CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT
2.2. Tổng quan về minh bạch thông tin kế toán trong khu vực công
2.2.2. Khái niệm minh bạch thông tin kế toán trong khu vực công
Theo từ điển Webster, “minh bạch” (transparent) là từ ghép bởi trans có nghĩa là sự di chuyển, parent có nghĩa là nhìn thấy được và “minh bạch” (transparent) là sự rõ ràng, trong suốt, là chất lượng của một thực thể có thể nhìn xuyên qua (House, 1998). Theo từ điển Hán Việt, minh là sáng sủa, trong sáng, bạch là trắng chỉ sự rõ ràng, bày tỏ ra, và minh bạch là sự rõ ràng (Đào Duy Anh, 2009). Qua đây cho thấy định nghĩa minh bạch trên thế giới và Việt Nam khá tương đồng, minh bạch là một khái niệm trừu tượng và mang nghĩa tương đối, cùng một thông tin nhưng với trình độ khác nhau thì đối với người này có thể rõ ràng, đầy đủ, còn người kia thì không.
Đặc biệt, khi nghiên cứu trong bối cảnh minh bạch thông tin và cụ thể là minh bạch TTKT thì khái niệm minh bạch rất trừu tượng (Buijze, 2013). Sự trừu tượng của khái niệm minh bạch thông tin càng thể hiện rõ qua thực tế thuật ngữ “minh bạch thông tin” được sử dụng khá phổ biến bởi các nhà nghiên cứu, tổ chức Chính phủ, tổ chức phi Chính phủ, DN, cá nhân, …tuy nhiên, đến nay, khái niệm minh bạch thông tin vẫn chưa được xác định nhất quán và còn mơ hồ (Dapko, 2012). Tùy theo ngữ cảnh, sự phát triển kinh tế, chính trị và xã hội, khái niệm minh bạch đã được điều chỉnh cho mỗi ngành, lĩnh vực và được nhìn nhận, đánh giá trên nhiều góc độ theo quan điểm riêng của mỗi tổ chức, cá nhân (Eijffinger và Geraats, 2006).
Chính vì minh bạch thông tin là một khái niệm trừu tượng nên không thể đạt được minh bạch một cách tuyệt đối. Hầu hết các khái niệm minh bạch thông tin được đề xuất trong các nghiên cứu đều tiếp cận minh bạch theo hướng “hướng đến minh bạch”- nghĩa là cần làm gì để minh bạch thông tin. Các nhà nghiên cứu và những người làm thực tế đã xác định các yêu cầu về thông tin để hướng đến minh bạch thông tin. Điển hình trong nghiên cứu của Dapko (2012) qua tổng hợp 39 bài báo của nhiều lĩnh vực khác nhau như marketing; tài chính, kế toán;
CNTT; khoa học chính trị; quản trị; y tế công; và truyền thông cho thấy các yêu cầu hướng đến minh bạch được xác định khá đa dạng trong từng lĩnh vực theo quan điểm của nhà nghiên cứu và người làm thực tế. Một số yêu cầu của minh bạch được xác định trong chủ đề này có thể là tiền đề hoặc kết quả của các chủ đề khác. Chẳng hạn như trong lĩnh vực Marketing, yêu cầu khả năng tiếp cận thông tin và rõ ràng có thể được xem là tiền đề của sự cởi mở với các bên liên quan; hay trung thực và thẳng thắn là kết quả sự cởi mở (Dapko, 2012). Khi so sánh các lĩnh vực với nhau dễ dàng nhận thấy một số yêu cầu về minh bạch được chú trọng trong lĩnh
vực này nhưng không phù hợp với lĩnh vực khác (Dapko, 2012). Điển hình, trong lĩnh vực Marketing xác định sự hiểu biết lẫn nhau, công bố thông tin có thể so sánh, đầy đủ, và truyền thông kịp thời là các yêu cầu quan trọng, trong khi số lượng thông tin cung cấp được nhấn mạnh trong lĩnh vực CNTT, hay chia sẻ thông tin được chú trọng trong lĩnh vực truyền thông. Tuy nhiên, một số yêu cầu cốt lõi liên quan đến minh bạch dường như vượt qua ranh giới của các lĩnh vực nghiên cứu khác nhau. Các yêu cầu chung của minh bạch thông tin được đề cập trong hầu hết các nghiên cứu là: sự cởi mở, thẳng thắn, có liên quan, đầy đủ, rõ ràng, có thể tiếp cận, có khả năng so sánh, dễ hiểu, và kịp thời.
Phân tích trên cho thấy minh bạch nói chung và minh bạch thông tin nói riêng là một khái niệm trừu tượng, chỉ có thể xác định được các yêu cầu để hướng đến minh bạch chứ không thể xác định được minh bạch một cách tuyệt đối. Tương ứng với mỗi lĩnh vực khác nhau sẽ có những yêu cầu khác nhau về minh bạch và các yêu cầu này tùy thuộc vào quan điểm đánh giá của người sử dụng thông tin. Dựa trên định nghĩa minh bạch cũng như cách xác định minh bạch trong nhiều lĩnh vực khác nhau cho thấy với đơn vị công nói chung và đơn vị SNCL nói riêng, về mặt tổ chức bộ máy và hoạt động có nhiều điểm đặc thù so với DN, tuy nhiên về bản chất của minh bạch TTKT khu vực công cũng có nhiều điểm tương đồng với khu vực tư. Minh bạch TTKT vẫn là một khái niệm trừu tượng và khó có thể xác định được rõ ràng nên chỉ có thể tiếp cận theo hướng xác định các yêu cầu để hướng đến minh bạch TTKT. Điều này được khẳng định với bằng chứng là cho đến nay KMLTKT của cả khu vực công và tư đều không xác định được khái niệm minh bạch TTKT mà chỉ xác định nó qua các tiêu chí đo lường chất lượng TTKT. Chính vì vậy, dựa trên định nghĩa của minh bạch thông tin, tác giả sẽ tiếp cận minh bạch TTKT khu vực công theo cách xác định các yêu cầu để hướng đến minh bạch TTKT.
v Phương pháp tiếp cận minh bạch TTKT trong khu vực công
Minh bạch TTKT là một đặc tính mong muốn của BCKT, nhưng thuật ngữ “minh bạch”
không được định nghĩa rõ ràng trong trường hợp của BCKT, thậm chí trong thời kỳ khủng hoảng tài chính kêu gọi nâng cao minh bạch BCKT. Cho đến nay, minh bạch TTKT được đánh giá theo nhiều yêu cầu khác nhau. Mỗi ngữ cảnh, minh bạch TTKT mang ý nghĩa riêng nên việc xem xét các bối cảnh khác nhau rất hữu ích để hiểu những gì được ngụ ý là minh bạch BCKT (Barth và Schipper, 2007).
Trong giai đoạn đầu nghiên cứu về minh bạch thông tin, các nghiên cứu tập trung chủ yếu vào công bố thông tin (như Zimmerman, 1977; Ingram, 1984; Cheng, 1992; Meek, Roberts và Gray, 1995; Jaggi và Low, 2000). Các nghiên cứu dựa trên định nghĩa minh bạch là sự rõ ràng hay minh bạch nghĩa là không có gì bị che dấu (Solberg, 2010). Một số nghiên cứu xác định minh bạch TTKT ở khía cạnh phương pháp tiếp cận thông tin bao hàm khái niệm về công bố
(disclosure), công khai (public), sự cởi mở (openness), và truyền thông (communication). Công bố như một “đại diện” (proxy) hoặc “tín hiệu” và là tiền đề cho minh bạch nên yêu cầu công bố phải cởi mở (Rawlins, 2009). Do đó, để hướng đến minh bạch TTKT thì thông tin đó phải được công bố.
Đặc biệt, đơn vị công sử dụng NSNN để cung cấp dịch vụ công cho xã hội vì vậy nhiệm vụ của họ là phải có trách nhiệm giải trình với các bên liên quan thuộc khu vực công (cơ quan chủ quản, các bộ, ngành, kho bạc, quốc hội và kiểm toán nhà nước) lẫn bên ngoài khu vực công (người nộp thuế, người hưởng dịch vụ công, nhà cung cấp và cơ quan truyền thông) (Ryan và cộng sự, 2002). Do đó, với số lượng đáng kể NSNN phân bổ cho đơn vị công, đơn vị này buộc phải công bố minh bạch về các hoạt động, tài chính và hiệu suất hoạt động để thực hiện trách nhiệm của mình (Abu Bakar và cộng sự, 2015). Trách nhiệm có thể đạt được một cách hiệu quả bằng cách cung cấp một mức độ công khai hợp lý trong các báo cáo công khai (Abu Bakar và cộng sự, 2015).
Lý thuyết thông tin bất cân xứng, lý thuyết đại diện và lý thuyết tín hiệu được nhiều nhà nghiên cứu sử dụng để giải thích cho vấn đề này. Người đại diện (nhà quản lý) muốn giảm sự hoài nghi về sự bất cân xứng thông tin thì cần phát tín hiệu đáng tin cậy đến người ủy quyền (nhà nước, công dân…) thông qua công bố công khai (Williams, 2015). Kopits và Craig (1998) khẳng định để hướng đến minh bạch TTKT thì các đơn vị công phải có trách nhiệm công khai các chính sách, kế hoạch tài chính, kết quả hoạt động đến các đối tượng liên quan như một cơ chế ràng buộc. Khi vấn đề này thực hiện tốt sẽ tạo nên áp lực lớn hơn đến các nhà quản lý công để cải thiện hiệu quả hoạt động từ đó sẽ tạo ra môi trường chính trị và xã hội tích cực (Abu Bakar và cộng sự, 2011).
Tuy nhiên, các nghiên cứu trước đây thường cho thấy kết quả không mấy khả quan đối với mức độ và chất lượng công bố của các tổ chức khu vực công (ví dụ: Blanco và cộng sự, 2011;
Herawaty và Hoque, 2007). Do đó, khi nghiên cứu minh bạch thông tin và Chính phủ cởi mở, công khai, ngoài việc tất cả các thông tin được công bố sẵn có cho công chúng thì phải đảm bảo chất lượng thụng tin như là một điều hiển nhiờn (Lourenỗo, 2015). Danh tiếng và niềm tin của công chúng đối với đơn vị công có thể bị mất vĩnh viễn nếu chất lượng dữ liệu công bố thấp (Lee và Kwak, 2011). Nghiờn cứu trờn quan điểm của người dõn, Lourenỗo (2015) nhận thấy người dân cũng mong đợi dữ liệu công bố có chất lượng bởi các đơn vị công. Do đó, đã có một làn sóng mạnh mẽ chuyển hướng nghiên cứu về chất lượng thông tin để hướng đến minh bạch thông tin (Fitrios, 2016). Mặc dù minh bạch TTKT được xác định là một trong những đặc tính quan trọng và cần thiết mà BCKT mong muốn đạt được nhưng từ minh bạch không được đề cập trong các đặc điểm chất lượng của BCTC. Theo KMLTKT của IPSASB (2014) và IASB
(2015), một khi công bố BCKT chất lượng, minh bạch BCKT và trách nhiệm giải trình của đơn vị sẽ tăng lên. Quan điểm này tương đồng với nhận định của GFOA (Governmental Finance Officers Association) cho rằng để hướng đến minh bạch đơn vị công cần công bố BCKT đạt chất lượng (Cheng, 1992).
Trong khu vực công, minh bạch thông tin còn liên quan đến trách nhiệm giải trình (Solberg, 2010). Trách nhiệm giải trình rõ ràng và công dân biết vai trò của họ trong việc thực hiện chính sách của Chính phủ được chú trọng khi xem xét các yêu cầu hướng đến minh bạch (Finkelstein, 2000). Trách nhiệm giải trình bắt đầu từ hành động công bố thông tin chính thức từ một tổ chức công hoặc các thoả thuận lẫn nhau tạo ra các nghĩa vụ và quyền lợi (Fox, 2007).
Trách nhiệm giải trình là mối quan hệ dựa trên cam kết của các bên để giải thích, xem xét lại, và chịu trách nhiệm về các hoạt động, kết quả đạt được và những kỳ vọng đã thoả thuận (Aziz và cộng sự, 2015). Ngoài ra, trách nhiệm giải trình còn gắn liền với đạo đức và quản lý, nó thường được xem đồng nghĩa với trách nhiệm, khả năng trả lời, khả năng chịu trách nhiệm, nghĩa vụ, và những thuật ngữ đi kèm với kỳ vọng của người dân và chính phủ về đối tượng cung cấp thông tin (Aziz và cộng sự, 2015). Trong lĩnh vực tài chính, khái niệm minh bạch ràng buộc với trách nhiệm giải trình (Harrison và Sayogo, 2014). Trách nhiệm giải trình tài chính là nghĩa vụ của người quản lý nguồn lực báo cáo về việc sử dụng các nguồn lực đó theo dự toán và thực tế sử dụng (Cheema, 2007). Trong hành chính công, nó đề cập đến nghĩa vụ của Chính phủ trả lời cho công dân thông qua công bố thông tin về việc sử dụng NSNN theo cách giúp người dân có thể đánh giá tính hiệu quả của nó (Wong và Welch, 2004). Để những người có liên quan chịu trách nhiệm về các hành động của họ rất khó nếu như không minh bạch.
Do đó, minh bạch và giải trình là hai đặc tính cần có của nhau, chúng củng cố và hỗ trợ lẫn nhau. Minh bạch và trách nhiệm giải trình cùng nhau tạo ra những thông tin hữu ích giúp người sử dụng có thể đánh giá các hành động của đơn vị (Harrison và Sayogo, 2014). Minh bạch thông tin là công cụ giúp người dân phát hiện tham nhũng và giữ các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm giải trình (Michener và Bersch, 2013), là cơ sở để gia tăng chất lượng quản lý nhà nước cũng như cung cấp dịch vụ công (Gopalakrishnan, 2012).
Như vậy tổng quan lý thuyết đã giúp xác định được 03 tiêu chuẩn chung về những gì tạo nên minh bạch thông tin là công bố thông tin, chất lượng thông tin, trách nhiệm giải trình (Williams, 2015; Von Furstenberg, 2001; Lindstedt và Naurin, 2010). Trong đó, công bố thông tin và chất lượng thông tin có mối quan hệ tác động dương đến minh bạch thông tin, còn minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình có mối quan hệ hỗ tương với nhau. Kết quả của minh bạch thông tin sẽ giúp làm giảm đáng kể tình trạng tham nhũng trong khu vực công và gia tăng chất lượng dịch vụ công (McGee và Gaventa, 2011; Michener và Bersch, 2013) – Đây là
02 vấn đề đang là mối quan tâm hàng đầu của bất kỳ Chính phủ nào trên toàn thế giới để thúc đẩy đất nước phát triển, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển (Sharman và Chaikin, 2009).
Những kết luận này cũng hoàn toàn được ủng hộ bởi một số nghiên cứu thông qua việc áp dụng các lý thuyết nền có liên quan như lý thuyết đại diện, lý thuyết thông tin bất cân xứng, lý thuyết tín hiệu, lý thuyết thông tin hữu ích và lý thuyết minh bạch. Trước hết, dựa trên lý thuyết đại diện và lý thuyết thông tin bất cân xứng áp dụng trong khu vực công cho thấy luôn tồn tại sự bất đối xứng thông tin giữa công chúng và người quản lý công, chính điều này đã tạo điều kiện cho tình trạng tham nhũng gia tăng đáng kể trong khu vực công (Sharman và Chaikin, 2009; Filgueiras, 2016). Một trong những cách hiệu quả nhất để làm giảm tham nhũng là minh bạch thông tin tài chính. Ellis và Fender (2006) nghiên cứu mối quan hệ lý thuyết giữa sự gia tăng chất lượng dịch vụ công cung cấp và mức độ tham nhũng cũng kết luận rằng mối quan hệ này phụ thuộc vào tính minh bạch của hệ thống tài chính công. Để giảm thiểu bất đối xứng thông tin cũng như gia tăng niềm tin của bên uỷ nhiệm, theo lý thuyết tín hiệu, các nhà quản lý công buộc phải cung cấp các tín hiệu thông qua việc công bố thông tin tài chính để chứng minh họ đã sử dụng nguồn lực công đúng mục đích và hiệu quả. Tương tự, theo lý thuyết minh bạch, vấn đề “tự do thông tin” và “quyền để biết” là giá trị cốt lõi của minh bạch. Do đó, để thể hiện được giá trị cốt lõi này thì thông tin buộc phải công bố đến các đối tượng sử dụng có liên quan (Fenster, 2015). Khi các đơn vị công tăng cường công bố thông tin thì bên cạnh thúc đẩy sự tham gia giám sát của công chúng đến việc tổ chức hoạt động của đơn vị công mà còn nâng cao tính chịu trách nhiệm của các đơn vị này (Fenster, 2015). Kết quả nghiên cứu của Guillamón và cộng sự (2011) và Stiglitz (1999) đều khẳng định minh bạch thông tin thông qua công bố thông tin cho người dân về các hành động của chính trị gia có thể làm giảm bớt vấn đề thông tin bất cân xứng giữa người quản lý và người ủy nhiệm. Thông tin tài chính càng được công bố thì tính minh bạch càng cao. Roumeem Islam (2003) khẳng định các Chính phủ minh bạch quản lý tốt hơn vì việc mở rộng thông tin cung cấp sẽ tồn tại của một môi trường chính trị ít tham nhũng hơn và mang lại hoạt động quản lý hiệu quả hơn (Filgueiras, 2016).
Theo lý thuyết thông tin hữu ích, để hỗ trợ người sử dụng ra các quyết định tối ưu thì cần phải cung cấp thông tin hữu ích. Thông tin hữu ích chỉ khi nó chất lượng (KMLTKT của IPSASB, 2014). Trong KMLTKT của IPSASB (2014) minh bạch không được đề cập trong các đặc điểm chất lượng của BCTC nhưng KMLKT của IPSASB (2014) khẳng định thông tin đạt chất lượng thì nó sẽ đảm bảo được tính minh bạch. Cũng theo lý thuyết đại diện, để giảm thiểu bất cân xứng thông tin thì cần phải tăng cường làm rõ trách nhiệm giải trình của nhà quản lý (Filgueiras, 2016). Tuy nhiên, khái niệm trách nhiệm giải trình và khái niệm minh bạch là hai thuật ngữ thường có thể hoán đổi cho nhau, khó có thể nắm bắt được sự khác biệt và các vấn đề thể chế mà chúng đưa ra (Filgueiras, 2016). Nhận định này tương đồng với lý thuyết minh
bạch áp dụng trong khu vực công. Theo lý thuyết minh bạch, trách nhiệm giải trình và minh bạch luôn đi đôi với nhau và là nền tảng của nền dân chủ. Trách nhiệm giải trình giúp cho minh bạch tốt hơn và minh bạch là điều kiện và khuyến khích trách nhiệm giải trình (Shrivastava, 2015). Với cách tiếp cận hướng đến minh bạch TTKT, trách nhiệm giải trình thường được đề cập thông qua việc công khai (Filgueiras, 2016).
Từ nghiên cứu tổng quan lý thuyết kết hợp với lý thuyết nền cho thấy khi nghiên cứu về minh bạch có điểm chung là không thể định nghĩa được minh bạch rõ ràng mà được đặt trong mối quan hệ với các khái niệm về công bố thông tin, chất lượng thông tin và trách nhiệm giải trình.
Từ đây, mối quan hệ giữa các khái niệm được làm rõ qua sơ đồ 2.1.
Sơ đồ: 2.1: Mối quan hệ giữa các khái niệm liên quan đến minh bạch thông tin
Minh bạch TTKT Công bố
thông tin
Chất lượng thông tin
Trách nhiệm giải trình
Tham nhũng
Chất lượng dịch vụ công
Nguồn: tác giả
v Các yêu cầu cụ thể hướng đến minh bạch TTKT
Dựa trên phương pháp tiếp cận minh bạch TTKT được nhận diện ở trên sẽ xác định các yêu cầu cụ thể đối với thông tin để hướng đến minh bạch TTKT thông qua các yêu cầu về công bố thông tin, chất lượng thông tin và trách nhiệm giải trình.
Công bố thông tin
Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu, tiếp cận minh bạch theo hướng công bố thông tin nhấn mạnh đến yêu cầu sự sẵn có và khả năng tiếp cận thông tin của người sử dụng (Williams, 2015). Đồng quan điểm này, Vishwanath và Kaufmann (1999) khẳng định để hướng đến minh bạch buộc các đơn vị công phải gia tăng luồng thông tin chính trị, kinh tế, xã hội kịp thời, đáng tin cậy, và có thể tiếp cận được với tất cả các bên liên quan. Barth và Schipper (2007) trên cơ sở tổng hợp thuật ngữ minh bạch được sử dụng trong nhiều bối cảnh khác nhau cũng đã đề xuất thông tin công bố phải được sắp xếp theo cấu trúc hữu ích và được truyền đạt một cách dễ hiểu đến người sử dụng thông tin, vì nếu chúng được sắp xếp theo cách mâu thuẫn với ý thức của người sử dụng thì TTKT không được xem là minh bạch (Barth và Schipper, 2007).