CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO HIỂM XÃ HỘI
2.1. Khái quát chung về bảo hiểm xã hội
2.1.3. Quản lý bảo hiểm xã hội
Quản lý BHXH là quá trình tổ chức và điều khiển các hoạt động của BHXH theo một trật tự thống nhất nhằm đạt được mục tiêu và chiến lược đề ra. Như vậy quản lý BHXH bao gồm hai nội dung cơ bản là quản lý nghiệp vụ về BHXH và quản lý nhà nước về BHXH, trong đó:
2.1.3.1. Quản lý nghiệp vụ bảo hiểm xã hội
Thông thường do các cơ quan thực hiện BHXH đảm nhiệm. Thực tế, trên thế giới có rất nhiều mô hình tổ chức quản lý nghiệp vụ BHXH, tùy theo nhu cầu, điều kiện của từng nước, từng thời kỳ. Có nước lựa chọn mô hình chế độ tự quản của những người đóng góp, theo quy định của pháp luật. Có nước tồn tại nhiều tổ chức BHXH độc lập, theo từng đối tượng (BHXH công chức, BHXH các ngành) hoặc theo từng chế độ (quỹ chăn sóc y tế, quỹ tai nạn lao động, quỹ hưu trí…).
Tuy nhiên, đối với đa số các nước, trong đó có Việt nam, lựa chọn thiết lập mô hình do một cơ quan BHXH thống nhất từ cấp Trung ương đến các địa phương để quản lý nghiệp vụ BHXH. Cơ quan quản lý cao nhất về nghiệp vụ ở nước ta đó là bảo hiểm xã hội Việt nam. Chính điều này không những hỗ trợ cho thị trường lao động, tạo sự thống nhất trong toàn hệ thống mà còn giúp mở rộng phạm vi bao phủ và thực hiện đồng bộ chính sách BHXH nói riêng và chính sách ASXH nói chung. Theo mô hình này, BHXH là cơ quan dịch vụ công, thuộc chính phủ, thực hiện pháp luật BHXH, quản lý, sử dụng quỹ BHXH theo quy định.
2.1.3.2. Quản lý nhà nước về bảo hiểm xã hội
Đây là sự tác động của các chủ thể nhân danh quyền lực nhà nước, theo các quy định của pháp luật, nhằm thực hiện các chức năng nhà nước trong lĩnh vực BHXH.
Theo phạm vi thì nội dung quản lý nhà nước về BHXH bao gồm các lĩnh vực lập pháp (ban hành văn bản pháp luật về BHXH), hành pháp (tổ chức thực hiện pháp luật BHXH, thanh kiểm tra, xử phạt vi phạm, giải quyết khiếu nại trong BHXH) và tư pháp (giải quyết tranh chấp, xét xử vi phạm trong lĩnh vực BHXH). Ngoài ra, thuộc chức năng quản lý nhà nước về BHXH còn bao gồm các hoạt động nghiệp vụ hỗ trợ cho thẩm quyền của nhà nước như: tuyên truyền chính sách pháp luật BHXH, thống kê, thông tin, cải cách thủ tục hành chính, nghiên cứu khoa học, hợp tác quốc tế về BHXH…
Tại Việt nam thì cơ quan quản lý nhà nước về BHXH được Chính phủ giao là Bộ lao động thương binh và xã hội, trong đó vụ BHXH là đơn vị chủ trì trong các vấn đề quản lý trong lĩnh vực BHXH theo quy định.
Để hiểu thế nào là quản lý nhà nước về bảo hiểm xã hội thì phải hiểu thế nào là quản lý nhà nước, đây là căn cứ khoa học để thực hiện quản lý nhà nước về bảo hiểm xã hội
√ Khái niệm về quản lý nhà nước
Để nghiên cứu khái niệm quản lý nhà nước, trước hết cần làm rõ khái niệm
“quản lý”. Thuật ngữ “quản lý” thường được hiểu theo những cách khác nhau tuỳ theo góc độ khoa học khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu. Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học xã hội và khoa học tự nhiên. Mỗi lĩnh vực khoa học có định nghĩa về quản lý dưới góc độ riêng của mình và nó phát triển ngày càng sâu rộng trong mọi hoạt động của đời sống xã hội.
Theo quan niệm của C.MÁC: “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành tuân theo một quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất, sự vận động này khác với sự vận động của các cơ quan độc lập của cơ thể đó. Một nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc phải có nhạc trưởng”. (Các Mác – Ph. Ăng ghen, toàn tập, tập 23, trang 23)
Theo quan niệm của các nhà khoa học nghiên cứu về quản lý hiện nay: Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng với ý trí của người quản lý. Theo cách hiểu này thì quản lý là việc tổ chức, chỉ đạo các hoạt động của xã hội nhằm đạt được một mục đích của người quản lý. Theo cách tiếp cận này, quản lý đã nói rõ lên cách thức quản lý và mục đích quản lý.
Như vậy, theo cách hiểu chung nhất thì quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Việc tác động theo cách nào còn tuỳ thuộc vào các góc độ khoa học khác nhau ,các lĩnh vực khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu.
Theo Giáo trình quản lý hành chính nhà nước: “Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng CNXH và bảo vệ tổ quốc XHCN”. (Giáo trình quản lý hành chính nhà nước, tập 1, trang 407)
Như vậy, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước, được sửa dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Quản lý nhà nước được xem là một hoạt động chức năng của nhà nước trong quản lý xã hội và có thể xem là hoạt động chức năng đặc biệt.uản lý nhà nước được hiểu theo hai nghĩa.
Theo nghĩa rộng: quản lý nhà nước là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, từ hoạt động lập pháp, hoạt động hành pháp, đến hoạt động tư pháp.
Theo nghĩa hẹp: quản lý nhà nước chỉ bao gồm hoạt động hành pháp. Quản lý nhà nước được đề cập trong đề tài này là khái niệm quản lý nhà nước theo nghĩa rộng;
quản lý nhà nước bao gồm toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản luật, các văn bản mang tính luật đến việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý và vấn đề tư pháp đối với đối tượng quản lý cần thiết của Nhà nước. Hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu và trước hết được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước, song có thể các tổ chức chính trị - xã hội, đoàn thể quần chúng và nhân dân trực tiếp thực hiện nếu được nhà nước uỷ quyền, trao quyền thực hiện chức năng của nhà nước theo quy định của pháp luật.
Quản lý nhà nước (QLNN) là sự biểu hiện năng lực của con người trong việc tổ chức và điều chỉnh các quan hệ xã hội một cách có ý thức dưới một hình thức có tổ chức xã hội nhất định - Tổ chức nhà nước và QLNN. Vì vậy QLNN biểu hiện trước hết ở những tác động có ý thức vào các quá trình phát triển của xã hội, vào nhận thức của con người, buộc con người phải suy nghĩ và hành động theo một hướng và các mục tiêu nhất định.
QLNN là hoạt động có tổ chức và bằng pháp quyền của bộ máy nhà nước để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của công dân và mọi tổ chức xã hội, giữ gìn trật tự xã hội và phát triển xã hội theo mục tiêu đã định. Ở nước ta, đó là mục tiêu chiến lược và mục tiêu trước mắt phát triển KT-XH của đất nước theo định hướng XHCN đã được xác định trong Cương lĩnh của Đảng.
Nhà nước tổ chức thực hiện các nội dung QLNN. Hoạt động của các cơ quan QLNN ở tầm vĩ mô theo một chu trình liên hệ chặt chẽ với nhau và tác động qua lại giữa các khâu như: nhận tin - xử lý tin – nghiên cứu- đề ra giải pháp- kiểm tra. Nội dung QLNN đối với hoạt động đưa NLĐ đi làm việc ở NN bao gồm các chức năng sau:
√ Đặc điểm quản lý nhà nước
Từ khái niệm về quản lý nhà nước nêu trên, có thể rút ra các đặc điểm của quản lý nhà nước như sau:
- Quản lý nhà nước mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức cao và tính mệnh lệnh đơn phương của nhà nước. Quản lý nhà nước được thiết lập trên cơ sở mối quan hệ “quyền uy” và “sự phục tùng”.
- Quản lý nhà nước mang tính tổ chức và điều chỉnh. Tổ chức ở đây được hiểu như một khoa học về việc thiết lập những mối quan hệ giữa con người với con người nhằm thực hiện quá trình quản lý xã hội. Tính điều chỉnh được hiểu là nhà nước dựa vào các công cụ pháp luật để buộc đối tượng bị quản lý phải thực hiện theo quy luật xã hội khách quan nhằm đạt được sự cân bằng trong xã hội.
- Quản lý nhà nước mang tính khoa học, tính kế hoạch. Đặc trưng này đỏi hỏi nhà nước phải tổ chức các hoạt động quản lý của mình lên đối lên đối tượng quản lý phải có một chương trình nhất quán, cụ thể và theo những kế hoạch được vạch ra từ trước trên cơ sở nghiên cứu một cách khoa học.
- Quản lý nhà nước là những tác động mang tính liên tục và ổn định lên các quá trình xã hội và hệ thống các hành vi xã hội. Cùng với sự vận động biến đổi của đối tượng quản lý, hoạt động quản lý nhà nước phải diễn ra thường xuyên, liên tục, không bị gián đoạn. Các quyết định của nhà nước phải có tính ổn định, không được thay đổi quá nhanh. Việc ổn định của các quyết định của nhà nước giúp cho các chủ thể quản lý có điều kiện kiện toàn hoạt động của mình và hệ thống hành vi xã hội được ổn định.
√ Cơ cấu hệ thống và các yếu tố tạo nên hoạt động quản lý nhà nước
Cơ cấu, hệ thống quản lý nhà nước bao gồm các yếu tố sau đây tạo thành: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý và mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý trong quá trình quản lý.
Chủ thể quản lý nhà nước được xác định theo vùng lãnh thổ trên cơ sở hình thành các đơn vị hành chính và có mối quan hệ chặt chẽ với nhau theo quy định của pháp luật. Hệ thống quản lý nhà nước được xây dựng theo hệ thống chức năng chiều dọc, tạo ra cơ cấu quản lý phù hợp với chức năng quản lý của từng lĩnh vực theo các cơ quan nhà nước và theo nghành. Hệ thống quản lý nhà nước là một tập hợp các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội được nhà nước uỷ quyền. Trong các cơ quan tổ chức đó, cán bộ, công chức nhà nước được xác định cụ thể về quyền và nghĩa vụ.
Xác định đối tượng quản lý nhà nước giúp cho ta trả lời câu hỏi “quản lý ai” và suy cho cùng đối tượng quản lý nhà nước chính là con người, hay cụ thể hơn là hành vi con người trong xã hội. Căn cứ vào các tiêu chí khác nhau có thể phân chia đối tượng quản lý nhà nước ra nhiều loại, như các cấp độ đối tượng quản lý (con người, tập thể, toàn bộ hệ thống tổ chức).
Trong quản lý nhà nước cần làm rõ khách thể của quản lý nhà nước. Khách thể của quản lý nhà nước chính là hệ thống các hành vi, hoạt động của con người, các tổ chức con người trong cuộc sống xã hội, là hệ thống trong đó bao trùm các lĩnh vực sản xuất và tái sản xuất các giá trị vật chất và tinh thần cũng như các điều kiện sống của con người trong xã hội. Có thể chia khách thể của quản lý nhà nước theo các lĩnh vực:
Kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng...
Phương pháp quản lý nhà nước là phương thức, cách thức mà chủ thể quản lý tác động lên khách thể quản lý (hành vi, đối tượng quản lý) nhằm đạt được những mục đích quản lý. Phương pháp quản lý nhà nước thể hiện ý chí của nhà nước, nó phản ánh thẩm quyền của các cơ quan nhà nước và được biểu hiện dưới những hình thức nhất định. Các phương pháp quản lý trong hoạt động quản lý nhà nước là: thuyết phục, cưỡng chế, hành chính, kinh tế, theo dõi, kiểm tra; ngoài ra còn những phương pháp riêng áp dụng trong quá trình thực hiện những chức năng riêng biệt hoặc những khâu những giai đoạn riêng biệt của quá trình quản lý.
Chương trình quản lý được diễn ra kế tiếp nhau theo trình tự thời gian tương ứng với việc giải quyết một số nội dung trong quản lý như: đánh giá tình hình các vấn đề cần giải quyết; chuẩn bị dự thảo quyết định; thông qua quyết định; ban hành quyết định; tổ chức thực hiện quyết định và kiểm tra đánh giá thực hiện các quyết định.
Tóm lại, quản lý nhà nước phụ thuộc vào các yếu tố nội tại. Muốn đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước cần phải phân tích cơ cấu quản lý tạo nên hoạt động quản lý và sự tác động của từng yếu tố đó đến hoạt động quản lý.
√ Quản lý nhà nước về bảo hiểm xã hội
Cho đến nay chưa có khái niệm cụ thể hoặc định nghĩa chính xác về quản lý nhà nước đối với hoạt động BHXH. Song từ việc làm rõ các khái niệm ở phần trên cùng với một số văn bản có đề cập đến quản lý nhà nước đối với hoạt động BHXH, có thể hiểu về quản lý nhà nước đối với hoạt động BHXH như sau:
Quản lý nhà nước đối với hoạt động BHXH là quá trình nhà nước sử dụng trong phạm vi quyền lực của mình tác động có tổ chức và điều chỉnh vào các quan hệ nảy sinh trong hoạt động BHXH nhằm đảm bảo cho hoạt động BHXH diễn ra theo đúng quy định của pháp luật và thực hiện đúng chức năng nhiệm vụ của BHXH.
Quản lý nhà nước đối với hoạt động BHXH là một quá trình từ việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về BHXH; Tuyên truyền, phổ biến, chế độ, chính sách pháp luật về BHXH; Tổ chức thực hiện chiến lược, chế độ, chính sách về
BHXH đến việc tổ chức bộ máy thực hiện cũng như thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về BHXH
Từ khái niệm quản lý nhà nước nêu trên ta có thể nêu ra một số đặc điểm riêng của quản lý nhà nước trong hoạt động BHXH như sau:
Nhà nước là chủ thể tổ chức và quản lý các hoạt động BHXH trong nền kinh tế thị trường. Xuất phát từ tính phức tạp, năng động và nhạy cảm của nền kinh tế thị trường đòi hỏi mang tính quyền lực nhà nước để tổ chức và điều hành các hoạt động BHXH. Chủ thể ấy chính là nhà nước mà cụ thể hơn là các cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền. Để hoàn thành sứ mệnh của mình nhà nước phải xây dựng, tổ chức và quản lý các hoạt động BHXH.
Pháp luật là cơ sở và là công cụ quản lý hàng đầu, công cụ không thể thay thế do xuất phát từ nhu cầu khách quan trong nền kinh tế thị trường để nhà nước tổ chức và quản lý các hoạt động BHXH nói riêng và hoạt động kinh tế - xã hội nói chung.
Trong nền kinh tế thị trường các quan hệ kinh tế nói chung, các quan hệ BHXH nói riêng diễn ra phức tạp và đa dạng đòi hỏi sự quản lý của nhà nước. Để quản lý được nhà nước phải sử dụng đến hệ thống các công cụ như: Luật, các văn bản luật, các công cụ cưỡng chế... Luật và các văn bản luật nhà nước ban hành mang tính chuẩn mực. Những quy tắc sử sự có tính bắt buộc chung được nhà nước sử dụng như một công cụ hữu hiệu nhất và không thể thiếu trong việc quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội cũng như các hoạt động BHXH.
Quản lý của nhà nước đối với hoạt động BHXH đòi hỏi có một bộ máy thực hiện các hoạt động BHXH mạnh, có hiệu lực và hiệu quả và một hệ thống pháp luật về BHXH đồng bộ hoàn chỉnh. Yếu tố nội tại để bộ máy có thể hoạt động và vận hành tốt không ai khác ngoài con người. Tại Việt nam thì đội ngũ cán bộ trong ngành BHXH là nhân tố quyết định thành bại trong hoạt động BHXH, trong đó trình độ của họ là yếu tố quyết định cao nhất.
Tóm lại, hoạt động quản lý nhà nước về bảo hiểm xã hội, thông qua các hoạt động cụ thể như sau:
- Hoạch định chính sách và định hướng phát triển BHXH.
- Xây dựng hệ thống pháp luật về BHXH - Xây dựng cơ chế tài chính BHXH - Hỗ trợ, bảo trợ của Nhà nước
- Thanh tra, kiểm tra hoạt động BHXH