣơng tham mƣu trình UBND Tỉnh ban hành Kế hoạch BVMT và dự toán ngân sách của Tỉnh, trong bản dự thảo Kế hoạch, Sở trình UBND Tỉnh có xây dựng danh mục chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án sử dụng KPSNMT theo hƣớng dẫn tại TTLT số 114 nay là TTLT 45 nhƣ đã nêu ở trên. Tuy nhiên, có một số năm UBND tỉnh không phê duyệt danh mục này hoặc có phê duyệt nhƣng các chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án trong danh mục này chƣa đƣợc coi là phê duyệt chủ trƣơng để triển khai các bƣớc tiếp theo mà phải xin chủ trƣơng thực hiện và phê duyệt từng chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án riêng lẻ nhƣ đã nói ở trên.
Đối với phần kinh phí chi SNMT đƣợc phân bổ cho ngân sách cấp huyện (thƣờng đƣợc hạch toán vào SNMT và đô thị thuộc sự nghiệp kinh tế), cơ quan Tài chính cấp tỉnh là đầu mối về việc tổng hợp và báo cáo UBND Tỉnh, HĐND Tỉnh giao dự toán. Cơ quan TN&MT cấp tỉnh, cấp huyện không tham gia trong việc tổng hợp phân bổ. Nhƣ vậy, với cách thức thực hiện nhƣ trên thực tế cho thấy cơ quan TN&MT ở Quảng Ninh chủ yếu đóng vai trò thụ động nhiều hơn so với vai trò chủ động của cơ quan Tài chính. Thậm chí cơ quan TN&MT Quảng Ninh không nắm/không biết đƣợc hoặc biết không đầy đủ sự phân bổ kinh phí SNMT cho các đơn vị khác (sở, ban ngành, địa phƣơng). Đặc biệt là sự tham gia của cơ quan
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
TN&MT cùng với cơ quan Tài chính vào quy trình tổng hợp, cân đối trình UBND và HĐND cùng cấp còn mờ nhạt, dẫn đến kinh phí từ nguồn này còn dàn trải, một số nhiệm vụ chi không đúng, chƣa đáp ứng đƣợc các nội dung ƣu tiên về BVMT.
Vai trò còn thụ động, mờ nhạt này dẫn tới hệ quả là những bất hợp lý, những khó khăn không chỉ trong phân bổ phù hợp nguồn kinh phí cho các nhiệm vụ BVMT thiết yếu của địa phƣơng mà cả trong sử dụng và đảm bảo sử dụng đúng, hiệu quả nguồn KPSNMT nhƣ đã nêu ở trên.
(2). Năm 2012, năm 2013:
Theo chủ trƣơng của Tỉnh uỷ, HĐND tỉnh, UBND tỉnh Quảng Ninh sự nghiệp BVMT ngày càng đƣợc quan tâm hơn. Ngoài phần kinh phí đƣợc giao vào dự toán hàng năm do Sở Tài chính tổng hợp. Tỉnh còn dành 300 tỷ chi SNMT nhƣ đã nêu trên và giao cho Sở TN&MT chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính và các Sở, ngành, địa phƣơng liên quan để phân bổ. Điều này cho thấy, Tỉnh uỷ, HĐND tỉnh, UBND tỉnh Quảng Ninh đã nhìn nhận ra vai trò của cơ quan TN&MT trong việc phân bổ nguồn KPSNMT, đây cũng là cơ hội cho ngành TN&MT thực hiện các nhiệm vụ đƣợc phân công theo TTLT 45 mà trong suốt thời gian qua còn mờ nhạt.
Sở TN&MT chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính đã tham mƣu cho UBND tỉnh ban hành quyết định phê duyệt danh mục chƣơng trình/ nhiệm vụ/ dự án sử dụng