CHƯƠNG 3: NỘI DUNG VÀ QUÁ TRÌNH TRIỂN KHAI CHÍNH SÁCH CỦA MỸ ĐỐI VỚI IRAN (1979 - 2016)
3.2. Quá trình triển khai chính sách
3.2.2. Giai đoạn từ năm 1991 đến năm 2016
Chính sách của Mỹ đối với Iran từ năm 1991 đến năm 2016 vẫn tiếp tục nhất quán với giai đoạn trước là ngăn chặn. Tuy nhiên, so với thập niên 80 của thế kỷ trước, cách thức thực hiện của các chính quyền sau này có nhiều điều chỉnh. Điều này trước hết xuất phát từ những thay đổi trong quan hệ quốc tế. Sự phát triển mạnh mẽ của toàn cầu hóa đã thúc đẩy liên kết giữa các quốc gia không chỉ trong kinh tế mà còn trong nhiều lĩnh vực khác trong đó có chính trị. Đối với Mỹ, Iran vẫn là một đối tượng cần phải ngăn chặn. Tuy nhiên, với vị thế và ảnh hưởng ngày càng tăng của Iran trong khu vực, Mỹ cũng cần hợp tác với quốc gia này nhằm giải quyết những vấn đề chung trong khu vực, như tiến trình hòa bình Trung Đông giữa Israel - Palestine và gần đây là tiến trình hòa bình cho Syria… Do đó, quá trình triển khai chính sách của Mỹ đối với Iran từ năm 1991 đến năm 2016 được đặc trưng bởi sự tồn tại song song giữa xu thế đấu tranh và đàm phán giữa hai nước thay vì sự đối đầu gay gắt trong thập niên 80 của thế kỷ XX. Trong phạm vi của nội dung này, nghiên cứu sinh tập trung đi sâu phân tích về việc triển khai chính sách của Mỹ đối với Iran qua các vấn đề: cấm vận kinh tế đối với Iran, ngăn ngừa sự can dự của Iran trong các cuộc xung đột ở khu vực Trung Đông và ngăn chặn chương trình hạt nhân của quốc gia Trung Đông này.
3.2.2.1. Cấm vận kinh tế đối với Iran
Sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, cấm vận kinh tế tiếp tục là chính sách trọng tâm của Mỹ đối với Iran. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, Iran rất cần sự hợp tác, đầu tư, trao đổi thương mại với các quốc gia khác để tồn tại và phát triển. Nắm được yếu điểm này, Mỹ tiếp tục tăng cường sức ép lên Iran bằng cách áp đặt nhiều lệnh trừng phạt mới. So với giai đoạn trước, điểm khác biệt lớn nhất là chủ trương cấm vận Iran của Nhà Trắng nhận được sự ủng hộ nhất định của các đồng minh châu Âu và Liên Hợp quốc. Sự đồng thuận trong việc áp đặt cấm vận giữa EU, Liên Hợp quốc và Mỹ đã tăng sức ép gấp nhiều lần đối với Iran và được coi là một trong những nguyên nhân chủ yếu thúc đẩy Iran ngồi vào bàn đàm phán với Mỹ và Phương Tây để giải quyết cuộc khủng hoảng hạt nhân ở quốc gia này.
Trong suốt giai đoạn từ năm 1991 đến năm 2016, Iran liên tiếp phải hứng chịu các lệnh cấm vận của Mỹ (Xem dưới bảng thống kê 3.1).
Bảng 3.1. Thống kê các lệnh cấm vận kinh tế của Mỹ đối với Iran (1991 - 2016)
Tên Đạo luật Thời gian Nội dung chủ yếu của lệnh trừng phạt Sắc lệnh số 12957, 12959 Tháng 3 -
5/1995
+ Tạm ngừng mọi hoạt động đầu tư từ Mỹ vào Iran, trong đó bao gồm cả dầu mỏ.
+ Cấm xuất khẩu các hàng hóa của Mỹ sang Iran
Đạo luật cấm vận Iran và
Libya 8/1996 Trừng phạt các công ty có khoản đầu tư trên 20 triệu USD vào ngành dầu mỏ của Iran Sắc lệnh số 13059 8/1997 Tiếp tục gia hạn lệnh cấm xuất khẩu hàng
hóa sang Iran Đạo luật Ủng hộ nền Tự
do ở Iran 9/2006 Mã hóa các lệnh cấm thương mại của Mỹ Đạo luật đầu tư và cấm
vận toàn diện lên Iran 7/2010
Cấm bán các sản phẩm liên quan đến khí gas cho Iran cũng như các hoạt động hỗ trợ cho công nghiệp khí gas của quốc gia này.
Sắc lệnh số 13553 9/2010
Đóng băng tài khoản của những cá nhân liên quan đến các cáo buộc vi phạm nhân quyền ở Iran
Sắc lệnh số 13590 11/2011
Trừng phạt những hành động đóng góp cho sự duy trì và mở rộng nguồn lực dầu mỏ của Iran
Sắc lệnh số 13599 2/2012 Đóng băng mọi tài khoản của chính phủ Iran trong phạm vi Mỹ kiểm soát
Sắc lệnh số 13608 5/2012
Trừng phạt các các nhân, tổ chức trốn tránh hoặc không thực hiện theo các lệnh trừng phạt của Mỹ với Iran
Sắc lệnh số 13622 7/2012
Trừng phạt các tổ chức tín dụng nước ngoài có giao dịch mua bán xăng dầu với Iran
Đạo luật giảm thiểu sự đe dọa của Iran và vấn đề nhân quyền ở Syria
8/2012
+ Trừng phạt mọi hành động hỗ trợ cho lĩnh vực xăng dầu của Iran
+ ủy quyền kiểm soát nguồn trữ lượng dầu mỏ của Iran cho một bên thứ ba Đạo luật Iran tự do và
chống phổ biến vũ khí hạt nhân
2/2013
+Trừng phạt các cá nhân, tổ chức dính líu đến công nghiệp năng lượng, vận chuyển, đóng tàu… của Iran
+ Trừng phạt các bên thực hiện việc cung ứng kim loại cho Iran.
Sắc lệnh số 13645 6/2013
+ Trừng phạt các cá nhân, tổ chức có dính líu đến ngành công nghiệp tự động ở Iran +Phong tỏa các tài khoản ngân hàng có giao dịch bằng đồng “rial” - đơn vị tiền tệ của Iran
(Nguồn: Sanctions against Iran: a guide to targets, terms, and timetables, Belfer Center for science and international affairs - Havard Kennedy School, US, June 2015, tr.5-11 và Kenneth Katzman, Iran sanctions (CRS report - prepared for members and committees of Congress), Congressional Research Service, US, 4/2019)
Từ những thống kê được thể hiện ở trên bảng 3.1, có thể dễ dàng nhận ra, các lệnh trừng phạt kinh tế tập trung dày đặc trong những năm 2010 - 2013. Đây cũng chính là giai đoạn chính quyền Barack Obama chủ trương tăng cường áp lực tối đa lên Iran, buộc Iran phải ngồi vào bàn đàm phán để giải quyết cuộc khủng hoảng hạt nhân.
Các lệnh cấm vận đó được duy trì đến tận năm 2016, khi Obama kí sắc lệnh gỡ bỏ một phần các lệnh trừng phạt kinh tế đối với Iran.
Cũng từ bảng thống kê trên, có thể dễ dàng nhận thấy ngành công nghiệp năng lượng của Iran (bao gồm cả dầu mỏ và khí gas) phải hứng chịu nhiều lệnh trừng phạt nhất từ chính phủ Mỹ. Như đã phân tích, công nghiệp khai thác và chế biến dầu mỏ được coi là ngành kinh tế quan trọng bậc nhất đối với Iran. Iran nắm giữ khoảng 10%
dự trữ dầu thế giới, lợi tức từ công nghiệp dầu mỏ đóng góp tới khoảng 65% nguồn thu của chính phủ Iran. Do đó, để có thể “ngăn chặn” thành công việc phổ biến vũ khí hủy diệt ở Iran cũng như chính sách “can dự” của quốc gia này ở Trung Đông, Mỹ tập trung cấm vận vào ngành công nghiệp năng lượng - nguồn thu chủ yếu của ngân sách Iran. Các lệnh trừng phạt Mỹ đưa ra với mục đích làm giảm sút việc sản xuất, buôn bán, vận chuyển và lợi nhuận của ngành công nghiệp dầu mỏ của Iran.
Các công ty của Mỹ bị cấm mua hoặc tạo điều kiện cho các giao dịch liên quan dầu mỏ của Iran từ năm 1995. Với sự đồng thuận từ các quốc gia châu Âu, Mỹ đã áp đặt lệnh cấm vận đối với hoạt động xuất khẩu dầu mỏ của Iran, làm cho sản lượng xuất khẩu của Iran từ 2,5 triệu thùng/ngày giảm xuống còn 1,1 triệu thùng mỗi ngày vào năm 2011. Từ năm 2011 đến năm 2015, Mỹ còn sử dụng ảnh hưởng của mình để áp đặt hạn mức nhập khẩu dầu mỏ từ Iran đối với một số quốc gia như: Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan và Thổ Nhĩ Kỳ. Chẳng hạn như đối với Trung Quốc, trước lệnh cấm vận năm 2011 của Mỹ, lượng dầu nước này nhập khẩu từ Iran là 550.000 thùng/ngày thì sau lệnh cấm vận giảm còn 410.000 thùng/ngày. Nhật Bản từ 325.000 thùng/ngày xuống còn 190.000 thùng/ngày [216; tr.15]. Nếu quốc gia nào nhập quá hạn mức do Mỹ quy định sẽ chịu sự trừng phạt của Mỹ.
Bên cạnh việc cấm vận hoạt động xuất khẩu dầu mỏ của Iran, Mỹ còn tìm cách hạn chế quốc gia này sử dụng và khai thác các mỏ dầu mới. Việc bán các mỏ dầu của Iran cho các nhà đầu tư nước ngoài bị cấm theo quy định của Mỹ. Iran chỉ có thể sử dụng các mỏ dầu đó để đổi lại các hàng hóa thiết yếu (có nguồn gốc từ khắp nơi trên thế giới) cho người dân hoặc chỉ được mua hàng hóa với quốc gia mà chính quyền Iran đã bán mỏ dầu [216; tr.12-13].
Mỹ cũng hạn chế năng lực vận chuyển dầu cùng các loại hàng hóa khác của Iran.
Dưới các lệnh trừng phạt của Mỹ và EU, các công ty phải tạm ngừng việc cung cấp sự đảm bảo cho các công ty và các tàu chở dầu của Iran. Các lệnh cấm vận của Mỹ hạn chế việc cung ứng các tàu chở dầu cỡ lớn (Vessels) cùng các dịch vụ đi kèm cho ngành công nghiệp vận chuyển và đóng tàu của Iran [216; tr.13].
Mỹ đánh vào năng lực đầu tư vào hoạt động sản xuất dầu mỏ. Theo đó, các lệnh cấm vận của Mỹ buộc các tập đoàn, công ty nước ngoài ngừng bán các thiết bị có thể dùng trong hoạt động khai thác và chế biến dầu cho Iran. EU, Nhật Bản và Hàn Quốc - các đồng minh của Mỹ cũng có những lệnh cấm tương tự khi ngừng việc cung cấp các trang thiết bị phục vụ trong ngành sản xuất dầu mỏ và khí gas cho Iran. Đây là một điểm mới so với giai đoạn trước đó khi chính quyền Mỹ chỉ tập trung vào việc cấm
vận hoạt động xuất khẩu dầu của Iran. Đạo luật cấm vận Iran - Libya (ILSA) là một minh chứng rõ nét nhất cho ý đồ này của những người đứng đầu Nhà Trắng. Mỹ cấm mọi khoản đầu tư nước ngoài quá 20 triệu USD vào ngành công nghiệp dầu mỏ Iran.
Nếu điều này được thực hiện triệt để sẽ gây nhiều khó khăn cho Iran trong việc tiếp cận các công nghệ mới nhất để nâng cao năng suất, chất lượng của ngành dầu mỏ trong nước.
Bên cạnh công nghiệp năng lượng, tài chính - ngân hàng là lĩnh vực kinh tế thứ hai mà Mỹ tập trung các lệnh trừng phạt. Đối với Mỹ, các ngân hàng ở Iran được coi là một công cụ của chính quyền nước này để củng cố và mở rộng ảnh hưởng của Iran trong khu vực. Mỹ nhiều lần quy kết Iran hỗ trợ các nhóm “khủng bố” (như Hezbollah, Hamas…) bằng cách chuyển tiền cho các nhóm này thông qua các ngân hàng của Iran. Hơn thế nữa, tài chính ngân hàng được coi là ngành kinh tế đặc biệt quan trọng đối với mọi quốc gia trên thế giới, sự ổn định và thịnh vượng của ngành tài chính ngân hàng sẽ đảm bảo cho sự phát triển của một quốc gia dân tộc. Do vậy, Mỹ đã ban hành khá nhiều đạo luật có nội dung trừng phạt ngành tài chính ngân hàng của quốc gia Trung Đông này. Từ năm 2007 trở đi, Mỹ tiến hành trừng phạt 10 ngân hàng lớn nhất ở Iran, trong đó có Ngân hàng Trung ương Iran (the Central Bank of Iran), Ngân hàng Mellat, Ngân hàng Saderat Iran, Melli Iran, Tejarat, Maskan, Keshavarzi, Parsian, Pasargad, Sepah với nhiều lý do khác nhau như: hỗ trợ khủng bố, hỗ trợ cho việc nghiên cứu và phát triển vũ khí hủy diệt ở Iran… [216; tr.13]. Các ngân hàng này bị cắt đứt mối liên hệ với hệ thống tài chính của Mỹ. Mỹ còn tăng cường sức ép với nhiều đồng minh khi buộc họ phải lựa chọn giữa giao dịch với các ngân hàng của Iran và giao dịch với Mỹ. Đối với các cá nhân, tổ chức vi phạm các lệnh trừng phạt của Mỹ sẽ phải đối mặt với các án phạt của chính phủ Mỹ.
Trên thực tế, Mỹ từng xử phạt khá nhiều ngân hàng vi phạm các lệnh cấm vận của Mỹ khi vẫn duy trì các giao dịch tài chính với Iran. Chẳng hạn, vào năm 2004, Ngân hàng lớn nhất Thụy Sỹ - UBS đã bị Cục Dự trữ Liên bang Mỹ phạt 100 triệu USD vì đã vi phạm lệnh cấm chuyển tiền dollar cho một số quốc gia trong đó có Iran [299]. Tháng 12/2005, một ngân hàng của Hà Lan - ABN Amro cũng bị Cục Dữ trữ liên bang phạt 80 triệu USD vì những vi phạm tương tự khi có liên hệ với Ngân hàng của Iran là “Melli Iran Bank”. Tháng 12/2009, Quỹ tín dụng Suisse phải trả khoản án phạt lên tới 536 triệu USD cho các cơ quan nhà nước liên bang Mỹ khi hỗ trợ các giao dịch của Iran với các Ngân hàng của Mỹ [150; tr.33]. Tháng 6 năm 2012, ngân hàng ING của Hà Lan phải đóng mức phạt kỉ lục lên đến 619 triệu USD vì những giao dịch liên quan đến Iran và Cuba [150; tr.33]. Những án phạt vừa nêu buộc các quốc gia, các tổ chức tài chính hàng đầu trở nên e dè và thận trọng hơn trong việc hợp tác với Iran.
Ngoài việc áp đặt các lệnh trừng phạt, Mỹ còn vận dụng các thiết chế khác nhằm cô lập hệ thống tài chính - ngân hàng của Iran với phần còn lại của thế giới. Năm 2011, Bộ Tài chính của Mỹ xếp Ngân hàng Trung ương Iran và toàn bộ nền tài chính của quốc gia này là mối đe dọa đối với hệ thống tài chính toàn cầu với lý do Ngân
hàng Trung ương Iran có liên quan đến các hoạt động “rửa tiền” [150; tr.29]. Lần đầu tiên, điều 311 của Đạo luật yêu nước (US Patriot Act) được kích hoạt với một Ngân hàng trung ương của một quốc gia. Theo đó, Ngân hàng Trung ương Iran sẽ phải chịu nhiều hình thức trừng phạt nặng nề của Mỹ vì liên quan đến các hoạt động rửa tiền, khủng bố… Ngoài ra, Mỹ còn tìm mọi cách hạn chế việc Iran thu mua đồng USD, gây ra rất nhiều khó khăn cho quốc gia này trong nhiều giao dịch quốc tế.
Ngoài hai ngành năng lượng, tài chính - ngân hàng, các lệnh trừng phạt của Mỹ vươn tới mọi hoạt động kinh tế khác của Iran. Bắt đầu từ năm 1987, mọi hàng hóa có xuất xứ hoặc trung chuyển qua Iran đều bị cấm nhập khẩu vào Mỹ với Mệnh lệnh số 12613 của Tổng thống Ronald Reagan [208; tr.1]. Mỹ còn gia tăng sức ép buộc các đồng minh thi hành chính sách tương tự với Iran.
Đầu tư nước ngoài luôn là một nguồn lực quan trọng đối với mọi quốc gia. Nắm được quy luật đó, Mỹ đã tìm cách hạn chế sự đầu tư vào Iran nhằm nhân đôi những khó khăn của Iran trong việc giải quyết bài toán nguồn vốn. Với Đạo luật trừng phạt Iran và Libya (1996), đầu tư của nước ngoài vào hoạt động khai thác và chế biến dầu mỏ của Iran bị hạn chế. Mọi khoản đầu tư lớn hơn 20 triệu USD đều bị coi là vi phạm lệnh trừng phạt của Mỹ và cá nhân, tổ chức đầu tư sẽ phải đối diện với các án phạt của chính quyền Mỹ [68; tr.1].
Thêm vào đó, như đã đề cập, từ năm 1991 – 2016, trong nhiều thời điểm các lệnh trừng phạt của Mỹ được tiếp thêm sức nặng khi cả EU và Liên Hợp quốc cũng áp đặt một số lệnh trừng phạt đối với Tehran. Khác với giai đoạn trước, các đồng minh của Mỹ, đặc biệt là EU tỏ ra đồng thuận thậm chí hưởng ứng theo các lệnh cấm vận của Washington đối với Tehran. Bóng đen của cuộc khủng hoảng hạt nhân Iran đã bao phủ lên an ninh và hòa bình ở châu Âu. Thách thức đó buộc các quốc gia EU phải điều chỉnh chính sách với Iran trong đó có việc áp đặt một loạt lệnh trừng phạt lên Iran trong những năm 2006 - 2007 và 2011 - 2013. Tài chính - ngân hàng là một trong những ngành kinh tế đầu tiên EU chọn để trừng phạt Iran. EU cấm vận 6/10 ngân hàng nằm trong danh sách trừng phạt của Mỹ23. Lệnh trừng phạt đối với các ngân hàng Iran của EU cũng giáng một đòn nặng nề đối với ngành tài chính ngân hàng của quốc gia Trung Đông này. Bên cạnh lĩnh vực tài chính – ngân hàng, EU còn gây sức ép với Iran và chương trình hạt nhân của quốc gia này thông qua các lệnh cấm vận ở nhiều lĩnh vực khác (xem phụ lục 10). Từ năm 2007 đến năm 2012, các lệnh cấm vận của EU đối với Iran ngày một khắt khe hơn. Chẳng hạn, với Quyết định của Hội đồng số 2012/35/CFSP, EU đã cấm nhập khẩu dầu mỏ và khí gas từ Iran. Việc EU dừng nhập khẩu từ Iran đã tạo ra sức ép rất lớn đối với quốc gia vùng Vịnh này bởi lẽ một số quốc gia EU như Tây Ban Nha, Italia, Hi Lạp… là những khách hàng thường xuyên và quan trọng của ngành công nghiệp năng lượng Iran. Liên hợp quốc cũng có những động thái tương tự trong giai đoạn cuộc khủng hoảng hạt nhân Iran căng thẳng nhất. Chẳng hạn,
23 6 ngân hàng bị EU cấm vận bao gồm: Ngân hàng Trung ương Iran, Ngân hàng Mellat, Ngân hàng Saderat Iran, Ngân hàng Melli Iran, Ngân hàng Tejarat, Ngân hàng Sepah.
Liên hợp quốc đã áp đặt lệnh trừng phạt lên một ngân hàng của Iran (Ngân hàng Sepah) vì cho rằng Ngân hàng này có liên quan đến việc phổ biến vũ khí hủy diệt.
Rõ ràng, trong giai đoạn sau năm 1991, các lệnh trừng phạt của Mỹ với Iran ngày một khắt khe hơn. Sức nặng của các lệnh cấm vận được tăng lên đáng kể nhờ sự sự ủng hộ của châu Âu và Liên Hợp quốc, tạo ra nhiều khó khăn hơn đối với chính quyền Iran, đặt Iran trước sự lựa chọn: một là tiếp tục chính sách đối đầu với Mỹ và Phương Tây, tiếp tục chịu bao vây, cấm vận; Hai là hợp tác với phương tây trong vấn đề hạt nhân cũng như điều chỉnh chính sách đối ngoại để đổi lấy sự nới lỏng cấm vận, tránh một cuộc khủng hoảng toàn diện có thể xảy ra.
3.2.2.2. Ngăn chặn sự can dự của Iran vào các cuộc xung đột ở khu vực Trung Đông
Bước sang những năm 1990 - 2000, Iran bắt đầu đẩy mạnh sự hỗ trợ cho các nhóm vũ trang Shi’ite ở khu vực Trung Đông, tiếp tục thực hiện tham vọng “xuất khẩu cách mạng”. Rất nhiều nhóm vũ trang được Iran hậu thuẫn có xu hướng chống đối Israel và Mỹ kịch liệt như Hezbollah, Hamas, Taliban, Houthi, các nhóm vũ trang Shi’ite ở Iraq. Đối với Mỹ, việc Iran hỗ trợ các nhóm vũ trang chống lại Mỹ và Israel là một mối đe dọa trực tiếp đến lợi ích của nước Mỹ. Một loạt các biện pháp đã được chính quyền Mỹ triển khai trên thực tế, bao gồm: thứ nhất, tăng cường liên minh quân sự với các quốc gia Trung Đông, trọng tâm là vùng Vịnh bằng các hiệp định hợp tác quân sự; Thứ hai, thiết lập căn cứ quân sự vây quanh Iran; Thứ ba, củng cố năng lực quốc phòng cho các đồng minh bằng viện trợ; Thứ tư, tăng cường hợp đồng bán vũ khí cho các đồng minh; Và cuối cùng, Mỹ can thiệp vào các cuộc xung đột ở Trung Đông có liên quan đến Iran.
Liên quan đến biện pháp thứ nhất, Mỹ tăng tốc việc ký kết các hiệp định quân sự với một loạt các quốc gia ở vùng Vịnh nói riêng và trên toàn khu vực Trung Đông nói chung. Đầu thập niên 1990, Mỹ kí hiệp ước hợp tác quốc phòng với Bahrain (Defense Cooperation Agreement - DCA) thay thế cho hiệp định năm 1971 [155; tr.16]. Năm 1991, Kuwait là quốc gia vùng Vịnh tiếp theo ký hiệp định hợp tác quốc phòng với Mỹ [156; tr.8]. Kuwait sau đó trở thành một trong những đồng minh thân cận nhất của Mỹ ở vùng Vịnh, đóng một vai trò chiến lược trong chính sách của Mỹ ở khu vực Trung Đông, trong đó có việc ngăn chặn Iran. Năm 1992, Qatar chính thức trở thành đồng minh của Mỹ sau khi ký DCA. Năm 1994, một bản hiệp định quân sự giữa Mỹ và UAE được ký kết, đưa UAE trở thành thành viên tiếp theo trong liên minh quân sự của Mỹ ở vùng Vịnh [159; tr.18]. Nội dung của các hiệp định hợp tác quốc phòng giữa Mỹ và các quốc gia vùng Vịnh vẫn chưa được công khai. Tuy nhiên, theo nhận định của nhiều chuyên gia, điểm quan trọng nhất trong các hiệp định hợp tác quân sự giữa Mỹ và các quốc gia Trung Đông bao gồm: Mỹ cung cấp vũ khí, trang thiết bị cho quân đội của quốc gia đồng minh, hỗ trợ quân đội quốc gia đó trong công tác huấn luyện binh sĩ. Đổi lại, Mỹ được phép tiếp cận với các cơ sở, kho tàng quân sự của đối tác; Mỹ được phép duy trì một số lượng binh sĩ nhất định ở quốc gia đồng minh để đảm nhận