CHƯƠNG 3: NỘI DUNG VÀ QUÁ TRÌNH TRIỂN KHAI CHÍNH SÁCH CỦA MỸ ĐỐI VỚI IRAN (1979 - 2016)
3.1. Nội dung chính sách của Mỹ đối với Iran (1979 - 2016)
3.1.2. Nội dung chính sách của Mỹ đối với Iran (1979 - 2016)
Những mục tiêu vừa được phân tích ở trên đã chi phối mạnh mẽ nội dung chính sách của Mỹ đối với Iran. Từ sau cuộc cách mạng Islam năm 1979, Iran đã trở thành
“đối tượng” trong chính sách đối ngoại của Mỹ. “Ngăn chặn” (containment) đã trở thành chính sách bao trùm và quan trọng nhất trong chiến lược dài hạn của Mỹ với Iran.
Vậy chính sách ngăn chặn là gì? Khái niệm chính sách ngăn chặn được lần đầu tiên nhắc tới vào năm 1946. Cha đẻ của khái niệm này là George F. Kennan - cố vấn tại Sứ quán Mỹ ở Moscow. Trước những diễn tiến nhanh chóng ở Liên Xô và khu vực Đông Âu sau năm 1945, Kennan đã gửi một một bức điện tín dài 8000 chữ về Washington DC và một bài báo mang tên “Nguồn gốc hành động của Liên Xô” (The sources of Soviet conduct) đăng trên tạp chí Các vấn đề đối ngoại (7/1947). Trong bức điện và bài báo trên, Kennan đã nêu lên những mối đe dọa từ phía Liên Xô và theo ông
“không thể xảy ra việc cùng tồn tại một cách hòa bình dài lâu” [166; tr.1]. Để ngăn chặn được Liên Xô và sự phát triển của chủ nghĩa cộng sản trên phạm vi toàn thế giới, điều cốt lõi là phải có một chính sách dài hạn, kiên nhẫn nhưng cương quyết ngăn chặn sự bành trướng của Liên Xô nhằm làm Liên Xô yếu dần và cuối cùng sẽ bị tan rã. Rất nhanh sau đó, những lý luận về chính sách ngăn chặn Liên Xô của Kennan đã được Tổng thống Truman vận dụng trong thực tiễn. Truman đã phát động một cuộc chiến không tiếng súng nhằm bao vây, cô lập, ngăn chặn tiến tới tiêu diệt hoàn toàn Liên Xô và chủ nghĩa cộng sản - Chiến tranh Lạnh. Trong phạm vi của Chiến tranh lạnh, chính sách ngăn chặn còn được triển khai đối với nhiều trường hợp khác như Hi Lạp, Triều Tiên, Việt Nam, Cu Ba…
Trường hợp của Iran sau năm 1979 cũng có nhiều điểm tương đồng với những gì diễn ra ở Liên Xô sau năm 1945. Đối với những người đứng đầu nước Mỹ, những thay đổi chính trị sau cuộc cách mạng Islam năm 1979 ở Iran, đặc biệt là cuộc khủng hoảng con tin đã tác động mạnh đến quá trình hoạch định chính sách của Mỹ với cựu đồng minh này. Thay vì hậu thuẫn tối đa cho Iran như trước đây, Mỹ đưa Iran vào danh sách các quốc gia cần phải được “ngăn chặn” (containment) và “kiềm chế” (restraint). Theo
đó, Mỹ sẽ ngăn chặn, bao vây, cô lập Iran bằng mọi công cụ có thể vận dụng như
“trừng phạt, khuyến khích, ngoại giao và quân sự” [47; tr.38] nhằm vô hiệu hóa những chính sách, hành động nguy hiểm của Iran, bảo vệ trật tự ở Trung Đông cũng như những lợi ích sống còn của người Mỹ ở khu vực này.
Về lịch sử hình thành chính sách ngăn chặn của Mỹ với Iran, chính sách này bắt đầu được hình thành từ đầu thập niên 80 của thế kỷ trước. Cha đẻ của chính sách này là cố vấn an ninh cấp cao của Chính phủ Mỹ - Zbigniew Brzezinski. Vào đầu năm 1980, Zbigniew Brzezinski đã đề xuất những ý tưởng liên quan đến ngăn chặn Iran, Iraq (differentitated containment policy), sau này trở thành chính sách xuyên suốt của Washington đối với Tehran. Là một nhà hoạch định chính sách thuộc trường phái lý thuyết gia chủ nghĩa hiện thực trong quan hệ quốc tế, ông đã đưa ra một khung chính sách cứng rắn liên quan đến cả Iran và Iraq17. Zbigniew Brzezinski chủ trương ngăn chặn Iran và Iraq để bảo vệ cho các đồng minh thân cận là Israel và Saudi Arabia. “Trong suốt thập niên 80 (theo Zbigniew Brzezinski), Mỹ luôn cố gắng duy trì vai một vai trò (không chính thức) để cân bằng sức mạnh giữa Iran và Iraq, không để một trong hai quốc gia này giành được bá quyền khu vực, gây hại cho lợi ích của Mỹ” [46; tr.4-5]. Để đạt được mục tiêu đề ra, Mỹ cần thúc đẩy và lợi dụng chiến tranh Iran - Iraq nhằm làm suy yếu cả hai quốc gia này.
Như vậy, với sự khởi xướng của Zbigniew Brzezinski, chính sách ngăn chặn Iran đã bắt đầu được định hình. Theo thời gian, chính sách này dần hoàn thiện và trở nên toàn diện hơn so với ý tưởng ban đầu của Zbigniew Brzezinski. Xét một cách tổng thể, chính sách của Mỹ đối với Iran có sự ổn định tương đối. Theo đó việc đối phó và ngăn chặn những mối đe dọa từ phía Iran được coi là ưu tiên cao nhất đối với chính quyền Mỹ. Các mối đe dọa đó bao gồm: “nền chính trị thiếu dân chủ ở Iran”, cách thức Iran tiếp cận với thế giới, chương trình hạt nhân của Iran, sự dính líu của Iran vào các cuộc xung đột ở khu vực Trung Đông, đặc biệt là ở Afghanistan, Iraq, tiến trình hòa bình Trung Đông cũng như “sự hậu thuẫn” của Iran cho “khủng bố” [47; tr.12-37].
Tuy nhiên, như đã phân tích, do bối cảnh quốc tế khu vực và Iran có nhiều biến động nên chính quyền Mỹ cũng thay đổi một số mục tiêu trong chính sách đối ngoại với Iran. Điều này tất yếu kéo theo những điều chỉnh về nội dung, thực tiễn triển khai chính sách. Có thể thấy rõ sự điều chỉnh trong nội dung chính sách của Mỹ đối với Iran trong các giai đoạn trước và sau năm 1991.
Trong giai đoạn từ năm 1979 đến năm 1991, chính sách của Mỹ đối với Iran xoay quanh bốn vấn đề cơ bản: Thứ nhất, giải quyết cuộc khủng hoảng con tin năm 1979; Thứ hai, tăng cường cấm vận kinh tế; Thứ ba; ngăn chặn Iran “xuất khẩu cách mạng”; Thứ tư, can thiệp vào cuộc chiến tranh Iran - Iraq (1980 - 1988).
Liên quan đến cuộc khủng hoảng con tin (1979 - 1981). Giải cứu các con tin Mỹ được coi là nhiệm vụ cấp bách, hàng đầu đối với chính quyền Mỹ. Để giải quyết được vấn
17 Ngay sau cách mạng năm 1979 ở Iran, Zbigniew Brzezinski đã đưa ra ý tưởng thực hiện một cuộc đảo chính để giúp Shah chống lại lực lượng cách mạng ở Iran nhưng bị Tổng thống Jimmy Carter bác bỏ.
đề này, Mỹ đã phải triển khai rất nhiều biện pháp khác nhau từ đàm phán, trừng phạt kinh tế, thậm chí triển khai một chiến lược quân sự bí mật trong nỗ lực giải cứu các công dân Mỹ.
Vấn đề quan trọng thứ hai là Mỹ bắt đầu áp đặt các lệnh cấm vận kinh tế lên Iran.
Cấm vận kinh tế vừa là một chính sách đồng thời cũng là một công cụ để chính quyền Mỹ thúc đẩy việc thực hiện các mục tiêu khác. Mỹ chủ trương triệt tiêu mọi nguồn lực kinh tế của Iran ở nước ngoài, đóng băng tài sản của Chính phủ Iran ở các ngân hàng ở Mỹ và các quốc gia đồng minh của Mỹ. Bên cạnh đó, để hạn chế sức mạnh kinh tế Iran về dài hạn, Mỹ áp đặt các lệnh trừng phạt kinh tế toàn diện lên Iran. Đây không phải là lần đầu tiên Mỹ áp đặt các lệnh trừng phạt kinh tế đối với một quốc gia. Tình hình ở Iran cũng tương tự như những gì đã diễn ra với Cu Ba sau năm 1959 và Việt Nam sau năm 1975…
Vấn đề cốt lõi thứ ba trong chính sách đối ngoại của Mỹ với Iran giai đoạn 1979 - 1991 là tham vọng “xuất khẩu cách mạng” của Iran. Theo CIA, sau khi cách mạng Islam bùng nổ và thắng lợi ở quốc gia này, các nhà lãnh đạo của chính quyền mới hướng đến tham vọng xuất khẩu cách mạng của người Shi’ite ra khắp Trung Đông.
CIA cũng đánh giá rằng “nỗ lực xuất khẩu cách mạng của Iran đe dọa đến lợi ích của Mỹ ở Trung Đông. Các đồng minh của Mỹ ở khu vực này có lí do để lo lắng nếu Iran đóng một vai trò năng nổ hơn. Sự hậu thuẫn của Iran có thể dẫn tới sự phá hoại và tấn công của các công nhân dầu mỏ tại các mỏ dầu bởi lẽ người Shi’ite sinh sống tập trung ở các khu vực sản xuất dầu mỏ thuộc các quốc gia vùng Vịnh” [59; tr.1]. Để đối phó với vấn đề này, Mỹ tiến hành một loạt các biện pháp như: tăng cường sự hiện diện quân sự với học thuyết Carter, tăng cường tiềm lực quân sự cho các quốc gia vùng Vịnh nói riêng và toàn Trung Đông nói chung thông qua viện trợ quân sự, các hợp đồng bán vũ khí…
Cuối cùng, liên quan đến cuộc chiến tranh Iran - Iraq, các nhà cầm quyền Mỹ chủ trương lợi dụng mối quan hệ căng thẳng giữa Iran – Iraq lúc bấy giờ để thúc đẩy một cuộc chiến tranh nhằm ngăn chặn cả Iran lẫn Iraq. Nếu chiến tranh xảy ra, Mỹ không cần phải can thiệp trực tiếp mà vẫn có thể làm suy yếu sức mạnh của cả hai cường quốc ở Trung Đông đồng thời hạn chế ảnh hưởng của Liên Xô trong cuộc chiến này.
Cố vấn Zbigniew Brzezinski chủ trương: 1) tận dụng sự bất hòa trong mối quan hệ của Iran và Iraq nhằm hỗ trợ cho mục tiêu lật đổ chính quyền cách mạng Iran. Theo đó, chính quyền Mỹ chủ động làm tan băng trong mối quan hệ với Saddam Hussein cho dù Iraq lúc đó đang bị xếp vào các quốc gia khủng bố; 2) thúc đẩy cuộc chiến tranh giữa Iran – Iraq nổ ra, coi đó là công cụ quan trọng và chủ yếu để giải phóng các con tin của Mỹ trong vụ bắt cóc ở Đại sứ quán Mỹ ở Tehran (1979); 3) sử dụng những cựu quan chức của Iran lưu vong ở nước ngoài, đặc biệt là Tổng tư lệnh dưới thời của Shah – Oveisi làm “người đưa tin” để thúc giục Saddam Hussein tấn công Iran [101; tr.12 - 28].
Bước sang giai đoạn từ năm 1991 - 2016, những vấn đề trọng tâm trong chính sách
của Mỹ đối với Iran có những điều chỉnh nhất định. Trước đó, dù Iran phá vỡ quan hệ đồng minh với Mỹ và bị Mỹ đưa vào danh sách các quốc gia “tài trợ cho khủng bố”, cần phải được giám sát và ngăn chặn nhưng Mỹ vẫn để ngỏ khả năng duy trì vai trò chống Liên Xô và chủ nghĩa cộng sản của Iran. Nhất là khi phía Iran cũng chủ trương “không Xô, không Mỹ chỉ có Islam là trên hết”. Tuy nhiên, khi Liên Xô sụp đổ, Mỹ không còn lý do để duy trì vai trò chống Liên Xô và chủ nghĩa cộng sản của Iran. Thay vào đó, Mỹ tập trung vào các mối đe dọa từ phía Iran đến các lợi ích sống còn của Mỹ ở Trung Đông. Có ba vấn đề nổi bật nhất trong chính sách của Mỹ đối với Iran thời kỳ này, đó là: chương trình hạt nhân của Iran; Sự can dự của Iran trong các cuộc xung đột ở khu vực Trung Đông và cấm vận kinh tế. Trong đó, ngăn chặn chương trình hạt nhân được coi là vấn đề cốt lõi và quan trọng nhất trong chính sách của Mỹ đối với Iran trong giai đoạn từ năm 1991 - 2016.
Liên quan đến chương trình hạt nhân của Iran, thực chất vấn đề này đã bắt đầu tạo ra sự chú ý đối với giới cầm quyền Mỹ từ cuối thập niên 1980 - thời điểm Iran tái khởi động hoạt động các cơ sở nghiên cứu hạt nhân. Tuy nhiên, như đã phân tích ở chương trước, tình hình chỉ thực sự nghiêm trọng khi bước sang những năm 1990 -2000, Iran liên tiếp xây dựng và đưa các cơ sở hạt nhân mới vào hoạt động. Thêm vào đó, khả năng làm giàu uranium của quốc gia này ngày càng tiến bộ. Iran đã tự làm giàu uranium 19,7% - mức độ có thể ứng dụng sản xuất vũ khí hạt nhân. Khả năng Iran sở hữu vũ khí hạt nhân sẽ là một kịch bản rất xấu đối với nhà cầm quyền Mỹ. Cựu Thứ trưởng Bộ ngoại giao Mỹ, Wendy Sherman đã từng phát biểu trong một phiên điều trần trước Nghị viện rằng
“Từ lâu chúng ta đã nhận ra rằng chương trình hạt nhân của Iran đã tạo ra một mối đe dọa nghiêm trọng nhất đối với an ninh quốc gia cũng như các lợi ích của chúng ta ở khu vực Trung Đông. Chế độ ở Iran được trang bị vũ khí hạt nhân có thể làm Trung Đông trở nên bất ổn, đặt các đồng minh và đối tác của chúng ta vào nguy hiểm và hủy hoại các quốc gia không có vũ khí hạt nhân trên toàn cầu” [265; tr.7]. Do vậy, chính quyền Mỹ đã tập trung nhiều nguồn lực, áp dụng nhiều công cụ khác nhau nhằm ngăn chặn Iran có thể sở hữu loại vũ khí chiến lược này. Có ba biện pháp đã được Mỹ triển khai trên thực tế.
Trước hết, Mỹ “áp đặt các lệnh trừng phạt hiệu quả lên Iran trong trường hợp cần thiết”
[266; tr.23], đặc biệt là cấm vận vũ khí cũng như các thiết bị có thể được ứng dụng trong việc phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt đối với Iran. Bên cạnh đó, Mỹ cũng tăng cường sức ép lên cộng đồng quốc tế “để làm gián đoạn hoặc làm chậm lại khả năng thu thập các thiết bị được sử dụng trong chương trình máy li tâm và các chương trình hạt nhân khác của Iran từ nước ngoài” [266; tr.23]. Cuối cùng, Mỹ tìm cách đàm phán với Iran khi thuận lợi nhằm đạt được một thỏa thuận hạt nhân với Iran theo hướng có lợi nhất cho Mỹ và các đồng minh.
Ngăn chặn sự can dự của Iran trong các cuộc xung đột ở khu vực và chính sách hậu thuẫn cho các tổ chức vũ trang người Shi’ite cũng là một trong những ưu tiên đặc biệt trong chính sách Mỹ sau năm 1991. Mỹ cho rằng sự hậu thuẫn của Iran cho các nhóm vũ trang người Shi’ite như Hezbollah, Hamas - các tổ chức bị Mỹ liệt vào danh
sách khủng bố, gây ra sự bất ổn trong khu vực, làm chậm lại tiến trình hòa bình Trung Đông, đe dọa nghiêm trọng đến sự tồn tại của Israel, cũng như các lợi ích khác của Mỹ. Để đối phó với chính sách trên của Iran, Mỹ đã triển khai đồng loạt nhiều biện pháp khác nhau: củng cố mối quan hệ với các đồng minh trong quân sự thông qua các hiệp định hợp tác quốc phòng, tăng cường các căn cứ quân sự của Mỹ ở Trung Đông, tăng cường viện trợ quân sự cũng như các hợp đồng bán vũ khí cho các quốc gia Trung Đông, can thiệp quân sự trong trường hợp cần thiết.
Cấm vận kinh tế vẫn tiếp tục là một nội dung cốt lõi trong chính sách của Mỹ đối với Iran sau năm 1991. Việc triển khai cấm vận kinh tế toàn diện lên Iran sẽ tạo điều kiện để Mỹ có thể đạt được các mục tiêu quan trọng trong đó có việc dừng chương trình hạt nhân cũng như sự can thiệp của Iran trong các cuộc xung đột ở khu vực.
Những nội dung chính trong chính sách của Mỹ đối với Iran từ năm 1979 - 2016 cơ bản xoay quanh những vấn đề đã được phân tích ở trên. Tuy nhiên, trong một nền chính trị mà Tổng thống có quyền lực cao nhất như ở Mỹ, khi phân tích nội dung chính sách của Mỹ đối với Iran cũng cần lưu ý đến những điều chỉnh trong các quyết sách và triển khai thực tế của mỗi một Tổng thống. Tùy thuộc vào bối cảnh lịch sử và cả những thay đổi trong lòng nước Mỹ, các ông chủ của Nhà Trắng sẽ có những điều chỉnh nhất định trong các vấn đề ưu tiên cũng như thực tiễn triển khai chính sách ngăn chặn đối với Iran.
Với Tổng thống Jimmy Carter, dấu ấn cá nhân của Jimmy Carter trong vấn đề Iran trước hết được thể hiện ở việc ông quyết định không can thiệp vào Iran khi cuộc cách mạng Islam bùng nổ. Nhiều nhà bình luận cho rằng việc chế độ quân chủ thân Mỹ nhanh chóng sụp đổ ở Iran một phần lớn là do sự thờ ơ của nước Mỹ. Quyết định không can thiệp của Jimmy Carter thể hiện rõ tính cách cũng như chiến lược mới của Jimmy Carter. Thay vì theo đuổi mục tiêu kiềm chế Liên Xô giống như những người tiền nhiệm, Jimmy Carter đặt vấn đề “dân chủ và cải thiện dân chủ trên thế giới” là vấn đề ưu tiên hàng đầu trong chính sách đối ngoại của mình. Với trường hợp của Iran, dù chính quyền của Shah khi đó là “một trong hai trụ cột song sinh” của Mỹ ở Trung Đông, Jimmy Carter không hài lòng hoàn toàn với cách cai trị độc đoán của nhà vua Iran. Do vậy, khi cách mạng Iran diễn ra, Jimmy Carter hầu như không có bất cứ sự can thiệp nào để trợ giúp người bạn đồng minh Reza Pahlavi. Jimmy Cater cũng gạt bỏ một kế hoạch đảo chính tương tự như năm 1953, nhằm can thiệp vào nền chính trị Iran lần nữa, lật đổ chính quyền cách mạng non trẻ của Khomeini, đưa Shah trở lại ngai vàng. Thậm chí, Jimmy Carter còn muốn công nhận và đặt quan hệ ngoại giao với chính quyền mới ở Iran nếu không có cuộc bắt cóc con tin tại Đại sứ quán Mỹ ở Tehran.
Hai là, trong suốt nhiệm kỳ của Carter, ưu tiên trong chính sách đối ngoại với Iran xoay quanh vấn đề giải phóng con tin. Chính quyền của Carter sử dụng trừng phạt như là một công cụ hỗ trợ cho những nỗ lực giải cứu con tin của chính quyền Mỹ chứ không ưu tiên cho các biện pháp quân sự. Thay vào đó, chính quyền của Carter chủ trương