CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. T ổng quan về vấn đề nghiên cứu trên thế giới
1.1.3. Chi trả dịch vụ môi trường rừng trên thế giới
* Khái niệm: Hiện nay, có nhiều cách hiểu khác nhau về chi trả DVMTR, nhưng tập trung thành 2 trường phái, trường phái thứ nhất dựa vào sức mạnh thị trường theo học thuyết của Coase (1960), nhấn mạnh vai trò thương lượng tự nguyện giữa người cung cấp và người mua dịch vụ môi trường rừng. Đại diện cho trường phái này là Wunder (2005), ông cho rằng: chi trả DVMT là một giao dịch trên cơ sở tự nguyện của người mua khi và chỉ khi người cung cấp DVMT đảm bảo được việc cung cấp DVMT này. Như vậy theo quan điểm Wunder (2005), chi trả DVMTR phải đảm bảo 5 yếu tố:
+ Giao dịch tự nguyện;
+ Phải xác định được loại dịch vụ(ít nhất là 1 loại dịch vụ); + Phải được mua bởi tối thiểu một người mua;
+ Phải được bán bởi tối thiểu một người cung cấp dịch vụ;
+ Người cung cấp dịch vụ môi trường phải đảm bảo việc cung cấp dịch vụ đấy.
Khái niệm của Wunder (2005) cũngđề cập đến sự ràng buộc và trách nhiệm pháp lý của bên cung cấp DVMT là phải “đảm bảo được việc cung cấp DVMT”.
Tuy nhiên, trên thực tế không có nhiều giao dịch đáp ứng đủ 5 điều kiện theo định nghĩa của Wunder bởi nhiều nguyên nhân, do chi phí giao dịch lớn, không có sự phân định rõ ràng về quyền sở hữu tài nguyên và dịch vụ môi trường... nên khó xẩy ra các giao dịch tự nguyện. Phần lớn các giao dịch chi trả DVMTR hiện nay rơi vào trường hợp thứ 2 dựa theo học thuyết của Pigouvian. Những giao dịch kiểu này thường có sự can thiệp của chính phủ. Chính phủ tự trả tiền hoặc khiến người khác trả tiền thông qua quy định tuân thủ [Claudia, 2013]. Điển hình cho người theo học thuyết Pigouvian là Muradian và cộng sự (2010) đã đưa ra định nghĩa: chi trả DVMTR là một sự chuyển giao tài nguyên giữa các chủ thể xã hội, nhằm tạo ra sự khuyến khích để gắn kết các quyết định sử dụng đất của cá nhân và tập thể với lợi ích xã hội trong việc quản lý tài nguyên [Muradian, 2010]. Định nghĩa này nhấn mạnh vai trò sử dụng tài nguyên một cách hiệu quả nhất, gắn lợi ích cá nhân và lợi
ích tập thể trong việc sử dụng tài nguyên và chuyển giao tài nguyên trực tiếp giữa các nhóm trong xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế không phải lúc nào cũng thực hiện được cácgiao dịch trực tiếpmà cần có sự tham gia của bên trung gian hoặc chính phủ.
Chính vì vậy, định nghĩa của UNDP (2020) về chi trả DVMTR đã khắc phục được các nhược điểm trên của Muradian và cộng sự: Chi trả DVMTR xẩy ra khi người hưởng thụ hoặc người sử dụng dịch vụ môi trường thực hiện việc chi trả trực tiếp hoặc gián tiếp cho nhà cung cấp dịch vụ đó [UNDP, 2020]. Định nghĩa này cho thấybất kỳ ai bảo tồn hoặc duy trì dịch vụ môi trường thì nên được trả tiền cho việc làm đó. Điều này cũng đảm bảo tính công bằng trong việc sử dụng tài nguyên và môi trường. Với định nghĩa này cũng cho phép bên trung gian tham gia vào hỗ trợ quá trình thực hiện chi trả DVMTR. Theo UNDP chi trả DVMTR sẽ gắn liền với 7 mục tiêu phát triển bền vững (SDG) đó là xóa nghèo, sức khỏe và có cuộc sống tốt, bình đẳng giới, nước sạch và vệ sinh, hành động về khí hậu, tài nguyên và môi trường biển;tài nguyên và môi trường trên đất liền.
* Các thành phần chi trả dịch vụ môi trường rừng trên Thế giới
- Người bán DVMTR: Theo tổng hợp các nghiên cứu, người cung cấp DVMTR thường là chủ sở hữu đất, cộng đồng dân cư địa phương, chính quyền địa phương, công ty tư nhân và một số đối tượng khác. Trong đó cộng đồng dân cư địa phương chiếm tỷ lệ lớn nhất lên tới 56% còn lại là chủ sở hữu đất và chính quyền địa phương [Phạm ThuThủy, 2016].
- Người mua DVMTR: thường là chính phủ (44%), người sử dụng HST rừng (24%), các công ty tư nhân (19%) nhằm đáp ứng yêu cầu tráchnhiệm đối với xã hội và các nhà tài trợ, tổ chức phi chính phủ, viện nghiên cứu (13%) [Phạm ThuThủy, 2016].
- Bên trung gian: Do việc thực hiện chi trả DVMTR thường phức tạp, có sự tham gia của nhiều thành phần, vì vậy trong quá trình thực hiện chi trả các giao dịch thường được thực hiện qua bên trung gian thứ 3. Bên trung gian cũng có thành phần rất đa dạng có thể là qua các quỹ ủy thác chiếm tới 46%; chính quyền địa phương 27%, qua các nhà tài trợ, NGOs là 37% chỉ có 3% là thông qua khu vực tư nhân để thực hiện việc chi trả, thúc đẩy thực hiện chi trả DVMT [Phạm Thuy Thủy, 2016].
- Cơ chế chi trả: hiện nay phổ biến 2 hình thức chi trả DVMTR đó là chi trả trực tiếp và chi trả gián tiếp qua bên trung gian.
+ Hình thức chi trả trực tiếp là trường hợp bên cung cấp DVMTR trực tiếp thực hiện trao đổi, thương lượng và ký kết hợp đồng mua bán với bên mua DVMTR.
Hình thức này sẽ giảm được chi phí trung gian và chi phí giao dịch chi trả sẽ là thấp nhất. Tuy nhiên, hình thức chi trả trực tiếp thường diễn ra trong phạm vi nhỏ, nơi mà số lượng các DVMT nhỏ (thường là 1 loại dịch vụ) và số lượng thành phần các bên liên quan đến chi trả DVMT không nhiều.Hình thức chi trả này cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro, do bên mua DVMTR không thực hiện mua DVMTR như đã cam kết.
+ Hình thức chi trả gián tiếp là trường hợp bên mua và bên bán DVMTR không trao đổi trực tiếp mà qua 1 cơ quan trung gian; thường diễn ra trên một quy mô lớn, có thể theo vùng, quốc gia, thậm chí là quốc tế. Số lượng DVMTR tham gia chi trả có thể một hoặc nhiều loại. Bên trung gian thường là đại điện của cơ quan nhà nước hoặc một tổ chức quốc tế có uy tín trên địa bàn. Hình thức này thường làm gia tăng chi phí giao dịch nhưng đảm bảo được tính minh bạch, công bằng, giảm thiểu rủi ro trong quá trình chi trả dịch vụ.Hình 1.3. thể hiện sơ đồchi trả DVMT.
Hình 1. 3. Sơ đồ chi trả DVMTR [Pagiola, 2005]
* Một số mô hình chi trả DVMTR trên Thế giới
Chi trả dịch vụ HST nói chung và chi trả DVMTR nói riêng được bắt đầu ở Bắc Mỹ và Châu Âu vào những năm 1970 sau đó lan rộng ra các nước Mỹ Latinh vào khoảng cuối thế kỷXX và phát triển sang khu vực châu Á, châu Phi vào đầu thế kỷ XXI. Cho đến nay, đã có khoảng hơn400 chương trình chi trả dịch vụ HST trên toàn thế giới [Schomers, 2013] với sự tham gia của nhiều quốc gia theo các quy mô và loại hình dịch vụ HST khác nhau; tập trung chủ yếu ở khu vực Châu Á, Mỹ La tinh và Châu Phi.
Cơ cấu quản trị
Người hưởng lợi từ dịch vụ
Cơ chế tài chính
Cơ chế
chi trả Người cung cấp dịch vụ
Dịch vụ hệ sinh thái
* Các loại hình dịch vụ tham gia chương trình chi trả cũng rất khác nhau nhưng tập trung chủ yếu là dịch vụ bảo vệ nguồn nước (51%), dịch vụ bảo tồn ĐDSH (26%), dịch vụ hấp thụ các-bon rừng (11%) và dịch vụ tạo vẻ đẹp cảnh quan (11%), khoảng 1% là dịch vụ từ rừng ngập mặn[Phạm Thu Thủy, 2016].
* Mức chi trả DVMTR từ các chương trình dao động từ vài chục USD/ ha đến vài trăm USD/ha. Chi tiết trình bày tại Bảng 1.1.
Bảng 1. 1. Mức chi trả DVMTR trên thế giới
TT Quốc Gia Chương trình Mức chi trả
1 Trung Quốc Chương trình chuyển đổi đất dốc 347 -500 USD/ha/năm
2 Peru Chương trình PROFAFOR 33 - 50USD/ha/ năm
3 Peru Chương trình lâm nghiệp xã hội 30 USD/ha/ năm 4 Indonesia Chi trả DVMT tại lưu vực
Cidanaus và Sumberjaya
120 USD/ha/năm (5 năm) 250 USD/ha/năm nếu giảm 10% bồi lắng
1000 USD ha/ năm, nếu giảm được 30% bồi lắng 5 Brazil Chương trình Bolsa Floresta 360 USD /hộ gia đình/năm 6 Mexico Chương trình chi trả DVMT
thủy văn
300-400 USD/ha/năm (5 năm) 7 Costa Rica Chương trình chi trả DVMT
quốc gia
64 USD/ha/năm 8 Costa Rica Chương trình chi trả cho 2000
mẫu gen của công ty dược phẩm Bristol-MyersSquib
1 triệu USD
9 Anh Chương trình chi trả DVMT thủy văn
Chi 30-60 triệu bảng Anh cho dự án quản lý thủy vực 10 Colombia Chương trình chi trả
DVMTcho sự thay đổi sử dụng đất tại Quindío, Colombia.
Dự án chia ra 28 cách thức sử dụng đất khác nhau, mỗi cách có một điểm chỉ số dịch vụ môi trường khác nhau (ESI). Mỗi người sẽ được nhận 10 USD / điểm ESI cơ bản và khoản thanh toán 75 USD cho mỗi điểm ESI gia tăng / năm
[Nguồn: Bennett, 2004; Swunder, 2008; Pagiola, 2014; Defra, 2016; Phạm Thu Thủytổng hợp từ nhiều nguồn, 2016]
Trong số hơn 400 chương trình chi trả DVMTR trên thế giới thì có khoảng 205 chương trình chi trả dịch vụ bảo vệ nguồn nước trong đó có 61 dự án ở Trung Quốc và 67 dự án ở Mĩ. Với tổng số tiền chi trả lên tới 8,17 tỷ đô la và 117 triệu ha được quản lý để bảo vệ nguồn nước [Smith, 2012].
Các chương trình chi trả DVMTR có quy mô lớn thường có sự tham gia của nhà nước với vai trò điều tiết chính, hoặc đóng vai trò bên trung gian tham gia cơ chế chi trả. Như chương trình quản lý lưu vực bền vững ở Anh được phát triển bởi Hiệp hội United Utility và Hiệp hội bảo vệ chim Hoàng gia, với mục tiêu bảo vệ các nguồn nước và các vùng đất xung quanh, trong vòng 30 năm qua, chương trình đã xây dựng và bảo vệ được 56.385 ha, nhằm cải thiện chất lượng nước, giảm độ màu, giảm chi phí xử lý nước trong tương lai, đảm bảo tương lai bền vững cho các người thuê đất nông nghiệp, cải thiện bảo vệ môi trường tự nhiên và giúp môi trường sống ở vùng đất hoang thích ứng hơn với biến đổi khí hậu [Department for Environment Food & Rural Affairs, 2016].
Tuy nhiên cũng có các chương trình chi trả DVMTR mà nhà nước lại đóng vai trò như bên sử dụng dịch vụ và trực tiếp đứng ra thực hiện chi trả như ở Mexico (chương trình quản lý lưu vực sông), Trung Quốc (quản lý đất dốc)... Chương trình quản lý lưu vực sông tại Mexico bắt đầu từ năm 2003, với hoạt động chính là Ủy ban Lâm nghiệp Quốc gia Mexico (CONAFOR) bồi thường cho các chủ đất với khoản thanh toán 27,3 USD/ha để bảo tồn tất cả các loại rừng nhằm duy trì chất lượng nguồn nước và sẽ được trả 36,4 USD/ha nếu đạt các điều kiện tốt hơn trong điều khoản dịch vụ bảo vệ nguồn nước. Chi phí này được tính dựa trên lợi ích thu được khi chuyển đổi từ rừng sang trồng ngô. Việc chi trả này được thực hiện hàng năm và trong khoảng thời hạn 5 năm, sau đó người dân sẽ tiếp tục được gia hạn nếu như không có sự thay đổi về điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất [FAO, 2013].
Ngoài ra, cũng có rất nhiều chương trình mà sự tham gia chi trả DVMTR là các công ty tư nhân như ở Bồ Đào Nha, Công ty Coca -Cola đã chi trả cho các hộ dân trồng sồi đặc hữu để họ bảo vệ duy trì loại cây này đồng thời vẫn bảo vệ đàn gia súc và canh tác nông nghiệp và bảo vệ nguồn nước [Bugalho, 2015]. Hoặc các tổ chức quốc tế như tại Colombia, chương trình chi trả DVMT cho việc thay đổi mục đích sử dụng đất được thực hiện nhờ sự hỗ trợ của tổ chức tiện tích môi trường toàn cầu (GEF) và ngân hàng Thế giới (WB). Chương trình phân loại đất thành 28 loại theo mục đích sử dụng, mỗi loại lại có một chỉ số DVMT riêng (ESI). Các hộ dân
tham gia chương trình sẽ chuyển đổi mục đích sử dụng đất của họ theo cách bền vững cho sinh thái và môi trường và được trả 10 USD/điểm ESI cơ bản và khoản thanh toán 75 USD cho mỗi điểm ESI gia tăng mỗi năm. Kết quả là người nhận tiền chi trả DVMT đã chuyển đổi hơn 40% trang trại của họ sang sử dụng đất thân thiện với môi trường trong 4 năm, tăng cung cấp DVMT lên gần 50% [Pagiola, 2014].
Tại châu Á, chương trình bảo tồn đất dốc (1998) ở Trung Quốc là chương trình chi trả DVMTR lớn nhất khu vực châu Á, với mục tiêu tăng diện tích rừng lên 10 - 20% vào năm 2010. Chính phủ Trung Quốc là người chi trả trực tiếp, theo hình thức tiền mặt và hiện vật (ngũ cốc) cho các hộ dân để họ cung cấp các DVMT thông qua việc bảo vệ rừng đầu nguồn, duy trì năng suất của các đập thủy điện trên sông Dương Tử [Bennett, 2004].
Tại Indonesia, một số chương trìnhđược thực hiện theo cơ chế chi trả DVMTR tại lưu vực Cidanaus và Sumberjaya. Các công ty nước tư nhân đã chi trả cho các hộ dân để họ bảo vệ đất và rừng nhằm duy trì chất lượng nước đầu nguồn [Heyde, 2012].
Ngoài ra, còn nhiều quốc gia khác cũng đang thực hiện các chương trình chi trả DVMTR ở các quy mô khác nhau như ở Ấn độ, Equador, Việt Nam...
Tóm lại, do nhu cầu và nhận thức về BVMT rừng ngày càng tăng, nhu cầu về xã hội hóa công tác bảo vệ rừng ngày càng được coi trọng, nên các chương trình chi trả DVMTR ngày càng được triển khai tại nhiều quốc gia trên thế giới, thu hút được sự quan tâm của các bên liên quan. Kết quả của các chương trình cho thấy sự cải thiện đáng kể đến chất lượng môi trường tại các khu vực tham gia chi trả DVMTR, đồng thời cải thiện một phần sinh kế của người dân.
Các dịch vụ thực hiện chi trả chủ yếu liên quan đến bảo vệ đất, bảo vệ nguồn nước và ĐDSH, rất ít dự án triển khai chi trả dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các-bon rừng. Nguồn tài chính thực hiện các chương trình chi trả DVMTR chủ yếu do bên sử dụng dịch vụ chi trả, bên cạnh đó cũng có sự hỗ trợ từ chính phủ, các nước phát triển, ngân hàng thế giới, các quỹ, tổ chức môi trường... Hầu hết các chương trình này được triển khai qua một tổ chức trung gian hỗ trợ về kỹ thuật và cơ chế chi trả, rất ít chương trình có sự chi trả trực tiếp từ người mua và người cung cấp DVMTR.
Tuy nhiên, các chương trình này cũng bộc lộ một số nhược điểm như tính bền vững của các chương trình chi trả DVMTR thường không cao, khi hết thời gian triển khai dự án thì hoạt động chi trả cũng dừng lại, chưa duy trì được một cơ chế
chi trả bền vững. Khó kiểm đếm chất lượng DVMTR được cải thiện tương ứng với lượng tiền đã chi trả.
Việc lượng hóa giá trị và định mức chi trả cho các dịch vụ môi trường ở mỗi một chương trình, tại mỗi quốc gia là hoàn toàn khác nhau. Không có sự tương đồng về giá trị DVMT ở các khu vực khác nhau trên thế giới. Điều này, đòi hỏi cần nhiều nghiên cứu cụ thể để lượng hóa giá trị DVMT và định giá cho việc chi trả DVMT ở từng địa điểm cụ thể. Cơ chế triển khai thực hiện các mô hình chi trả DVMT trên thế giới cũng khá đa dạng tùy thuộc vào từng quốc gia và các khu vực trên thế giới.