CHƯƠNG 4: NHẬN XÉT VỀ VIỆC TRIỂN KHAI CHÍNH SÁCH CỦA MỸ ĐỐI VỚI IRAN
4.1.1. Đánh giá về tính hiệu quả của việc triển khai chính sách của Mỹ đối với Iran (1979 – 2016)
Một vấn đề được giới học thuật và chính trị thế giới tranh luận rất nhiều trong những năm gần đây là chính sách của Mỹ với Iran (1979 - 2016) thành công hay thất bại? Có nhiều luồng ý kiến khác nhau liên quan đến vấn đề này. Đa phần các học giả trong đó có Hossein Alikhani, Ali M. Ansari… đều cho rằng, nếu đối chiếu với những mục tiêu đề ra khi hoạch định chính sách, người Mỹ đã thất bại trong cuộc đối đầu và ngăn chặn Iran. Số khác, trong đó có nhiều chính trị gia có xu hướng bảo thủ lại cho rằng việc những áp lực từ chính sách bao vây, cấm vận của Mỹ với Iran từ sau năm 1979 đã buộc Iran phải thay đổi hành vi trong nhiều vấn đề khu vực và quốc tế. Họ ủng hộ chính quyền Mỹ tiếp tục duy trì những chính sách cứng rắn với Tehran nhằm ngăn chặn và kiềm chế những tham vọng của Iran, đặc biệt là chương trình hạt nhân của nước này.
Về những mặt đã đạt được, trước hết, áp lực từ các lệnh cấm vận của Mỹ, EU và Liên Hợp quốc buộc Iran phải đồng ý ngồi vào bàn đàm phán với phương Tây để giải quyết vấn đề hạt nhân của Iran. Chương trình hạt nhân ở quốc gia này được tái khởi động từ thập niên 80 của thế kỷ trước khi các nhà lãnh đạo Iran nhận ra rằng chỉ có vũ khí hạt nhân mới có thể bảo vệ được chế độ chính trị nước này trước những đe dọa từ phương Tây. Sau nhiều thập niên nghiên cứu, xây dựng và phát triển, chương trình hạt nhân Iran đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể (các cơ sở hạt nhân xuất hiện ngày càng nhiều, mức độ làm giàu uranium của Iran được nâng cao đáng kể). Tuy nhiên, trước
những áp lực từ các lệnh cấm vận đã buộc các nhà lãnh đạo Iran phải lựa chọn giữa phát triển hạt nhân và kinh tế. Nếu Iran không thể điều hòa được mối quan hệ với Mỹ và phương Tây xoay quanh vấn đề hạt nhân, Iran sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc phát triển kinh tế, đặc biệt là xuất khẩu dầu mỏ - ngành kinh tế đóng góp tới 70% ngân sách quốc gia. Nếu các lệnh cấm vận càng kéo dài, nguy cơ bùng phát một cuộc khủng hoảng kinh tế - xã hội toàn diện có thể xảy ra ở Iran, đe dọa tới an nguy của chế độ chính trị nước này. Bắt đầu từ năm 2006, sau gần 3 thập niên chịu cấm vận, Iran đã đồng ý ngồi vào bàn đàm phán với phương Tây, cho phép Cơ quan Nguyên tử Quốc tế IAEA có các cuộc điều tra, thanh sát tại Iran để đánh giá về chương trình hạt nhân của nước này nhằm đổi lấy sự nới lỏng các lệnh cấm vận từ Mỹ và Phương Tây. Những áp lực của Mỹ cùng các đồng minh chính là yếu tố cần để Thỏa thuận hạt nhân lịch sử được ký kết sau đó (2015). Do đó, có thể nói, các lệnh cấm vận của Mỹ đã tạo ra những sức ép đáng kể điều chỉnh hành vi của những người đứng đầu Iran đối với trong nhiều vấn đề đối nội, đối ngoại. Đây là thành công lớn nhất mà chính sách ngăn chặn của Mỹ đã tạo ra được kể từ khi ra đời (1979).
Một thành tựu đáng kể nữa mà chính sách ngăn chặn mang lại là Mỹ đã phần nào hạn chế được sự mở rộng ảnh hưởng của Iran ở khu vực Trung Đông. Nếu như không có sự hậu thuẫn của Mỹ cùng Saudi Arabia và một số quốc gia vùng Vịnh khác trong cuộc chiến tranh 8 năm với Iran, Iraq – với lực lượng kém hơn khó có thể đứng vững dù là quốc gia chủ động gây chiến. Nếu Iran thắng lợi, lượng dầu mỏ khổng lồ của Iraq và Vịnh Ba Tư sẽ nằm dưới quyền kiểm soát của Tehran, đe dọa trực tiếp đến lợi ích của Mỹ trong khu vực. Sự hỗ trợ của Mỹ cho Chính phủ ở Lebanon đã chặn đứng tham vọng nắm quyền của tổ chức Hezbollah. Nếu Hezbollah hoàn toàn kiểm soát về mặt chính quyền, Lebanon nghiễm nhiên sẽ trở thành sân sau của Iran bởi Iran chính là quốc gia hậu thuẫn nhiều nhất cho Hezbollah kể từ khi tổ chức này ra đời vào đầu thập niên 80. Tuy nhiên, việc Mỹ duy trì sự hiện diện quân sự gần Lebanon (Jordan, Israel…) cũng như viện trợ hàng trăm triệu USD mỗi năm đã giúp chính quyền Lebanon đứng vững trước những biến động không ngừng của tình hình trong nước và khu vực. Hay như gần đây nhất, việc Mỹ đứng sau hậu thuẫn cho các cuộc không kích của liên quân Saudi Arabia đã ngăn cản phe nổi dậy Houthi thành lập một chính quyền mới tại Yemen. Cho đến nay, tình hình chiến sự ở Yemen vẫn chưa kết thúc. Những toan tính của Iran với Houthi vẫn chưa thể trở thành sự thật bởi sự can thiệp của các thế lực quốc tế khác như Saudi Arabia và Mỹ… Những ví dụ vừa nêu một lần nữa chứng minh rằng, xét về mặt chiến lược lâu dài, chính sách ngăn chặn của Mỹ đã kìm chân Iran ở nhiều nơi, khiến Iran không thể thực hiện được trọn vẹn những tham vọng của họ tại khu vực Trung Đông.
Tuy nhiên, những ý kiến của các học giả hàng đầu thế giới như Ali M. Ansari khi đánh giá về những chính sách của Mỹ với Iran không phải là vô căn cứ. Trong cuốn
sách: “Đối đầu với Iran: thất bại trong chính sách đối ngoại Mỹ và gốc rễ của sự mất niềm tin”, Ali M Ansari cho rằng, chính sách đối ngoại của Mỹ đã không đạt được những mục tiêu mà Nhà Trắng đặt ra. Iran vẫn tiếp tục chương trình hạt nhân cũng như tiếp tục can thiệp vào nhiều quốc gia ở khu vực Trung Đông. Giáo sư Hossein Askari của trường Đại học George Washington trong loạt ba bài nghiên cứu công bố trên Thời báo châu Á (Asia Times) cũng đồng thuận với luồng quan điểm cho rằng các chính sách cấm vận của Mỹ là “lịch sử của sự thất bại” [280].
Chính sách cấm vận của Mỹ không mang lại hiệu quả thực tế như mong đợi. Bắt đầu từ năm 1979, Mỹ đã đóng băng các tài khoản tiền gửi của Iran, nhưng sau đó số tài sản này đã được trao trả lại cho Iran sau khi Hiệp ước Algiers được ký kết (1981). Còn các loại vũ khí - tài sản quốc phòng - mà nước ngoài bán cho Iran (FMS) bị tịch thu thì vẫn bị cất giữ trong kho. Mỹ đã phải bồi thường cho Iran từng món một, theo một phán quyết của Tòa án La Haye. Kế đến, Mỹ cấm nhập khẩu dầu thô từ Iran nhưng vẫn cho nhập các sản phẩm dầu mỏ đã qua chế biến. Tiếp sau đó nữa, Mỹ cấm nhập khẩu toàn bộ sản phẩm tinh chế từ dầu mỏ và cả các sản phẩm phi dầu mỏ của Iran. Nhưng không bán được cho người Mỹ, Iran bán cho các nước khác, tuy giá cả thấp hơn, nhưng Iran không thiệt hại nhiều. Vào giữa thập niên 80 thế kỷ XX, Mỹ cấm hoàn toàn việc xuất khẩu hàng hóa sang Iran. Nhưng trái ngược với tính toán của người Mỹ, hàng hóa Mỹ vẫn được bày bán tràn ngập ở Iran, thậm chí với giá bán lẻ còn rẻ hơn ở Mỹ. Như đã phân tích trong phần trước, tất cả những hàng hóa Mỹ được Iran mua lại từ Dubai một cách dễ dàng.
Người Iran sẵn sàng chịu chi khoản chênh lệch từ 5 – 10% để được sử dụng các hàng hóa chất lượng cao của Mỹ. Mục tiêu lớn nhất của chính sách cấm vận là buộc Iran dừng chương trình làm giàu uranium. Tuy nhiên, Iran chỉ chấp thuận ngồi vào bàn đàm phàn khi họ đã hoàn thành xong những mục tiêu quan trọng trong chương trình hạt nhân của mình.
Thất bại của người Mỹ còn được thể hiện ở chỗ Mỹ chỉ làm chậm lại quá trình mở rộng ảnh hưởng của Iran chứ chưa thể ngăn chặn triệt để quá trình này. Thực tế, ảnh hưởng của Iran ngày càng lớn hơn ở khu vực Trung Đông. Iran tài trợ cho các tổ chức vũ trang Shi’ite ở khắp Trung Đông như Hamas ở Palestine, Hezbollah ở Lebanon, Houthi ở Yemen…. Thông qua các tổ chức này, Iran can dự vào tình hình tại nhiều quốc gia trong khu vực như Lebanon, Syria, Yemen hay tiến trình hòa bình Trung Đông. Chính sách ngăn chặn của Mỹ có thể phần nào làm chậm quá trình trở thành cường quốc khu vực của Iran, nhưng không thể khiến Iran thay đổi hoàn toàn hành vi chính trị hay những tham vọng của Tehran ở khu vực Trung Đông. Trên thực tế, ảnh hưởng của Iran ngày càng trở nên mạnh mẽ kể từ sau cuộc cách mạng Islam 1979.
Rõ ràng, các lệnh cấm vận cùng chính sách ngăn chặn, kiềm chế của Mỹ chưa tạo được sức ép cần thiết để buộc Iran phải thay đổi chính sách theo chiều hướng mà Mỹ
mong muốn. Vậy đâu là nguyên nhân dẫn đến những thất bại của chính sách ngăn chặn của Mỹ trong trường hợp Iran? Có một vài lý do giải thích cho câu hỏi này.
Thứ nhất, việc nhiều đồng minh của Mỹ đã không đồng thuận với Mỹ trong việc thực hiện chính sách ngăn chặn Iran, đặc biệt là việc áp đặt các lệnh trừng phạt với Iran.
Các đồng minh châu Âu và Nhật Bản nhiều lần phớt lờ trước các yêu cầu “cấm vận” Iran của Mỹ, tiếp tục nhập khẩu dầu mỏ Iran. Chính lý do này đã dẫn đến việc các lệnh trừng phạt của Mỹ không đạt được hiệu quả cao nhất, đặc biệt là ở giai đoạn thập niên 80, 90.
Trong khi Mỹ coi Iran là kẻ thù số 1, thì EU – đồng minh quan trọng nhất của Mỹ lại duy trì chính sách đối thoại với chính quyền Tehran. Tình hình chỉ thay đổi vào những năm 2000, khi EU, Nhật Bản đặc biệt là Liên Hợp quốc cùng áp đặt các lệnh cấm vận ngặt nghèo với Iran. Sự đồng lòng của cộng đồng quốc tế với chính quyền Mỹ đã tạo nên một sức ép khổng lồ, buộc Iran phải xuống nước để ngồi đàm phán để bàn về chương trình hạt nhân.
Nguyên nhân thứ hai xuất phát từ sự thay đổi trong quan hệ quốc tế. Bắt đầu từ cuối thập niên 80, Chiến tranh lạnh chỉ còn tồn tại trên danh nghĩa, khi Liên Xô – siêu cường đứng đầu phe xã hội chủ nghĩa đang trên đà khủng hoảng trầm trọng và không còn là đối thủ trực tiếp của Mỹ. Xu hướng đối thoại bắt đầu xuất hiện. Các quốc gia cần phải hợp tác với nhau để giải quyết các vấn đề quốc tế. Mỹ và Iran cũng vậy. Mặc dù Mỹ luôn coi Iran là một đối tượng phải ngăn chặn, nhưng Mỹ vẫn phải đàm phán với Iran trong nhiều vấn đề như: chống khủng bố, hay việc giải phóng các con tin Mỹ bị Hezbollah bắt giữ trong thập niên 80… Vụ bê bối Iran – Contra là minh chứng rõ nét nhất cho nhận định vừa nêu. Mỹ chấp nhận bán vũ khí cho Iran để đổi lấy sự tự do cho các công dân Mỹ bị bắt cóc ở Lebanon. Rõ ràng, chính sách ngăn chặn của Mỹ với Iran đã bắt đầu xói mòn ngay khi mới ra đời. Bước sang thế kỷ mới, xu hướng toàn cầu hóa phát triển mạnh mẽ, chính sách ngăn chặn của Mỹ lại càng tỏ ra kém hiệu quả hơn. Mỹ cấm vận Iran nhưng trong bối cảnh toàn cầu hóa kinh tế, Mỹ không thể không hợp tác với Iran trong nhiều vấn đề, không chỉ trong kinh tế mà bao gồm cả chính trị, an ninh liên quan đến khu vực Trung Đông…
Cuối cùng, chính sách “trở lại” Trung Đông mạnh mẽ của Putin được cho là rào cản đáng kể cho nỗ lực ngăn chặn Iran của Mỹ. Trong hai thập niên gần đây, Nga đã từng bước lấy lại vị thế và sức ảnh hưởng ở khu vực này thông qua mối quan hệ với một số đồng minh truyền thống, đặc biệt là Syria. Đối với Iran, Nga và Iran chia sẻ với nhau những lợi ích chung liên quan đến vấn đề Afghanistan hay khu vực Caucasus… Đặc biệt, khi cuộc nội chiến ở Syria nổ ra, mối liên hệ chung với Syria đã đẩy Nga và Iran xích lại gần nhau. Hai quốc gia này đã tạo ra một liên minh hỗ trợ cho chính quyền của Tổng thống Bashar Al - Assad chống lại những nỗ lực lật đổ của các nhóm đối lập được Mỹ và phương Tây hậu thuẫn. Bản thân Nga cũng đang thúc đẩy mối quan hệ với Iran khi có nhiều động thái hỗ trợ cho chương trình hạt nhân của Iran cũng như cung cấp vũ khí cho
Iran và các đồng minh. Sự can dự của Nga trong các vấn đề liên quan đến Iran đã tạo ra những thách thức lớn cho chính quyền Mỹ trong quá trình triển khai chính sách ngăn chặn với Iran. Cục diện trong cuộc chiến tranh ở Syria là minh chứng rõ nét nhất cho nhận định vừa nêu. Nếu không có sự liên minh giữa Nga - Iran - Hezbollah, rất có thể Mỹ và phương Tây đã đạt được mục đích lật đổ Assad, ngăn chặn thành công sự can dự của Iran trong cuộc chiến phức tạp này. Rõ ràng, vai trò ngày một lớn hơn của Nga ở Trung Đông trong đó có Iran đã góp phần làm suy giảm hiệu quả của chính sách ngăn chặn của Mỹ đối với Iran.
Như vậy, để đánh giá một cách tuyệt đối chính sách của Mỹ đối với Iran là thành công hay thất bại không phải là một điều dễ dàng. Trong những thất bại được chỉ ra, chính sách của Mỹ cũng tác động đáng kể đến nền kinh tế Iran cũng như góp phần hạn chế được tham vọng của quốc gia này, đặc biệt là trong vấn đề hạt nhân. Năm 2015, Iran chấp nhận tạm dừng chương trình hạt nhân để đổi lấy sự dỡ bỏ cấm vận của cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, nếu so với mục tiêu mà các nhà hoạch định chính sách Mỹ hướng tới khi triển khai chính sách ngăn chặn với Iran, thì rõ ràng Mỹ vẫn thất bại nhiều hơn.
Mỹ muốn thông qua chính sách ngăn chặn để làm giảm ảnh hưởng của Iran ở khu vực Trung Đông. Nhưng trên thực tế, Iran ngày càng có vai trò lớn hơn thông qua việc hỗ trợ cho nhiều tổ chức Shi’ite hoạt động khắp khu vực Trung Đông. Mỹ muốn Iran phải chấm dứt hoàn toàn chương trình hạt nhân. Nhưng Iran chỉ tạm dừng chương trình này khi đã đạt những nước tiến quan trọng trong công nghệ hạt nhân. Saus gần 40 năm chịu cấm vận kinh tế, dù phải đối mặt với rất nhiều khó khăn, nhưng chính quyền và nhân dân Iran vẫn đang đứng vững và có những bước tiến đáng kể trong phát triển kinh tế - xã hội. Quan trọng hơn, chính sách cứng rắn của Mỹ với Iran thực tế chỉ ngày càng tạo ra hố sâu ngăn cách giữa hai nước và làm phức tạp thêm những xung đột ở khu vực Trung Đông.