CHƯƠNG 3: NỘI DUNG VÀ QUÁ TRÌNH TRIỂN KHAI CHÍNH SÁCH CỦA MỸ ĐỐI VỚI IRAN (1979 - 2016)
3.2. Quá trình triển khai chính sách
3.2.1. Giai đoạn từ năm 1979 đến năm 1991
3.2.1.1. Giải quyết cuộc khủng hoảng con tin (1979 - 1981)
Trong những năm 1979 - 1981, việc giải cứu các công dân Mỹ bị bắt cóc ở Đại sứ quán Mỹ ở Tehran được coi là một trong những nhiệm vụ chính trị hàng đầu đối với nước Mỹ. Ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng con tin lớn đến mức trong suốt nửa nhiệm kỳ còn lại của Tổng thống Jimmy Carter, việc giải phóng các công dân Mỹ được coi là một trong những ưu tiên cao nhất, tác động mạnh mẽ đến các quyết sách của Nhà Trắng đối với Iran trong cả thập niên sau đó. Thậm chí nó cũng được cho là nguyên nhân chính dẫn đến sự thất bại của Jimmy Carter trong cuộc vận động tranh cử cho nhiệm kỳ tổng thống tiếp theo. Cuộc khủng hoảng này bắt nguồn từ sự bất mãn của người Iran đối với chính quyền Mỹ. Việc Mỹ chấp nhận cho Nhà vua Iran tị nạn và chữa bệnh ung thư bị coi là một nguy cơ tiềm ẩn đối với chế độ mới được thiết lập ở Iran. Nhiều người Iran cho rằng việc Mỹ chấp nhận cho vua Iran tị nạn để chữa bệnh có thể là khởi đầu cho một cuộc đảo chính giống như Mỹ đã từng thực hiện vào năm 1953.
Ngày 04/11/1979, gần 300 sinh viên quân sự đã bao vây, tấn công và giành
quyền kiểm soát Đại sứ quán Mỹ ở Tehran – một tình huống kịch tích mà ngay cả chính quyền cách mạng Iran cũng bất ngờ [125; tr.51]. Ibrahim Asgharzadeh, Abbas Abdi và Mohsen Mirdammadi là ba thủ lĩnh đóng vai trò trung tâm trong toàn bộ kế hoạch chiếm giữ đại sứ quán.100 nhân viên của Đại sứ quán bị bắt giữ làm con tin, trong đó có 66 công dân Mỹ [72; tr.35-36]. Đây là tình huống rất nguy hiểm bởi lẽ tại thời điểm cuối năm 1979 vẫn còn 70.000 công dân Mỹ đang sinh sống và làm việc tại Iran [88; tr.45]. Ngày 17/11/1979, để thể hiện thiện chí, Lãnh tụ tinh thần tối cao Khomeini đã hạ lệnh thả một số con tin là phụ nữ và người Mỹ gốc Mỹ, chỉ còn 52 nhà ngoại giao Mỹ và các nhân viên khác bị giam giữ. Tuy nhiên, quá trình thương thuyết sau đó giữa Mỹ và Iran đã diễn ra vô cùng khó khăn dẫn đến cuộc khủng hoảng con tin kéo dài tới 444 ngày.
Để tạo áp lực lên chính quyền cách mạng ở Iran nhằm thúc đẩy việc giải phóng các con tin, Mỹ ngay lập tức phản ứng bằng việc phong tỏa tài sản của chính phủ Iran ở Mỹ, đồng thời tuyên bố cắt đứt quan hệ ngoại giao với Iran vào ngày 7/4/1980. Mọi vấn đề có liên quan tới nước Mỹ và lợi ích Mỹ trên đất Iran sẽ được ủy nhiệm cho Đại sứ quán Thụy Sỹ ở Tehran giải quyết. Tương tự, Iran cũng rút đại sứ về nước, các vấn đề của Iran tại Mỹ sẽ được Sứ quán của Pakistan đứng ra đại diện. Iran chỉ duy trì đại diện của mình ở New York, nơi Liên Hợp quốc đóng trụ sở.
Năm tháng sau vụ bắt giữ con tin diễn ra (4/1980), Tổng thống Mỹ Jimmy Carter đã viện đến mọi biện pháp phi bạo lực để giải quyết cuộc khủng hoảng con tin như:
ngưng nhập khẩu dầu mỏ từ Iran, cắt đứt quan hệ ngoại giao, yêu cầu sự can thiệp từ Liên Hợp quốc, gửi nhiều đoàn thương thuyết của bên thứ ba, huy động nguồn lực chất xám từ các chuyên gia Iran đang sinh sống và làm việc ở các trường đại học ở Mỹ [125; tr.2]… Nhưng tất cả những nỗ lực của chính quyền Mỹ đều không thể đem đến kết quả như mong đợi. Sự nôn nóng của chính quyền Carter đã đạt đến đỉnh, đặc biệt là khi mức tín nhiệm của cử tri Mỹ giành cho Tổng thống chạm đáy. Ông đã chỉ đạo Bộ quốc phòng Mỹ thực hiện một chiến dịch giải cứu con tin với tên gọi “Móng vuốt đại bàng” (Eagle Claw). Ngày 24/4/1980, Tổng thống Jimmy Carter phát lệnh thực thi chiến dịch “Móng vuốt đại bàng” từ hàng không mẫu hạm USS Nimitz. Tuy nhiên, chiến dịch Móng vuốt Đại bàng tiếp tục trở thành sự thất vọng của nước Mỹ. Chiến dịch đã thất bại ngay từ khâu chuẩn bị18. Sự thất bại này tiếp tục hạ thấp uy tín của Tổng thống Jimmy Carter trong vấn đề giải quyết cuộc khủng hoảng con tin ở Tehran.
Sau những thất bại trong việc tạo sức ép lên Iran bằng việc áp đặt các lệnh cấm vận kinh tế, cắt đứt quan hệ ngoại giao với Tehran hay chiến dịch giải cứu tuyệt mật,
18 Các máy bay thực hiện nhiệm vụ của Mỹ liên tục gặp trục trặc, tự đâm lẫn nhau, tạo ra một vụ nổ lớn gần thủ đô Tehran của Iran. Để tránh sự truy đuổi của quân đội Iran, tất cả biệt kích và đội hậu cần của Mỹ đã lên máy bay EC- 130. Họ tháo chạy vội vàng tới mức không kịp phân loại tài liệu và hủy những chiếc máy bay trực thăng, vốn gần như còn nguyên vẹn. Ngày hôm sau, hình ảnh xác những chiếc máy bay cháy đen trên sa mạc Persian được phát đi toàn thế giới, biểu tượng cho sự hạ nhục chưa từng có đối với một siêu cường như Mỹ. Trong số 5 chiếc trực thăng bị bỏ lại có một chiếc bị hư hại nhẹ trong khi 4 chiếc còn khá nguyên vẹn. Sau đó, Hải quân Iran đã sử dụng chiếc CH-53D số 2 và số 8 mà biệt kích Mỹ bỏ lại và coi đó như một biểu tượng chiến thắng “đế quốc” của Iran. Như vậy, nỗ lực giải cứu con tin Mỹ bằng một chiến dịch quân sự đã thất bại ngay từ khâu chuẩn bị.
Mỹ buộc phải thay đổi cách tiếp cận với chính quyền Iran với hi vọng mau chóng lấy lại sự tự do cho các công dân Mỹ. Thông qua Đức, hai nước đã có những lần tiếp xúc để bàn bạc về việc thả con tin. Sự nhượng bộ của Mỹ đã mang đến kết quả là Iran chấp nhận sẽ trả tự do cho các công dân Mỹ thông qua việc kí kết Hiệp định Algiers (Algiers Accords). Trong nội dung của hiệp định này, có nhiều điều khoản thể hiện sự nhượng bộ của Mỹ trước Iran. Điều khoản quan trọng nhất là phía Mỹ phải cam kết sẽ không được tiếp tục can thiệp vào công việc nội bộ của Iran: “Mỹ cam kết rằng kể từ thời điểm hiệp định có hiệu lực, chính sách của nước Mỹ sẽ không can thiệp vào tình hình nội bộ của Iran dù là trực tiếp hay gián tiếp, dù bằng chính trị hay quân sự” (The United States pledges that it is and from now on will be the policy of the United States not to intervene, directly or indirectly, politically or militarily, in Iran’s internal affairs) [25; tr.1]. Với điều khoản thứ nhất trong Hiệp định, Mỹ buộc phải chấm dứt hoàn toàn ảnh hưởng đối với Iran đã tồn tại trong hơn 20 năm (1953-1979) và thừa nhận sự tồn tại của nhà nước cách mạng ở Iran. Bên cạnh đó, Mỹ còn phải trả lại một phần tiền thuộc về chính phủ Iran bị đóng băng trong các ngân hàng của Mỹ. Dưới hiệu lực của Hiệp định Algiers, các công dân Mỹ đã được thả ra vào đúng ngày Ronald Reagan nhậm chức Tổng thống (20/1/1980), chấm dứt 444 ngày khủng hoảng căng thẳng.
Cuộc khủng hoảng con tin kết thúc nhưng hệ lụy của nó đối với quan hệ Mỹ - Iran cũng như vị thế của nước Mỹ ở Trung Đông là vô cùng lớn. Mỹ đã phải chịu nhượng bộ Iran trong nhiều vấn đề, quan trọng nhất là Mỹ cam kết không can thiệp vào Iran. Như vậy, điều đó đồng nghĩa với việc Mỹ sẽ đánh mất ảnh hưởng lên một trong những quốc gia rộng lớn và đông dân nhất nhì khu vực Trung Đông. Iran sẽ không còn là đồng minh giúp Mỹ chống lại phong trào dân tộc Arab và chủ nghĩa cộng sản. Đây là một tổn thất lớn đối với nước Mỹ bởi Iran là thế lực lớn khu vực, có sức ảnh hưởng đáng kể lên nhiều quốc gia như Lebanon, Syria, Yemen cũng như cộng đồng người Islam dòng Shi’ite ở khắp khu vực Trung Đông. Việc “để mất” Iran sẽ tạo ra những khó khăn nhất định đối với Mỹ trong việc tiếp cận các vấn đề liên quan đến khu vực Trung Đông.
Tuy nhiên, xét ở một góc độ khác, cuộc khủng hoảng con tin chấm dứt giúp Mỹ gỡ được thế bị động trong việc lựa chọn chính sách đối với Iran. Nếu như cuộc khủng hoảng con tin vẫn còn kéo dài, Mỹ khó có thể đưa ra những chính sách quyết liệt và cứng rắn đối với Iran. Do vậy, dù Mỹ phải nhượng bộ Iran để đổi lấy sự tự do cho các công dân Mỹ nhưng đó chỉ là sự nhượng bộ nhất thời, quan trọng hơn Mỹ có thể lấy lại thế chủ động trong cuộc cạnh tranh chiến lược dài hạn với Iran ở khu vực Trung Đông.
3.2.1.2. Cấm vận kinh tế
Cấm vận hay trừng phạt kinh tế “có nghĩa là các hành động do một hoặc nhiều nước trong cộng đồng quốc tế chống lại một hoặc nhiều nước khác với một hoặc cả hai mục đích sau: nhằm trừng phạt nước chịu trừng phạt thông qua cách tước bỏ khỏi họ
một số lợi ích hoặc buộc họ phải tuân thủ một số yêu cầu nhất định mà nước đưa ra lệnh trừng phạt cho là quan trọng” [10; tr.14]. Cấm vận kinh tế là một trong những nội dung xuyên suốt trong chính sách của Mỹ với Iran sau năm 1979. Cấm vận kinh tế vừa là một chủ trương chính sách, vừa là một công cụ để Mỹ ép buộc, thúc đẩy Iran phải nhượng bộ, đàm phán với Mỹ thậm chí thay đổi các hành vi của Iran trong khu vực.
Một vấn đề đặt ra là tại sao chính quyền Mỹ kiên trì sử dụng cấm vận kinh tế như một trong những chính sách quan trọng nhất trong chiến lược ngăn chặn Iran? Điều này xuất phát từ nhiều lý do:
Thứ nhất, trong thời gian nhà vua Mohammad Reza Pahlavi năm quyền, nền kinh tế Iran có độ phụ thuộc nhất định vào nguồn viện trợ cũng như các bản hợp đồng đầu tư của Chính phủ và các tập đoàn của Mỹ. Trong hai thập niên đóng vai trò là đồng minh chiến lược của Mỹ, Iran đã nhận được hơn 2 tỷ 147 triệu USD từ Washington, 1/3 trong số đó là viện trợ kinh tế (750,9 triệu USD) [220; tr.23]. Hơn thế nữa, mặc những nỗ lực hiện đại hóa đất nước, phát triển kinh tế toàn diện của Shah – một người từng được học ở Thụy Sỹ, nền kinh tế Iran phụ thuộc rất nhiều vào xuất khẩu dầu mỏ. Dầu mỏ được coi là “yết hầu” trong nền kinh tế của quốc gia Trung Đông này. Trước năm 1979, Mỹ cũng là một trong những khách hàng lớn của ngành dầu mỏ Iran. Trong suốt thập niên 70, số lượng dầu mỏ Mỹ nhập từ Iran chỉ thấp hơn so với Saudi Arabia. Năm 1973, trung bình mỗi ngày Mỹ nhập 223 nghìn thùng dầu từ Iran thì đến năm 1978, con số này đã tăng hơn 2 lần, lên 555 nghìn thùng dầu mỗi ngày [286]. Những yếu điểm này của nền kinh tế Iran là cơ sở để người Mỹ chọn lựa trừng phạt kinh tế như một công cụ quan trọng hàng đầu nhằm buộc Iran phải xuống thang với Mỹ trong nhiều vấn đề mâu thuẫn giữa hai nước.
Thứ hai, kinh nghiệm thành công trong việc áp đặt cấm vận kinh tế với một số quốc gia Trung Đông trong quá khứ như với Ai Cập, Syria đã thúc đẩy Mỹ lựa chọn cấm vận kinh tế như là một trong những công cụ hữu hiệu nhất để ngăn chặn Iran. Lấy Ai Cập làm ví dụ. Trong những năm 1963 - 1965, Chính quyền Mỹ đã áp đặt lệnh trừng phạt kinh tế lên Ai Cập. Nguyên do của lệnh trừng phạt này liên quan tới những hoạt động can thiệp của chính quyền Ai Cập trong các cuộc xung đột ở các quốc gia láng giềng. Ai Cập và Syria đã thiết lập một liên kết để thành lập nước Cộng hòa Arab thống nhất (the United Arab Republic - UAR). Vào năm 1963, UAR đã can thiệp quân sự vào Yemen. Hành động này đã dấy lên những quan ngại đối với chính quyền Mỹ. Mỹ cho rằng sự can thiệp của UAR ở Yemen sẽ làm mất ổn định tình hình ở Saudi Arabia - đồng minh lược của Mỹ. Tổng thống John F. Kennedy đe dọa cắt mọi viện trợ bao gồm các chuyến tàu thực phẩm nhân đạo cho UAR nếu quốc gia này không chịu rút quân trước thời điểm năm 1963 kết thúc. UAR bắt đầu đồng ý rút lui vào đầu năm 1964.
Nhưng cũng chính trong khoảng thời gian này, phong trào tẩy chay nước Mỹ lan nhanh ở Ai Cập, dẫn tới những cuộc tấn công nhằm vào công dân và tài sản của Mỹ tại quốc gia Trung Đông này. Cùng phong trào tẩy chay nước Mỹ, Tổng thống Nasser đã xác nhận hỗ trợ tài chính và quân sự cho lực lượng “nổi dậy” ở Congo. Tất cả những sự kiện
ấy giống như giọt nước tràn ly đẩy nhanh sự căng thẳng trong quan hệ giữa hai nước.
Chính quyền Mỹ tiếp tục siết chặt lệnh trừng phạt đối với UAR, nội dung chủ yếu của nó liên quan đến vấn đề tài chính. Mỹ tạm ngưng việc cung cấp các gói viện trợ mới cho Ai Cập cũng như chương trình trợ giúp lương thực PL 480 với hi vọng buộc người đứng đầu Cairo chấm dứt những hoạt động nguy hiểm cho an ninh khu vực ở Congo [45;
tr.122]. Vào tháng 10 năm 1965, Mỹ đã bãi bỏ phần lớn các nội dung trong lệnh trừng phạt với UAR, nhưng Tổng thống Lyndon Johnson vẫn đóng băng gói trợ giúp lương thực PL 480 trị giá 37 triệu đô la. Lệnh trừng phạt kinh tế từ Washington dường đã có những tác động nhất định tới chính sách đối ngoại của chính quyền Cairo. Nasser bắt đầu có những động thái giảng hòa với nước Mỹ, đồng thời bổ nhiệm thủ tướng mới có tư tưởng trung lập. Các quan sát viên của Mỹ đã nhận định rằng việc rút quân khỏi Congo xuất phát từ sự thất bại trong chính sách đối ngoại của Nasser, nhưng lệnh trừng phạt kinh tế của Mỹ cũng góp một phần áp lực không nhỏ dẫn đến những thay đổi trong hành động của Ai Cập. Đáp lại thiện chí từ Cairo, chính quyền Mỹ đã cấp gói viện trợ mới thuộc chương trình PL 480 trị giá 50 triệu đô la cho Ai Cập [45; tr.123]. Rõ ràng, chính sách cấm vận đã phần nào làm thay đổi đường lối cứng rắn của Nasser trong cách giải quyết các cuộc xung đột ở Trung Đông, Châu Phi cũng như ngăn chặn sự lan mạnh của chủ nghĩa dân tộc Arab sang các quốc gia láng giềng. Mặc dù có nhiều bất đồng với chính quyền Washington, nhưng sự cần thiết của các gói viện trợ Mỹ đã buộc Ai Cập phải ứng xử mềm mỏng hơn theo hướng mà Mỹ mong muốn. Bài học của Ai Cập trở thành một điển hình và nhiều nhà hoạch định chính sách ở Mỹ nhìn vào đó để áp đặt chính sách cấm vận với nhiều quốc gia khác có xu hướng đi ngược lại với các lợi ích của nước Mỹ, trong đó có Iran.
Quay trở lại các biện pháp cấm vận của Mỹ đối với Iran, ngay sau khi cuộc khủng hoảng con tin nổ ra, Mỹ đã nhanh chóng thực hiện các biện pháp trừng phạt kinh tế ngặt nghèo nhằm gây khó khăn cho chính phủ mới ở Tehran trong việc giải quyết các khó khăn kinh tế sau cách mạng, trong đó có ba mốc đáng chú ý nhất:
Dấu mốc quan trọng đầu tiên là việc Tổng thống Jimmy Carter hạ lệnh cấm nhập khẩu dầu mỏ từ Iran (4/11/1979). Trong lệnh trừng phạt, Washington đặc biệt chú trọng tới công nghiệp dầu mỏ bởi đó là ngành kinh tế quan trọng bậc nhất ở Iran thời kì đó. Nguồn ngân sách quốc gia của Iran phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động xuất khẩu dầu. Dưới hiệu lực của lệnh cấm vận, sản lượng nhập khẩu dầu mỏ từ Iran của Mỹ nhanh chóng giảm xuống. Thậm chí, từ năm 1987 - 1990, con số này chạm đáy xuống 0 thùng dầu (xem phụ lục 9). Để tránh sự thiếu hụt nguồn cung, Mỹ tăng cường nhập khẩu dầu mỏ từ Iraq từ 56.000 thùng nửa đầu năm 1987 lên 323.000 thùng trong năm tiếp theo [233; tr.84]. Mỹ còn tác động đến các đồng minh nhằm hạn chế nhập khẩu dầu từ Iran để tăng thêm áp lực cho Tehran. Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều quốc gia châu Âu, Nhật Bản, Hàn Quốc, Ấn Độ… vẫn tiếp tục nhập khẩu dầu từ Iran. Nhiều công ty, tập đoàn nước ngoài phớt lờ các lệnh trừng phạt của Mỹ để đầu tư vào ngành công nghiệp “vàng đen” của Iran. Do đó, chính sách cấm vận kinh tế của Mỹ đối với
Iran trong giai đoạn 1979 - 1991 chưa thật sự tạo được hiệu ứng như Mỹ mong muốn.
Dấu mốc quan trọng thứ hai là sự kiện Tổng thống Mỹ ra lệnh đóng băng các tài khoản gửi của chính phủ Iran ở các ngân hàng của Mỹ (14/11/1979) khi phải đối diện với cuộc khủng hoảng con tin tồi tệ năm 1979, Mỹ đã phong tỏa toàn bộ tài sản của chính phủ Iran ở nước ngoài. Trong Sắc lệnh số 12170 có viết rõ rằng: “Tôi, Jimmy Carter, Tổng thống của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, nhận thấy rằng tình hình ở Iran gây nguy hại đến an ninh quốc gia, chính sách đối ngoại cũng như nền kinh tế của Hoa Kỳ… Do đó tôi ra lệnh phong tỏa ngay lập tức các tài khoản của chính phủ Iran… nằm dưới quyền tài phán của Hoa Kỳ cũng như các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền của Hoa Kỳ” [54; tr.457]. Tuy nhiên, với việc ký kết hiệp định Algiers, bên cạnh cam kết không can thiệp vào nền chính trị của Iran, Mỹ phải trả lại Iran một phần trong số 12 tỷ USD mà phía Mỹ đã phong tỏa nhằm đáp trả sự kiện bắt giữ con tin trước đó. Cụ thể, phía Mỹ đã phải trả lại cho Iran 1.632.917,779 ounce vàng cùng 7 tỷ 955 triệu tiền gửi đảm bảo của Iran trong các ngân hàng của Mỹ.
Dấu mốc đáng chú ý thứ ba là Chính quyền Ronald Reagan ban hành Sắc lệnh cấm vận kinh tế toàn diện lên Iran (số 12613) vào ngày 30/10/1987, trong đó qui định rõ:
không một loại hàng hóa, thực phẩm hay dịch vụ nào có nguồn gốc từ Iran có thể được xuất sang Mỹ nếu chúng bị phát hiện có xuất xứ ở Iran hoặc được vận chuyển qua Iran từ sau ngày lệnh trừng phạt có hiệu lực [208; tr.256]. Sắc lệnh số 12613 của Tổng thống Ronald Reagan đã đánh dấu sự thay đổi trong chiến lược trừng phạt của Mỹ chuyển từ tập trung vào một số ngành kinh tế chủ đạo (dầu mỏ) sang trừng phạt lên toàn bộ nền kinh tế Iran. Điều này khiến nền kinh tế của quốc gia Trung Đông này sẽ phải đối mặt với nhiều khó khăn hơn trong bối cảnh Iran đang dồn sức vào cuộc chiến tranh với Iraq.
Sắc lệnh số 12613 đã thể hiện thái độ cứng rắn của chính quyền Reagan trong chiến lược ngăn chặn Iran.
Bên cạnh việc áp đặt các lệnh cấm vận với Iran. Mỹ còn gây sức ép lên cộng đồng quốc tế, đặc biệt là các đồng minh của Mỹ trong việc áp đặt các lệnh cấm tương tự đối với Iran. Cụ thể, Mỹ đã gây sức ép lên các đồng minh Tây Âu, buộc các quốc gia này áp đặt lệnh trừng phạt lên Iran cũng như gây sức ép đối với Liên Xô bỏ phiếu thông qua Nghị quyết trừng phạt của Liên Hợp quốc. Tuy nhiên, ban đầu, 9 thành viên của EC không hoàn toàn đồng tình với yêu cầu này của Mỹ bởi hầu hết các quốc gia này đều có quan hệ kinh tế với Tehran, trong đó có việc nhập khẩu dầu mỏ. Ngày 9/4/1980, Mỹ đe dọa sẽ có hành động quân sự đối với Iran nếu các đồng minh không áp đặt lệnh cấm vận. Đến ngày 10/4, các quốc gia EC vẫn trì hoãn việc đưa ra quyết định cuối cùng và tiếp tục theo đuổi các nỗ lực đàm phán, thương thuyết với phía Iran nhằm giải quyết cuộc khủng hoảng con tin. Tuy nhiên, khi những nỗ lực mang tính xây dựng không phát huy được hiệu quả, 9 quốc gia EC tuyên bố trừng phạt lên Iran vào ngày 22/4/1980. Lệnh trừng phạt chính thức được thông qua trong các cuộc họp ngày 17 - 18/5/1980 [122; tr.317]. Như vậy, dù không muốn phá vỡ mối quan hệ với Iran, đặc biệt là hoạt động nhập khẩu dầu mỏ từ quốc gia này, nhưng dưới sức ép của