Kinh nghiệm công tác quản lý rủi ro của Hải quan một số nước trên thế giới

PHẦN II. NỘI DUNG VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ RỦI RO

1.3. Cơ sở thực tiễn công tác quản lý rủi ro trong ngành hải quan

1.3.1. Kinh nghiệm công tác quản lý rủi ro của Hải quan một số nước trên thế giới

Cách tiếp cận, nguyên lý và các tiêu chuẩn quản lý rủi ro có thể là thống nhất, nhưng việc áp dụng vào từng nước phải phù hợp với đặc điểm và các điều kiện đặc thù của nước đó. Để làm sáng tỏ nhận thức về quản lý rủi ro, trong phần này, xin giới thiệu khái quát kinh nghiệm áp dụng quản lý rủi ro của ba (03) cơ quan Hải quan, có tác động ảnh hưởng khá lớn đến quá trình xây dựng, triển khai áp dụng quản lý rủi ro của

Trường Đại học Kinh tế Huế

Hải quan Việt Nam, theo các nội dung về: Quy trình quản lý rủi ro; tổ chức bộ máy;

tiêu chí rủi ro; ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ quản lý rủi ro và các yếu tố khác có liên quan.

1.3.1.1. Hải quan Nhật Bản

Cơ quan Hải quan của Nhật Bản trực thuộc Bộ Tài chính; trong đó Cục Hải quan và Thuế (CTB) là đơn vị Trung ương và 09 Hải quan vùng đều chịu sự điều hành trực tiếp từ Bộ này. Lực lượng chuyên trách quản lý rủi ro (OAS – Operational Analysis Staff) được đặt trong hệ thống đơn vị Kiểm tra sau thông quan, được cơ cấu theo hai (02) cấp: Trung ương và Hải quan vùng.

Tại Trung ương, đơn vị quản lý rủi ro (National OAS) được đặt tại Hải quan TOKYO. Đơn vị này thuộc Phòng Kiểm tra sau thông quan - Điều tra và Tình báo (cấp trung ương), thực hiện sáu (06) chức năng, nhiệm vụ chủ yếu là: (1) Quản lý hồ sơ doanh nghiệp cấp quốc gia; (2) Thu thập, quản lý và phân tích thông tin tình báo; (3) Xây dựng, điều chỉnh hệ thống tiêu chí lựa; (4) Điều phối và hướng dẫn áp dụng tiêu chí lựa chọn đối với Hải quan vùng; (5) Quản lý, ứng dụng tiêu chí lựa chọn cấp quốc gia; (6) Phát triển, hoàn thiện và quản lý hệ thống thông tin tình báo hải quan (CIS).

Tại Hải quan vùng, đơn vị quản lý rủi ro (Regional OAS) cơ cấu thuộc Phòng Kiểm tra sau thông quan - Điều tra và Tình báo. Đơn vị này thực hiện bốn (04) có chức năng, nhiệm vụ chủ yếulà: (1) Quản lý, ứng dụng tiêu chí lựa chọn cấp vùng; (2) Quản lý hồ sơ doanh nghiệp cấp vùng; (3) Thu thập, quản lý và phân tích thông tin tình báo; (4) Vận hành,ứng dụng hệ thống thông tin tình báo (CIS).

Hải quan Nhật Bản áp dụng quản lý rủi ro theo quy trình 06 bước: (1) thiết lập bối cảnh, (2) xác định rủi ro, (3) phân tích rủi ro, (4) đánh giá rủi ro, (5) xử lý rủi ro, (6) trao đổi thông tin và hướng dẫn, kiểm tra. Quản lý rủi ro tập trung vào việc phân tích, đánh giá rủi ro đối với hàng hoá và doanh nghiệp; đặc biệt hướng đến việc đánh giá độ tin cậy của doanh nghiệp thông qua hồ sơ doanh nghiệp.

Hồ sơ doanh nghiệp gồm 160 chỉ tiêu thông tin. Trong đó, việc đánh giá rủi ro doanh nghiệp được dựa trên 28 tiêu chí. Kết quả đánh giá doanh nghiệp được xếp loại

Trường Đại học Kinh tế Huế

theo sáu (06) mức độ khác nhau: Mức 1. Doanh nghiệp tin cậy; Mức 2. Doanh nghiệp tương đối tin cậy; Mức 3. Doanh nghiệp có mức độ tin cậy chấp nhận được; Mức 4.

Doanh nghiệp cần lưu tâm; Mức 5. Doanh nghiệp cần được xem xét; Mức 6. Doanh nghiệp cần tiến hành thu thập, phân tích thông tin tình báo. Ngoài ra, doanh nghiệp không có đủ thông tin để đánh giá cũng được xác định là rủi ro và được xếp loại ở mức 9 (không có mức 7 và 8).

Việc đánh giá, phân loại doanh nghiệp nhằm phục vụ xác định trọng điểm, kiểm tra trong quá trình thông quan và kiểm tra sau thông quan. Hầu hết hàng hóa của doanh nghiệp tuân thủ pháp luật hải quan được miễn kiểm tra thực tế trong quá trình làm thủ tục hải quan.

Việc phân tích, đánh giá rủi ro đối với lô hàng (theo thông tin khai hải quan) được phân loại theo ba (03) mức: Mức 1 (xanh) - rủi ro thấp, miễn kiểm tra và giải phóng hàng ngay; Mức 2 (vàng) - Rủi ro trung bình, kiểm tra hồ sơ; Mức 3 (đỏ) - Rủi ro cao, kiểm tra thực tế hàng hóa. Hải quan Nhật Bản rất quan tâm đến vai trò của công chức hải quan trong khâu làm thủ tục hải quan. Công chức được quyền thay đổi hình thức mức độ kiểm tra, có thể từ đỏ sang vàng, xanh hoặc ngược lại. Việc thay đổi này được dựa trên thông tin hoặc những nghi ngờ mà công chức phát hiện trong quá trình làm thủ tục hải quan.

Hoạt động thông quan hàng hóa được tự động hoá trên hai (02) hệ thống: Hệ thống thông quan đường biển (Sea-NACCS) và Hệ thống thông quan hàng không (Air- NACCS). Hệ thống Air-NACCS được ứng dụng lần đầu tiên (thế hệ 1) vào năm 1978, và Sea-NACCS bắt đầu hoạt động vào năm 1991. Qua nhiều lần nâng cấp, hệ thống NACCS đã kết nối được với hầu hết các hệ thống của các cơ quan khác như hệ thống kiểm dịch thực phẩm, kiểm dịch động thực vật, hệ thống thanh toán, hệ thống cấp phép XNK, v.v…, tạo thành hệ thống một cửa của Nhật Bản. Từ năm 2003, NACCS bắt đầu sử dụng Internet trong kết nối (netNACCS). Hiện nay Hải quan Nhật Bản đang sử dụng Sea-NACCS thế hệ 3 và Air-NACCS thế hệ 2. Hệ thống NACCS được quản lý, vận hành bởi Trung tâm NACCS. Thời gian đầu Trung tâm này do một cơ quan nhà nước quản lý nhưng từ tháng 10/2008, Trung tâm này đãđược tư nhân hoá.

Trường Đại học Kinh tế Huế

Song song với hệ thống NACCS, cơ quan Hải quan đã xây dựng và đưa vào ứng dụng hệ thống thông tin tình báo hải quan (CIS). Hệ thống này dođơn vị quản lý rủi ro cấp Trung ương quản lý. Hệ thống CIS được tích hợp với các hệ thống khác, như: hệ thống kiểm toán, hệ thống thông tin xe hơi bị đánh cắp, hệ thống số liệu thống kê, hệ thống thông tin và tính thuế đối với bưu phẩm nước ngoài, hệ thống thông tin và tính thuế tại sân bay,... Dữ liệu rủi ro được phân tích, xử lý trên hệ thống CIS. Đơn vị quản lý rủi ro thiết lập, cập nhật tiêu chí lựa chọn trên CIS. Hệ thống này được kết nối với NACCS để hỗ trợ đánh giá rủi ro đối với từng tờ khai xuất, nhập khẩu, theo cơ chế trực tuyến (on-line) và dữ liệu thực (Real-time). Khác với hệ thống NACCS, hệ thống CIS là hệ thống thông tin nghiệp vụ (tình báo) dành riêng cho cán bộ hải quan sử dụng với mức độ phân quyền khác nhau.

Trong hoạt động quản lý rủi ro đối với hành khách xuất, nhập cảnh tại sân bay, Hải quan Nhật bản đã triển khai áp dụng đồng thời nhiều kỹ thuật quản lý rủi ro, như: hồ sơ rủi ro về hành khách xuất, nhập cảnh; Hệ thống thông tin trước về hành khách (APIS); Hệ thống thông tin và tính thuế tại sân bay (ACTIS); sử dụng kỹ thuật sinh trắc học và máy đọc MRTD. Đặc biệt, Hải quan Nhật Bản rất quan tâm đến vai trò con người trong việc trực tiếp quan sát, giám sát, phát hiện các hoạt động buôn lậu tại sân bay.

1.3.1.2. Hải quan Trung quốc

Lực lượng chuyên trách quản lý rủi ro của Hải quan Trung Quốc trực thuộc hệ thống đơn vị kiểm tra sau thông quan, được cơ cấu theo ba (03) cấp: Trung ương (Cao uỷ), Hải quan vùng và Hải quan địa phương (tương đương cửa khẩu). Đơn vị quản lý rủi ro cấp Trung ương có trách nhiệm xây dựng chính sách, điều phối nghiệp vụ, thống nhất triển khai hệ thống máy tính phục vụ quản lý rủi ro. Đơn vị quản lý rủi ro cấp vùng chịu trách nhiệm thực thi chính sách, tổ chức thực hiện và báo cáo Cao uỷ. Nhiệm vụ chủ yếu của cấp cửakhẩu là thực thi, theo dõi và báo cáo về cơ quan cấp trên.

Hải quan Trung quốc bắt đầu triển khai áp dụng quản lý rủi ro từ năm 1994, quá trình nàyđược chia làm 03 giai đoạn:

- Giai đoạn triển khai (1994-1997): tập trung nghiên cứu phát triển lý luận, phương pháp, mô hình và xây dựng các hệ thống phân tích, kiểm tra dữ liệu phục vụ

Trường Đại học Kinh tế Huế

quản lý rủi ro. Trước đó, từ năm 1986, Hải quan Trung Quốc đã triển khai phân luồng kiểm tra (2 luồng: xanh và đỏ) trên cơ sở thiết lập các tiêu chí đối với hành khách XNC và áp dụng phương pháp kiểm tra xác suất ở mức độ đơn giản. Đến năm 1990, cùng với việc khởi động nghiên cứu, thiết lập mô hình hải quan hiện đại, Hải quan Trung Quốc đã chú ýđến việc cử cán bộ đi học tập kiến thức và kinh nghiệm về quản lý rủi ro của Hải quan các nước phát triển, như Mỹ, Hà Lan, Úc...

- Giai đoạn 1998 – 2002, triển khai áp dụng toàn diện kỹ thuật quản lý rủi ro trong các nghiệp vụ hải quan, cùng với sự thiết lập hệ thống quản lý rủi ro.

Năm 1998, Hải quan Trung quốc thực hiện giai đoạn đầu tiên trong chiến lược hiện đại hoá hải quan; quản lý rủi ro đã trở thành một định hướng cho việc cải cách mô hình thông quan và tái xây dựng các qui trình nghiệp vụ hải quan. Giai đoạn này, Hải quan Trung Quốc đã thiết lập một hệ thống hỗ trợ quyết định phân luồng dựa trên việc xác định, đánh giá các rủi ro ban đầu của các giao dịch; xây dựng hệ thống hồ sơ rủi ro; đồng thời sử dụng mạng quản lý thông tin rủi ro để thu thập, xử lý và đưa ra các cảnh báo sớm. Bên cạnh đó, Hải quan Trung Quốc cũng đã triển khai một loạt các hệ thống thông tin như: hệ thống phân tích và kiểm soát thuế; hệ thống đánh giá tình hình chấp hành pháp luật dựa trên kỹ thuật phân tích thống kê hiện đại để phát hiện các rủi ro có tầm vĩ mô; hệ thống giám sát và phân tích hiệu năng phục vụ cho các hoạt động kiểm soát và phân tích việc thực thi luật pháp ở các đơn vị cơ sở.

- Giai đoạn từ năm 2003 đến nay (giai đoạn mở rộng), đặt ra mục tiêu triển khai đầy đủ, toàn diện quản lý rủi ro, phát triển quản lý rủi ro thành một phương pháp quản lý chung.

Từ năm 2003 đến nay, Hải quan Trung Quốc đã hoàn thành chiến lược nâng cao quản lý rủi ro giai đoạn 2004 - 2010 và dự thảo các phương án thực hiện chi tiết; triển khai xây dựng các kho cơ sở dữ liệu, các mô-đun ứng dụng của hệ thống quản lý rủi ro dựa trên các công nghệ tiên tiến như Data WareHourse, OLAP, Web, Data Mining...;

triển khai hệ thống lựa chọn và xác định rủi ro kết hợp với thông tin tình báođể đưa ra các cảnh báo nghiệp vụ; triển khai hệ thống đánh giá chấp hành và theo dõi tình hình thanh toán nợ của doanh nghiệp. Hệ thống này giúp quản lý các rủi ro liên quan đến

Trường Đại học Kinh tế Huế

việc nợ thuế của doanh nghiệp đồng thời khởi động việc xây dựng hệ thống quản lý giám sát và phân tích thường nhật liên quan công tác quản lý chung. Hệ thống này được sử dụng để phòng ngừa, kiểm soát rủi ro từ các các đối tượng quản lý tập trung để làm giảm hơn nữa khối lượng hàng hoá kiểm tra trong thông quan.

Về quy trình quản lý rủi ro: Hải quan Trung Quốc thống nhất thực hiện quy trình quản lý rủi ro theo năm (05) bước: (1) thu thập thông tin; (2) xác định rủi ro; (3) phân tích rủi ro; (4) đánh giá rủi ro; (5) theo dõi và đánh giá lại để điều chỉnh toàn bộ quy trình quản lý rủi ro.

1.3.1.3. Hải quan Hoa Kỳ

Hải quan Hoa Kỳ áp dụng quản lý rủi ro từ năm 1993, sau khi LuậtHiện đại hóa hải quan cho phép cập nhật các quy định về nhập khẩu hàng hóa vàứng dụng hệ thống xử lý lý dữ liệu; mặc dù trước đó, từ những năm 1970, đãứng dụng các hệ thống tự động hóa trong thủ tục hải quan; đến năm 1983, ứng dụng hệ thống thương mại tự động hóa (ACS) trên cơ sở tích hợp, xử lý dữ liệu đáp ứng yêu cầu thông quan hàng hóa.

Từ năm 1993 đến năm 1998, Hải quan Hoa kỳ đã triển khai hàng loạt các chương trình, kế hoạch về quản lý rủi ro; xây dựng các hệ thống thông tin phục vụ phân tích đánh giá rủi ro; cụ thể như: thành lập Văn phòng Tái thiết kế lựa chọn (năm 1993);

thành lập Ban Giám đốc để thiết kế quy trình tuân thủ doanh nghiệp và chỉ đạo điều phối các chính sách liên quan;ứng dụng phương pháp lấy mẫu thống kê để xác định lô hàng cần kiểm tra tại mỗi cảng (năm 1994); ứng dụng kỹ thuật đo lường tuân thủ đối với tất cả hàng hoá tại tất cả các cảng; khởi xướng chương trìnhđánh giá tuân thủ, thiết kế quy trình quản lý tài chính; tái tổ chức toàn bộ cơ quan và thành lập Văn phòng Chiến lược thương mại (OST) để tối đa hoá sự tuân thủ thương mại thông qua việc xây dựng kế hoạch chiến lược tập trung và định hướng các hành động Hải quan (năm 1995); tập trung đo lường tuân thủ đối với các ngành hàng hoá trong tốp đầu –ngành hàng có tầm quan trọng sống còn đối với lợi ích quốc gia, thông qua đó, tỷ lệ tuân thủ đối với mỗi ngành hàng đã được thiết lập; khởi xướng chương trình quản lý tài chính; sử dụng dữ liệu đo lường tuân thủ để đánh giá rủi ro và phân bố nguồn lực hợp lý tại các cảng (năm 1996); ứng dụng hệ thống đo lường thương mại tích hợp (trên cơ sở kết nối với 2

Trường Đại học Kinh tế Huế

chương trìnhđo lường và đánh giá tuân thủ); thành lập các đơn vị chuyên trách quản lý tài chính để triển khai hoạt động quản lý tài chính; triển khai thử nghiệm quản lý tài khoản; bổ sung kết quả đo lường tài chính vào Chương trình Đo lường tuân thủ (năm 1997); đưa vào ứng dụng hệ thống thông quan hàng hoá có tên “Môi trường thương mại tự động” (ACE) thay thế cho Hệ thống thương mại tự động hóa (ACS); quản lý tài chính được mở rộngáp dụng; trong đó: 145 tài khoản được quản lý bởi các đơn vị quản lý tài chính chuyên trách và 250 tài khoản được quản lý bởi các nhóm tại cảng; chiếm khoảng 30 % giá trị hàng hoá và 38% số lượng hàng hoá nhập khẩu trên toàn quốc; triển khai thành lập Nhóm đánh giá thực thi pháp luật (năm 1998).

Chương trình theo dõi tuân thủ doanh nghiệp được coi là hình mẫu đầu tiên thay đổi cách tiếp cận của Hải quan từ kiểm soát giao dịch chuyển sang kiểm soát nhà nhập khẩu thông qua việc đánh giá toàn diện hệ thống hoạt động, tài chính và sự tuân thủ của họ.

Tiếp theo, Hải quan Hoa Kỳ áp dụng các chương trình quốc gia như Hướng tiếp cận theo dõi nhiều cảng (MARC 2000) để tăng cường đánh giá mức độ tuân thủ của nhà nhập khẩu và Quy trình tuân thủ thực thi pháp luật của doanh nghiệp thông qua việc sử dụng hướng tiếp cận quản lý tuân thủ để xác định các lĩnh vực chủ yếu mà tuân thủ cần cần quan và hướng nguồn lực quốc gia vào những lĩnh vực này. Hải quan đã thành lập một đơn vị Quản lý rủi ro tại trung ương, dành toàn bộ thời gian để xác định, quản lý và loại trừ rủi ro gắn liền với Quy trình tuân thủ doanh nghiệp.

Các chương trình, hệ thống nêu trên là những cấu phần quan trọng của quản lý rủi ro. Để đảm bảo hiệu quả của quá trình này, Hải quan Hoa Kỳ đã thiết lập một quy trình quản lý rủi ro doanh nghiệp có tính hệ thống, được áp dụng mang tính nguyên tắc. Mỗi tổ chức, đơn vị, cá nhân khi tham gia vào hoạt động nhập khẩu, kinh doanh hàng hóa tại Mỹ đều là một phần của quy trình quản lý rủi ro.

Quy trình quản lý rủi ro doanh nghiệp được thiết lập gồm bốn (04) Bước: (1) Thu thập thông tin, dữ liệu; (2) Phân tích và đánh giá rủi ro; (3) Đưa ra hành động; (4) Theo dõi và báo cáo. Các bước được mô tả cụ thể như sau:

Trường Đại học Kinh tế Huế

Bước 1.Thu thập dữ liệu và thông tin

Với cách tiếp cận hệ thống, bên cạnh việc thu thập đầy đủ thông tin về doanh nghiệp, Hải quan tập trung vào những vấn đề mà nhà nhập khẩu thường không tuân thủ và tính chất có thể không tuân thủ; qua đó xây dựng tiêu chí đánh giá và hiểu được toàn bộ việc nhập khẩu thương mại.

Việc thu thập thông tin, dữ liệu về doanh nghiệp được tích hợp tự động trên các hệ thống, dựa trên Tiêu chuẩn quốc gia (lựa chọn hàng hoá) và các chỉ số quốc gia, bao gồm các hệ thống: đo lường doanh nghiệp tích hợp; đánh giá tuân thủ tích hợp và đo lường tuân thủ; Chương trình theo dõi tuân thủ nhà nhập khẩu; quản lý tài khoản của doanh nghiệp.

Bước 2.Phân tích và đánh giá rủi ro

Bước này thực hiện phân tích dữ liệu và xác định những khả năng không tuân thủ. Để nâng cao hiệu quả phân tích, đánh giá rủi ro, Hải quan chủ trương chuyên môn hoá cán bộ về kiến thức và kinh nghiệm; xây dựng danh mục rủi ro tuân thủ; mức độ ảnh hưởng của thực thi pháp luật; phương pháp đo lường và tài liệu đánh giá tuân thủ; đồng thời phát triển Hệ thống hồ sơ cảng tự động hoá hải quan (CAPPS), Phân tích xu hướng và Chương trình lựa chọn mang tính phân tích (TAP), và Công cụ hoạt động tài chính (AAT). Một khi dữ liệu chỉ ra một vấn đề tuân thủ, Hải quan phải thực hiện tiếp việc phân tích để xác định phạm vi hoặc tính chất của vấn đề.

Rủi ro tuân thủ được đánh giá theo ba mức: Mức 1. tác động cao; mức 2. tác động trung bình và mức 3. tác động thấp.

Bước 3.Đưa ra hành động

Bước này bao gồm hai loại hoạt động riêng biệt: (1) xác định nguyên nhân của rủi ro, ví dụ sự thiếu hiểu biết của một nhà nhập khẩu, luật pháp kinh doanh phức tạp, hoặc cố ý không tuân thủ pháp luật nhập khẩu, và (2) xây dựng một hành động và sử dụng nguồn lực để giải quyết rủi ro đó.

Khi bố trí nguồn lực, Hải quan Hoa kỳ quan tâm đến nguồn nhân lực sẵn có, nhu cầu đào tạo, chi phí và các biện pháp thực hiện.

Trường Đại học Kinh tế Huế