PHẦN II. NỘI DUNG VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ RỦI RO
1.2. Những nhân tố tác động đến công tác quản lý rủi ro của ngành Hải quan
1.2.1. Những nhân tố bên trong ngành Hải quan
Các yếu tố nội tại bên trong ngành Hải quan có vai trò tác động trực tiếp và quyết định sự thành công của quá trình triển khai áp dụng quản lý rủi ro trong nghiệp vụ hải quan, chủ yếu bao gồm: sự lãnhđạo, chỉ đạo của lãnhđạo các cấp; nhận thức, trìnhđộ, năng lực củacông chức đối với công tác quản lý rủi ro; hệ thống pháp luật, quy định, quy trình nghiệp vụ hải quan; ứng dụng công nghệ thông tin; trang thiết bị, kỹ thuật
Trường Đại học Kinh tế Huế
phục vụ quản lý rủi ro; nơi làm việc và chế độ chính sách đối với công chức làm công tác quản lý rủi ro.
Thứ nhất, công tác lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp, đơn vị hải quan có ý nghĩa quyết định đảmbảo sự thành công của việc tổ chức triển khai thực hiện quản lý rủi ro.
Mặc dù vậy, nhưng thực tế thời gian qua cho thấy, sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp, đơn vị còn thiếu tính thống nhất, thiếu tính hiệu lực và hiệu quả.
Hiện nay, tại cơ quan Tổng cục có bốn đơn vị thực hiện quản lý rủi ro: Cục Quản lý rủi ro là đơn vị chuyên trách quản lý rủi ro; Cục Thuế xuất nhập khẩu thực hiện quản lý rủi ro về giá, phân tích đưa ra danh mục rủi ro về giá; Cục Giám sát quản lý phân tích đánh giá rủi ro về chính sáchvà xuất xứ hàng hoá để chỉ đạo hướng dẫn việc kiểm tra trong thông quan; Cục Kiểm tra sau thông quan thực hiện quản lý rủi ro để lựa chọn đối tượng kiểm tra sau thông quan. Bốn đơn vị này hầu như không có sự gắn kết trong hoạt động quản lý rủi ro và không được thực hiện trên một nền tảng nghiệp vụ chung, thống nhất.
Công tác chỉ đạo,điều phối kiểm tra hải quan (trong thông quan) thiếu sự gắn kết đồng bộ. Tại cơ quan Tổng cục, có ba đơn vị cùng tham gia chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động kiểm tra hải quan: Cục Giám sát quản lý về hải quan, Cục Thuế xuất nhập khẩu và Cục Điều tra chống buôn lậu. Do sự phân tán về nhiệm vụ, trong khi không có sự chỉ đạo thống nhất, dẫn đến sự chồng chéo, trùng dẫm, kém hiệu quả.
Thiếu tính hiệu lực và hiệu quả được thể hiện trong việc đơn vị cấp dưới không thực hiện nghiêm túc (thậm trí không thực hiện) chỉ đạo của lãnh đạo hoặc đơn vị nghiệp vụ cấp trên. Nhiều nội dung, nhiệm vụ công tác quản lý rủi ro đang bị bỏ trống không phân công người thực hiện. Nguyên nhân của tình trạngnày là do hạn chế trong nhận thức và ý thức nghề nghiệp. Điều này đã dẫn đến tình trạng thiếu sự quan tâm đúng mức đến công tác quản lý rủi ro ở cả ba cấp: Tổng cục, Cục Hải quan tỉnh, thành phố và Chi cục Hải quan.
Thực tế thấy rằng, tại cấp Cục và Chi cục số lượng biên chế thực hiện công tác quản lý rủi ro thiếu rất nhiều. Ví dụ, như Cục Hải quan tỉnh Quảng Trị là đơn vị có khối lượng hàng hóa khá lớn so với các tỉnh miền Trung, Tây Nguyên, để đáp ứng yêu
Trường Đại học Kinh tế Huế
cầu quản lý rủi ro tại đơn vị này, cần bố trí từ 06 đến 08 công chức có kiến thức và kinh nghiệm khá để thu thập thông tin, phân tích rủi ro, thiết lập tiêu chí quản lý rủi ro, quản lý vận hành hệ thống, theo dõi đánh giá việc áp dụng quản lý rủi ro tại các Chi cục... Nhưng đến nay (năm 2017) cho thấy, tại Cục Hải quan chưa có Phòng quản lý rủi ro, công tác này được giao cho Phòng Nghiệp vụ, công chức thực hiện chủ yếu làm kiêm nhiệm, ngoài lãnh đạo Phòng thì có 02 công chức làm công tác quản lý rủi ro.
Tại các Chi cục, việc phân công, bố trí làm công tác này cũng chỉ kiểm nhiệm, thực hiện chủ yếu là 01 đến 02 công chức.
Thứ hai,nhận thức, trìnhđộ và năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác quản lý rủi ro có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả công tác này.
Vấn đề nhận thức về quản lý rủi ro được thể hiện chủ yếu cách tiếp cận về quản lý rủi ro, như: hiểu bản chất của quản lý rủi ro là gì? Quản lý rủi ro là làm như thế nào?
Vị trí, vai trò và tầm quan trọng của nó trong công tác hải quan? Trách nhiệm của công chức trong việc tham gia vào quy trình quản lý rủi ro như thế nào?... Nghiên cứu công tác quản lý rủi ro của Hải quan Hoa Kỳ cho thấy, họ xác định rất rõ: mỗi thành viên (bao gồm cả nhân viên hải quan và người tham gia hoạt động hải quan) khi tham gia vào hoạt động hải quan đều trở thành một bộ phận của quy trình quản lý rủi ro.
Trình độ và năng lực của cán bộ, công chức hải quan được thể hiện chủ yếu ở kiến thức về quản lý rủi ro, kiến thức chuyên môn hỗ trợ cho công tác quản lý rủi ro cũng như khả năng thực thi quản lý rủi ro, bao gồm: năng lực nghiên cứu, phát triển kỹ thuật quản lý rủi ro; năng lực thu thập thông tin, dữ liệu, nhận biết rủi ro, phân tích, đánh giá rủi ro, sử dụng hệ thống thông tin phục vụ quản lý rủi ro; năng lực tiến hành các hoạt động kiểm tra, kiểm soát để xử lý rủi ro,... và các hoạt động nghiệp vụ khác liên quan đến quy trình quản lý rủi ro.
Trong những năm qua, đặc biệt là các năm 2015 và 2016, Cục Hải quan tỉnh Quảng Trị đã tích cực quan tâm đến công tác đào tạo, tập huấn nâng cao nhận thức, trìnhđộ và năng lực của cán bộ, công chức về quản lý rủi ro; chỉ tính riêng năm 2015 và năm 2016 đã phối hợp tổ chức và cử đi đào tạo cho hơn 100 lượt cán bộ, công chức.
Qua các đợt tập huấn trên, nhận thức, trình độ cũng như năng lực của công chức quản
Trường Đại học Kinh tế Huế
lý rủi ro đã có nâng lên đáng kể; hầu hết số công chức chuyên trách quản lý rủi ro có thể xây dựng, ứng dụng được tiêu chí quản lý rủi ro, khai thác sử dụng hệ thống thông tin quản lý rủi ro, theo dõi, đánh giá được rủi ro. Tuy vậy, qua theo dõi cho thấy vẫn còn một bộ phận cán bộ, công chức không quan tâm đến nhiệm vụ được giao mà còn thụ động trong triển khai thực hiện. Điều đó đã dẫn đến tình trạng có những công chức quản lý rủi ro, chưa từng biết đến hệ thống quản lý rủi ro và cũng không biết mình phải làm gì và làm như thế nào trong phạm vi nhiệm vụ công tác được phân công.
Thứ ba,hệ thống pháp luật, quy định, quy trình nghiệp vụ hải quan có vai trò tạo hành lang pháp lý, làm cơ sở cho hoạt động quản lý rủi ro. Hệ thống văn bản này cần phải phù hợp với quy trình quản lý rủi ro.
Thực tế cho thấy, khi xây dựng các văn bản pháp luật, người xây dựng có thiên hướng đưa vào văn bản các quy định “cứng” kiểm tra hoặc miễn kiểm tra đối với các đối tượng cụ thể; trong khi không tính đến phương pháp quản lý rủi ro đang được áp dụng toàn diện trong các nghiệp vụ hải quan; đặc biệt một số trường hợp quy định phạm vi kiểm tra hoặc miễn kiểm tra hải quan quá rộng, gây hạn chế rất lớn cho việc xử lý rủi ro. Ví dụ như: Công văn số 8319/BTC-TCT ngày 27/6/2013 của Bộ Tài chính về việc tăng cường công tác quản lý đối với các doanh nghiệp xuất khẩu nông, lâm, thủy, hải sản; Công văn số 12485/BTC-TCT ngày 18/9/2013 của Bộ Tài chính về việc tăng cường công tác quản lý thuế, hải quan liên quan đến hoàn thuế giá trị gia tăng hàng hóa xuất khẩu qua biên giới đất liền và Công văn số 10024/BTC-TCT ngày 22/7/2014 của Bộ Tài chính về việc một số biện pháp tăng cường công tác quản lý thuế, hải quan đối với hàng hóa xuất khẩu qua biên giới đất liền. Các Công văn trên đã đưa ra một số tiêu chí cứng, cũng như chỉ dẫn chung chung về điều kiện kiểm tra thực tế hàng hóa xuất khẩu đối với mặt hàng và doanh nghiệp dẫn đến tình trạng hàng hóa xuất khẩu có tỷ lệ kiểm tra thực tế rất lớn tại các cửa khẩu, đặc biệt tại các Chi cục Hải quan trong Cục Hải quan tỉnh Quảng Trị tỷ lệ kiểm tra thực tế hàng hóa xuất khẩu trong thời gian dài luôn trong khoảng từ 60% đến 90% trong tổng số tờ khai xuất khẩu.
Điều này gây ra một tác dụng ngược đối với quản lý rủi ro, vì phạm vi áp dụng kiểm tra thực tế hàng hoá theo danh mục trên quá rộng và không có sự phân biệt giữa các đối tượng tuân thủ với đối tượng không tuân thủ pháp luật hải quan.
Trường Đại học Kinh tế Huế
Theo quan điểm tác giả, các văn bản pháp luật, quy định và quy trình của ngành Hải quan, của các Bộ, ngành liên quan không nên đặt ra quá nhiều các quy định về kiểm tra hải quan (kiểm tra hoặc miễn kiểm tra); điều này sẽ làm hạn chế tính linh hoạt trong quá trình phân tích,đánh giá rủi ro, cũng như việc quyết định hình thức, mức độ kiểm tra hải quan vì những ràng buộc của các quy định nêu trên.
Thứ tư,ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ quản lý rủi ro. Đây là vấn đề luôn được Hải quan các nước luôn quan tâm ưu tiên hàng đầu. Phân tích về khả năng ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ quản lý rủi ro của Hải quan Việt Nam, tác giả xem xét dưới ba khía cạnh sau:
Một là, về hệ thống thông tin, dữ liệu phục vụ quản lý rủi ro, bao gồm hệ thống trong ngành và ngoài ngành Hải quan.
Để phục vụ quản lý hải quan nói chung và quản lý rủi ro nói riêng, các cơ quan Hải quan luôn quan tâm phát triển các kho thông tin, dữ liệu, chủ yếu bao gồm: (1) thông tin quản lý tờ khai; (2) thông tin quản lý vi phạm; (3) thông tin chấp hành pháp luật thuế; (4) thông tin trị giá; (5) thông tin trước khi hàng đến; (6) thông tin trước về hành khách, phương tiện; (7) dữ liệu rủi ro, dữ liệu tuân thủ doanh nghiệp và (8) các thông tin khác có liên quan. Do đặc thù của mỗi nước, các thông tin nêu trên có thể được xây dựng thành một hệ thống chung (gọi là hệ thống thông tin hải quan) hoặc xây dựng thành các hệ thống theo từng nghiệp vụ riêng nhưng được tích hợp và xử lý tập trung. Thời gian qua, để đáp ứng công tác quản lý hải quan, Hải quan Việt Nam đã xây dựng và đưa vào ứng dụng một số hệ thống thông tin, dữ liệu (từ (1) đến (5) nêu trên); dữ liệu lịch sử đã được lưu trữ trong nhiều năm và được sử dụng cho việc phân tích, đánh giá rủi ro. Tuy vậy, do các hệ thống này được xây dựng theo yêu cầu quản lý hải quan của những năm trước đây, nên phần lớn bị hạn chế về dữ liệu (tính đầy đủ, đồng bộ của dữ liệu). Ngoài ra, do việc công chức nhập thông tin vào hệ thống từ hồ sơ giấy, nên có tình trạng một số trường thông tin bị nhập thiếu, nhập không chính xác, thậm trí không có dữ liệu.
Trường Đại học Kinh tế Huế
Về thông tin ngoài ngành, để phục vụ công tác quản lý rủi ro, cơ quan Hải quan luôn quan tâm đến việc chia sẻ thông tin với các cơ quan, đơn vị ngoài ngành Hải quan, như Ngân hàng, Thuế nội địa, Kho bạc, Hàng hải, Hàng không, Công an, Kiểm sát, Tòa án, Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thông, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Văn hoá thông tin, Bộ Công Thương và các tổ chức, đơn vị khác có liên quan…
đây là các nguồn thông tin quan trọng phục vụ phân tích rủi ro, hỗ trợ đánh giá một cách toàn diện quá trình chấp hành pháp luật của tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động hải quan. Tại hầu hết các nước phát triển, Chính phủ đã ứng dụng mạng chính phủ điện tử; đồng thời đã hoàn thiện các cơ chế trao đổi thông tin giữa các bộ, ngành và các tổ chức, đơn vị liên quan. Cơ quan Hải quan có điều kiện thuận lợi trong việc chia sẻ thông tin chung để phục vụ quản lý rủi ro. Ở nước ta, hiện nay, đang triển khai
“Cơ chế một cửa quốc gia- Single Window”, tuy nhiên, do hạn chế về mặt ứng dụng hệ thống công nghệ thông tin; hơn nữa thiếu một cơ chế hiệu quả trong việc trao đổi thông tin giữa các Bộ, ngành, các tổ chức, cá nhân; nên cho đến nay, Hải quan mới chỉ kết nối, chia sẻ thông tin với Tổng cục Thuế trên cơ sở hệ thống thông tin mã số doanh nghiệp (T2C) và đang triển khai dự án trao đổi thông tin với Kho bạc và Ngân hàng;
Bộ Công thương, Bộ Công an, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Giao thông vận tải...
Hai là, hệ thống xử lý dữ liệu điện tử trong thông quan hàng hoá xuất, nhập khẩu, phương tiện vận tải xuất, nhập cảnh (các hệ thống phục vụ thông quan). Xuất phát từ nhu cầu và khả năng ứng dụng công nghệ thông tin, mỗi cơ quan Hải quan có các định hướng khác nhau trong việc xây dựng, phát triển hệ thống phục vụ thông quan. Ví dụ như Hải quan Nhật Bản, sử dụng 02 hệ thống thông quan đường biển (Sea-NACCS) và thông quan đường hàng không (Air-NACCS); hoặc như Hải quan Hàn Quốc tập trung phát triển các hệ thống thông quan điện tử đối với hàng xuất khẩu, hàng nhập khẩu, hệ thống theo dõi việc hoàn thuế, hệ thống kiểm tra sau thông quan, sở hữu trí tuệ,...
Nhìn chung, để đáp ứng yêu cầu quản lý và tự động hoá quy trình thủ tục hải quan, Hải quan các nước đều quan tâm phát triển các hệ thống xử lý dữ liệu tập trung.
Trường Đại học Kinh tế Huế
Các hệ thống này không những được kết nối với các hệ thống thông tin, dữ liệu trong ngành Hải quan, mà còn kết nối, chia sẻ thông tin với các hệ thống thông tin của các Bộ, ngành liên quan, như hệ thống của ngân hàng để theo dõi thanh toán; hệ thống của kho bạc để theo dõi việc thực hiện nghĩa vụ nộp thuế; hệ thống thông tin cấp phép, và chính sách... để đối chiếu chính sách xuất, nhập khẩu hàng hoá.
Thực tế cho đến nay, Hải quan Việt Nam đã đưa vào ứng dụng một số hệ thống hiện đại, điển hình là hệ thống thông quan tự động VNACCS/VCIS (đây là hệ thống kế thừa và phát triển hệ thống thông quan tự động NACCS/CIS của Nhật Bản, nhưng được thay đổi đề phù hợp với đặcthù Việt Nam), ngoài ra còn có một số hệ thống như Rickman, E-customs... ứng dụng một số chương trình quản lý, như: quản lý hàng gia công, quản lý nhập khẩu nguyên liệu sản xuất hàng xuất khẩu; quản lý phương tiện vận tải qua tuyến đường bộ. Một số hoạt động nghiệp vụ hiện nay chủ yếu vẫn còn thực hiện thủ công, như: hành lý của hành khách xuất, nhập cảnh đường bộ; tạm nhập- tái xuất, tạm xuất- tái nhập container...
Ba là, hệ thống thông tin nghiệp vụ. Để đáp ứng yêu cầu hỗ trợ cho hoạt động thông quan, đồng thời đảm bảo kiểm soát chặt chẽ quá trình tuân thủ pháp luật của người tham gia hoạt động hải quan; cơ quan Hải quan luôn quan tâm phát triển các hệ thống thông tin nghiệp vụ; và thường thì cách thức tổ chức hệ thống phụ thuộc vào mục tiêu, yêu cầu và nhiệm vụ được đặt ra của từng quốc gia. Ví dụ như Hải quan Nhật Bản tổ chức hệ thống thông tin tình báo hải quan (CIS) để thu thập, phân tích, đánh giá rủi ro và xử lý thông tin tình báo tập trung vào các đối tượng: doanh nghiệp, hàng hóa, xuất xứ có rủi ro cao; đồng thời xây dựng hệ thống kiểm soát kiểm soát container đường biển (Maritime system), hệ thống thông tin và tính thuế tại sân bay (ACTIS),.... Hải quan Hoa kỳ tập trung phát triển các hệ thống đo lường thương mại tích hợp (bao gồm đo lường tuân thủ và đánh giá tuân thủ) hướng đến quản lý doanh nghiệp thay cho việc quản lý theo các giao dịch trước đây...
Cho đến nay, chúng ta đang sử dụng hệ thống thông tin quản lý rủi ro (Riskman) và hệ thống VCIS; khả năng tích hợp và phân tích rủi ro của hệ thốngnày còn hạn chế;
trong khi hầu như chúng ta không có một hệ thống phân tích thông tin nào khác để hỗ
Trường Đại học Kinh tế Huế