CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ VÀ XÂY DỰNG
2.3. Phân tích đánh giá thực trạng công tác quản lý đầu tư và xây dựng của Tổng cục DTNN thời gian qua
2.3.4. Công tác lập và thẩm định dự án đầu tư, thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán
2.3.4.1. Công tác lập và thẩm định dự án đầu tư
Công tác lập và thẩm định dự án đầu tư được tổ chức thực hiện theo Luật Xây
dựng và Nghị định số 12/2009/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, cụ thể như sau:
1. Công tác lập dự án đầu tư
* Chủ đầu tư các dự án xây dựng công trình thuộc Tổng cục DTNN là Cục trưởng các Cục DTNN khu vực phải tổ chức lập dự án đầu tư và trình người quyết định đầu tư (Bộ trưởng Bộ Tài chính hoặc Tổng cục trưởng Tổng cục DTNN theo phân cấp) thẩm định, phê duyệt.
* Dự án đầu tư xây dựng công trình bao gồm phần thuyết minh và thiết kế cơ sở:
- Nội dung phần thuyết minh của Dự án đầu tư xây dựng công trình:
+ Sự cần thiết và mục tiêu đầu tư; đánh giá nhu cầu thị trường, tiêu thụ sản phẩm đối với dự án sản xuất, kinh doanh; tính cạnh tranh của sản phẩm; tác động xã hội đối với địa phương, khu vực (nếu có); hình thức đầu tư xây dựng công trình; địa điểm xây dựng, nhu cầu sử dụng đất; điều kiện cung cấp nguyên liệu, nhiên liệu và các yếu tố đầu vào khác.
+ Mô tả về quy mô và diện tích xây dựng công trình, các hạng mục công trình thuộc dự án; phân tích lựa chọn phương án kỹ thuật, công nghệ và công suất.
+ Các giải pháp thực hiện bao gồm: Phương án chung về giải phóng mặt bằng, tái định cư và phương án hỗ trợ xây dựng hạ tầng kỹ thuật nếu có; Các phương án thiết kế kiến trúc đối với công trình trong đô thị và công trình có yêu cầu kiến trúc;
Phương án khai thác dự án và sử dụng lao động; Phân đoạn thực hiện, tiến độ thực hiện và hình thức quản lý dự án.
+ Đánh giá tác động môi trường, các giải pháp phòng cháy, chữa cháy và các yêu cầu về an ninh, quốc phòng.
+ Tổng mức đầu tư của dự án; khả năng thu xếp vốn, nguồn vốn và khả năng cấp vốn theo tiến độ; phương án hoàn trả vốn đối với dự án có yêu cầu thu hồi vốn và phân tích đánh giá hiệu quả kinh tế - tài chính, hiệu quả xã hội của dự án.
- Nội dung thiết kế cơ sở của Dự án đầu tư xây dựng công trình
+ Thiết kế cơ sở là thiết kế được thực hiện trong giai đoạn lập Dự án đầu tư xây dựng công trình trên cơ sở phương án thiết kế được lựa chọn, bảo đảm thể hiện được các thông số kỹ thuật chủ yếu phù hợp với các quy chuẩn, tiêu chuẩn được áp
dụng, là căn cứ để triển khai các bước thiết kế tiếp theo.
Nội dung thiết kế cơ sở bao gồm phần thuyết minh và phần bản vẽ.
+ Phần thuyết minh thiết kế cơ sở bao gồm các nội dung:
Giới thiệu tóm tắt địa điểm xây dựng, phương án thiết kế; tổng mặt bằng công trình, hoặc phương án tuyến công trình đối với công trình xây dựng theo tuyến; vị trí, quy mô xây dựng các hạng mục công trình; việc kết nối giữa các hạng mục công trình thuộc dự án và với hạ tầng kỹ thuật của khu vực;
Phương án công nghệ, dây chuyền công nghệ đối với công trình có yêu cầu công nghệ;
Phương án kiến trúc, kết cấu chính, hệ thống kỹ thuật, hạ tầng kỹ thuật chủ yếu của công trình;
Phương án bảo vệ môi trường, phòng cháy, chữa cháy theo quy định của pháp luật;
Danh mục các quy chuẩn, tiêu chuẩn chủ yếu được áp dụng.
+ Phần bản vẽ thiết kế cơ sở bao gồm:
Bản vẽ tổng mặt bằng công trình hoặc bản vẽ bình đồ phương án tuyến công trình đối với công trình xây dựng theo tuyến;
Sơ đồ công nghệ, bản vẽ dây chuyền công nghệ đối với công trình có yêu cầu công nghệ;
Bản vẽ phương án kiến trúc, kết cấu chính, hệ thống kỹ thuật, hạ tầng kỹ thuật chủ yếu của công trình, kết nối với hạ tầng kỹ thuật của khu vực.
Một số tồn tại:
- Các Chủ đầu tư của các dự án không đủ khả năng lập dự án nên đều phải thuê tư vấn, điểm hạn chế ở đây là, do Chủ đầu tư không có đủ trình độ, năng lực về công tác đầu tư xây dựng nên không đưa ra được nhiệm vụ và yêu cầu thiết kế cụ thể để đơn vị tư vấn thực hiện. Công tác lựa chọn đơn vị tư vấn thiết kế chưa có tính cạnh tranh, chất lượng tư vấn chưa cao.
- Tư vấn lập dự án đầu tư, thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công - tổng dự toán ở một số công trình chất lượng còn thấp, chưa đưa ra nhiều phương án để lựa chọn, chưa tuân thủ theo tiêu chuẩn, quy phạm (có một số công trình tư vấn làm theo
yêu cầu của Chủ đầu tư, nâng quy mô càng lớn càng tốt), số liệu điều tra, khảo sát chưa chính xác, phải chỉnh sửa nhiều lần. Trong thiết kế thường tính thiên về an toàn quá lớn, trong tính toán dự toán áp dụng đơn giá, định mức và các chế độ tài chính trong xây dựng cơ bản chưa chính xác hoặc sót khối lượng công việc.
- Tư vấn lập dự án đầu tư: Chất lượng một dự án phụ thuộc vào rất nhiều vào trình độ của tư vấn, do đó việc lựa chọn, so sánh điểm mạnh, điểm yếu của mỗi nhà tư vấn để lựa chọn nhà tư vấn tốt nhất, việc này phụ thuộc nhiều vào trình độ, năng lực và ý kiến chủ quan của Chủ đầu tư. Thực tế một vài nhà tư vấn được lựa chọn rất yếu, thậm chí có nhà tư vấn thiếu kinh nghiệm trong việc lập dự án, nên dự án lập ra thiếu sức thuyết phục, không áp dụng đầy đủ các qui chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn, qui phạm thiết kế, không có khảo sát địa hình, địa chất công trình, không quan tâm đến hướng gió hoặc có nhà tư vấn bỏ sót các hạng mục quan trọng như thoát nước, phòng chống cháy, nổ.
Một trong những nguyên tắc quan trọng của việc lập dự án đầu tư là nhà tư vấn phải đưa ra được nhiều phương án, phân tích lựa chọn phương án tối ưu để Chủ đầu tư và cơ quan thẩm định xem xét hoặc nếu có thêm một số phương án thì các phương án đó, nhà tư vấn chỉ tính toán một cách chiếu lệ, ít giá trị so sánh.
2. Công tác thẩm định dự án đầu tư
Trong quá trình thẩm định dự án đầu tư đã tuân thủ theo qui hoạch được Bộ Tài chính phê duyệt, áp dụng đúng chế độ chính sách của Nhà nước hiện hành, đúng thời gian qui định.
Các dự án đã thẩm định cơ bản đã được bố trí kế hoạch thực hiện đầu tư. Một số dự án đã đưa vào sử dụng đạt hiệu quả cao.
Tuy nhiên, công tác thẩm định còn bộc lộ những tồn tại sau:
- Độ chính xác của công tác thẩm định chưa cao do chất lượng hồ sơ dự án cũng như thiết kế chưa đề cập hết các nội dung của một dự án như quy định (Ví dụ:
số liệu khảo sát, nghiên cứu hiện trạng và dự báo, tính toán tổng mức đầu tư xây dựng công trình chưa chính xác ...)
- Thời gian thẩm định của một số dự án kéo dài so với quy định do việc phối hợp giữa các cơ quan có liên quan thiếu chặt chẽ, có cơ quan chưa thực hiện nghiêm
về thời gian theo quy định. Đối với dự án đầu tư xây dựng thuộc Tổng cục DTNN (nhóm B, C) sau khi tiếp nhận hồ sơ dự án của Chủ đầu tư, đơn vị đầu mối thẩm định dự án (Phòng quản lý Đầu tư xây dựng cơ bản) có trách nhiệm lấy ý kiến về thiết kế cơ sở của Sở Xây dựng và về phòng cháy chữa cháy của cơ quan quản lý về phòng cháy chữa cháy ở địa phương, công tác lấy ý kiến; một vài cơ quan được lấy ý kiến đã không trả lời hoặc kéo dài thời gian so với quy định.
- Mỗi một nội dung thẩm định do một cơ quan chịu trách nhiệm, thời gian thẩm định dự án nhanh hay chậm không chỉ so một cơ quan mà phụ thuộc vào thời gian giải quyết các vấn đề cụ thể của các cơ quan có liên quan.
Thời gian qua thực tế có cơ quan được lấy ý kiến đã không trả lời hoặc kéo dài thời gian so với quy định. Thời gian thẩm định dự án theo quy định tại Nghị định số 12/2009/NĐ-CP, trong đó thời gian xem xét cho ý kiến về thiết kế cơ sở và ý kiến của các cơ quan liên quan, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ là:
Không quá 45 ngày làm việc đối với dự án quan trọng quốc gia;
Không quá 20 ngày làm việc đối với dự án nhóm A;
Không quá 15 ngày làm việc đối với dự án nhóm B;
Không quá 10 ngày làm việc đối với dự án nhóm C.
- Thời gian khởi công và hoàn thành: thường các Chủ đầu tư dựa vào ý kiến của tư vấn, đề xuất thời gian khởi công - hoàn thành chưa phù hợp, nhiều dự án chưa thực hiện đúng theo thời gian trong quyết định đầu tư, thậm chí có dự án hết thời gian thực hiện vẫn chưa khởi công xây dựng. Nguyên nhân của việc kéo dài thời gian thực hiện dự án là: khả năng nguồn vốn cho các dự án không đáp ứng được; số lượng dự án bố trí trong kế hoạch chuẩn bị đầu tư và cho phép lập dự án của cấp có thẩm quyền nhiều; chưa tính toán được các yếu tố trượt giá, gây không ít khó khăn cho công tác thẩm định.
- Phương án chung về giải phóng mặt bằng, tái định cư và phương án hỗ trợ xây dựng hạ tầng kỹ thuật trong các dự án chưa chi tiết, tính khả thi không cao, do công tác giải phóng mặt bằng, tái định cư do các cơ quan địa phương nơi có dự án chủ trì, vì vậy cơ quan quản lý dự án không chủ động được, dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án. Một số dự án nằm ở khu vực các tỉnh công tác giải phóng mặt
bằng được giải quyết đảm bảo theo yêu cầu của dự án, tuy nhiên đối với các dự án nằm trên địa bàn các thị xã, thành phố thì công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều khó khăn, giá đền bù theo quy định của nhà nước thấp hơn giá cả thị trường khá nhiều.
- Tổng mức đầu tư của dự án:
Việc tính toán tổng mức đầu tư của dự án còn nhiều bất cập, giai đoạn thiết kế cơ sở khi tính toán tổng mức đầu tư căn cứ nhiều vào suất vốn đầu tư của các công trình tương đương và theo quy định và hướng dẫn của Bộ Xây dựng, thường các văn bản này ban hành chậm, chưa sát với giá thị trường; mặt khác đối với các dự án xây dựng có đặc thù diễn ra trong nhiều năm (3 năm đối với dự án nhóm C, 5 năm đối với dự án nhóm B) nên việc tính toán tổng mức đầu tư thường không phù hợp, do không tính toán được các yếu tố trượt giá như: biến động giá cả thị trường khi nhà nước điều chỉnh giá điện, than, sắt thép và các vật liệu chính, điều chỉnh tiền lương cơ bản hàng năm ... Khả năng thu xếp vốn, nguồn vốn và khả năng cấp vốn theo tiến độ của dự án chưa được đề cập cụ thể trong dự án, do dự án chỉ sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước nên việc tính toán chính xác khả năng cấp vốn theo tiến độ gặp nhiều khó khăn, do kế hoạch vốn hàng năm thuộc thẩm quyền của Bộ Tài chính và nhà nước
2.3.4.2. Công tác lập và thẩm định thiết kế, tổng dự toán xây dựng công trình Sau khi dự án đầu tư được Tổng cục DTNN phê duyệt dự án đầu tư; Chủ đầu tư các dự án xây dựng công trình thuộc Tổng cục DTNN là Cục trưởng các Cục DTNN khu vực tổ chức lập thiết kế, tổng dự toán xây dựng công trình và thẩm định, phê duyệt.
* Hồ sơ thiết kế, dự toán xây dựng công trình được lập cho từng công trình bao gồm thuyết minh thiết kế, các bản vẽ thiết kế, các tài liệu khảo sát xây dựng liên quan, quy trình bảo trì công trình, dự toán xây dựng công trình.
* Hồ sơ thiết kế xây dựng công trình phải được lưu trữ theo quy định của pháp luật về lưu trữ.
* Thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi côngđối với các trường hợp thiết kế hai bước và thiết kế một bước.
- Đối với trường hợp thiết kế hai bước, Chủ đầu tư tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công. Đối với trường hợp thiết kế một bước, Chủ đầu tư tổ chức thẩm định thiết kế bản vẽ thi công để người quyết định đầu tư phê duyệt cùng với Báo cáo kinh tế - kỹ thuật xây dựng công trình.
- Chi phí thẩm định, thẩm tra thiết kế xây dựng công trình được tính vào tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình.
* Một số tồn tại khi lập thiết kế, tổng dự toán:
- Công tác khảo sát lập thiết kế, tổng dự toán :
+ Một số đơn vị tư vấn còn coi nhẹ công tác khảo sát, lập thiết kế nên hồ sơ còn sơ sài, không cụ thể và chính xác.
+ Khi lập thiết kế dự toán chưa căn cứ hoàn toàn vào dự án đầu tư được duyệt, nhiều khi còn chủ quan theo ý kiến của đơn vị Chủ đầu tư.
+ Một số hồ sơ thiết kế thiết kế, tổng dự toán còn có những thay đổi về quy mô so với dự án được duyệt như: thay đổi về kiến trúc, khối lượng và chủng loại vật tư chủ yếu, điều chỉnh thiết kế, tổng dự toán dẫn đến phê duyệt điều chỉnh tổng mức đầu tư… Có những thay đổi không chỉ do khách quan mà còn do lỗi chủ quan của đơn vị tư vấn khi khảo sát lập dự án, thiết kế và đưa ra phương án thiết kế sơ bộ, thiếu tính chính xác. Cụ thể đối với từng loại dự án như sau:
+ Đơn vị lập dự án còn ít hiểu biết về hệ thống kho dự trữ, quy trình công nghệ bảo quản hàng hóa dự trữ, nên thiết kế và dự toán chưa chi tiết, không tính toán được hết các khối lượng công việc trong dự án.
+ Việc khảo sát chưa thực chi tiết, kỹ và cụ thể do đó phần thuyết minh không đầy đủ thông tin, khảo sát hiện trạng chưa chính xác do đó khi tính chi phí dự án phần mở rộng còn bị sai số nhiều. Nhiều dự án chưa thống kê được số liệu hiện có và dự báo cho các năm gần kề do đó thuyết minh dự án không rõ và không đủ căn cứ để xem xét tính hợp lý của các số liệu tại các điểm cần đầu tư.
- Công tác lập thiết kế, tổng dự toán: một số dự án phần thuyết minh thiết kế sơ sài, các giải pháp kỹ thuật thiết kế mạng tính chung chung.
- Về thiết kế kỹ thuật:
Có đơn vị còn không trình bày giải pháp kỹ thuật khi thiết kế, không đi sâu
vào thuyết minh chi tiết các phương án giải pháp cụ thể cho từng công trình. Có hồ sơ nội dung thuyết minh thiết kế không phù hợp với các giải pháp thiết kế (ví dụ:
thuyết minh dùng hệ thống điều hòa trung tâm, nhưng thiết kế lại dùng điều hòa cục bộ; hoặc thuyết minh dùng hệ thống cửa đi của các kho chứa lương thực phải đảm bảo cho công nghệ bảo quản kín, tuy nhiên khi thiết kế hệ thống cửa không đảm bảo các chi tiết, thiếu các lớp cách nhiệt, chống ẩm, chủng loại vật liệu không đảm bảo chống thấm, chống gỉ ...) dẫn đến việc lập dự toán thiết bị không chính xác.
Bản vẽ thiết bị còn sơ sài, thiếu bản vẽ chi tiết công nghệ, lắp đặt thiết bị:
thang máy, điều hòa ... trong bản vẽ thiếu bảng thống kê khối lượng tính toán chi tiết các vật tư chủ yếu, dẫn đến không có cơ sở để tính toán chính xác mà chỉ tạm tính. Một số hồ sơ thiết kế không có phương án kỹ thuật lắp đặt công trình những nơi có địa hình đặc biệt.
- Về tổng dự toán:
Đơn giá vật liệu xây dựng và vật tư chuyên ngành dự trữ còn cập nhật chưa đúng thời điểm lập dự toán hay đơn giá của địa phương do đó dẫn đến phải sửa chữa nhiều, nhiều khi phải điều chỉnh bổ sung làm ảnh hưởng đến thời gian thi công và thanh quyết toán công trình hoàn thành, có một số trường hợp tính toán chưa chính xác dẫn đến việc điều chỉnh lại dự án.
Một số dự toán không áp dụng đúng định mức do phân tích công việc chưa chi tiết (ví dụ điển hình là áp dụng các định mức vận chuyển thủ công trong phạm vi công trình đối với cả các vật tư mua đến chân công trình, các chi phí rà phá bom mìn, đền bù không có bảng diễn giải mà chỉ đưa ra giá trị tạm tính).
Việc áp dụng các mã hiệu trong bộ đơn giá chưa chính xác và đối với các công việc chưa có trong Bộ định mức của ngành khi đưa vào hầu hết lập đơn giá quá cao vì công thức tính nội suy không đúng, đặc biệt là đơn giá nhân công.
Còn nhiều hồ sơ thiết kế tính toán bị nhầm lẫn, áp dụng phần mềm tính toán không đúng, không tính vận chuyển theo hướng dẫn, làm cho công tác thẩm định khó khăn, phải chỉnh sửa nhiều lần mất nhiều thời gian.
Đối với áp dụng văn bản hướng dẫn của Nhà nước, ngành, một số đơn vị tư vấn không tuân thủ, không cập nhật theo các hướng dẫn hiện hành của Nhà nước về