CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƢ XDCB QUA KBNN
1.2. KIỂM SOÁT THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƢ XDCB QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.2.1. Tổng quan về KBNN
a. Lịch sử ra đời của Kho bạc Nhà nước
Kho bạc Nhà nước (State Treasury) đã xuất hiện từ lâu. Theo tiếng La tinh thuật ngữ “Treasury” mang ý nghĩa “vật quý” hay “kho báu”. Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, những vật quý tìm được ngày một nhiều hơn và được tập trung vào tay những người có thế lực, hình thành các kho cất giữ châu báu ở dạng phân tán. Tới giai đoạn các bộ tộc xuất hiện, kho báu chính là nơi cất giữ tập trung các tài sản quý của họ.
Khi nhà nước cổ đại ra đời, bộ máy quản lý tài sản của Nhà nước cũng đƣợc hình thành, lúc này xuất hiện các tổ chức chuyên quản lý các loại tài sản quý của Nhà nước và các khoản thu nhập công (tô, thuế). Tổ chức này dần dần hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy để trở thành Ngân khố quốc gia hay Kho bạc Nhà nước sau này.
Bước sang giai đoạn chế độ phong kiến, các vua chúa thường chọn những người thân tín nằm trong dòng tộc để làm quan coi giữ các kho châu báu, tiền bạc, vũ khí. Trong thế giới tƣ bản, cùng với sự phát triển về kinh tế - tài chính, bộ máy Kho bạc Nhà nước trở thành một loại công sở đặc biệt, với chức năng chủ yếu là quản lý các khoản thu chi của ngân sách Nhà nước; các loại tài sản quý hiếm; các nguồn dự trữ tài chính - tiền tệ của Nhà nước.
Ngày nay, mặc dù còn có nhiều khác biệt về lịch sử và kinh tế, song hầu hết các nước đều có cơ quan Kho bạc Nhà nước. Tại các quốc gia phát triển, bộ máy Kho bạc Nhà nước được thành lập khá sớm và hoàn chỉnh như Vương quốc Anh và Hoa Kỳ năm 1789 - 1790; Pháp năm 1800; Canada năm 1867...
b. Mô hình Kho bạc Nhà nước của một số nước.
Trên thế giới có một số mô hình Kho bạc Nhà nước tại một số quốc gia nhƣ sau:
Kho bạc Cộng hòa Pháp.
Hệ thống kho bạc Cộng hòa Pháp đƣợc tổ chức theo Sắc lệnh số 98-997 ngày 02/11/1998 với gần 4000 chi nhánh ở tất cả các địa phương trong cả nước.
Ở trung ƣơng có Tổng cục kế toán công (Tổng cục Kho Bạc) trực thuộc Bộ Kinh tế - Tài chính – Công nghiệp. Ở địa phương cấp tỉnh có Cục kho bạc;
cấp huyện có Chi cục kho bạc; cấp xã có Chi nhánh kho bạc. Hàng năm, Tổng cục Kho bạc phối hợp chặt chẽ với Vụ ngân sách nhà nước xây dựng kế hoạch tài chính chi tiết (dự toán ngân sách) và phân bổ dự toán ngân sách cho các ngành và địa phương trong cả nước.
Kho bạc Cộng hòa Liên bang Nga.
Kho bạc CHLB Nga đƣợc thành lập vào năm 1993 sau khi Liên Xô giải thể. Đây là một cơ quan lớn với khoảng 90 đơn vị cấp vùng và gần 2.500 đơn
vị địa phương. Nhiệm vụ của Kho bạc Liên bang ngoài việc xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách hàng năm còn phải trực tiếp quản lý ngân quỹ quốc gia. Bên cạnh đó, Kho bạc còn đƣợc Chính phủ giao các nhiệm vụ quan trọng khác nhƣ: Thực hiện công tác kiểm tra, kiểm soát việc sử dụng nguồn vốn ngân sách của các cơ quan đơn vị thuộc khu vực công; dự báo ngắn hạn các nguồn tài chính tập trung của nhà nước; thu thập, xử lý, phân tích thông tin và lập báo cáo về tình hình ngân sách nhà nước gửi các cơ quan chức năng có thẩm quyền.
Mặc dù đã tiến hành nhiều cải cách nhƣng hệ thống Kho bạc CHLB Nga vẫn còn phải mất nhiều thời gian để hiện đại hóa công tác quản lý, cải cách chế độ kế toán, hoàn thiện mạng lưới cung cấp và xử lý thông tin với nhiệm vụ chủ yếu là tổng hợp các tài khoản của toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước ở các vùng và địa phương vào một tài khoản duy nhất (TSA) của Kho bạc Liên bang.
Kho bạc Vương quốc Anh
Là cơ quan của chức năng của Chính phủ trong việc quản lý thu chi quỹ ngân sách nhà nước và các tài sản quý của quốc gia; thực hiện vai trò kiểm tra kiểm soát và giám sát các hoạt động trên thị trường chứng khoán.
Bộ trưởng ngân khố (Kho bạc) có vai trò rất quan trọng trong hệ thống tài chính – tiền tệ, có trách nhiệm quản lý và điều hành 11 cơ quan: Bộ ngân khố; cơ quan thuế nội địa, thuế Hải quan; Cục dự trữ quốc gia; Tổng cục đầu tƣ và vay nợ quốc gia; Tổng cục thống kê trung ƣơng…. Các cơ quan này độc lập với nhau về tổ chức bộ máy, chức năng nhiệm vụ, nhƣng có mối liên hệ mật thiết với nhau trong việc thực thi chính sách tài chính – tiền tệ quốc gia.
Kho bạc Australia
Theo quy định của Hiến pháp Australia, ngân sách liên bang và ngân sách các bang có tính độc lập tương đối với nhau. Ở cấp Liên bang, có 2 bộ
chịu trách nhiệm chính về các vấn đề ngân sách là Bộ Ngân khố và Bộ Tài chính.
Nét đặc thù của Australia là cả chính quyền Liên bang và từng bang đều đƣợc phép ban hành các sắc thuế. Chính quyền Liên bang có quyền ban hành các sắc thuế quan trọng, phổ biến, nhƣ thuế xuất nhập khẩu (thuế Hải quan), thuế tiêu thụ đặc biệt… không tạo nên sự phân biệt giữa các vùng khác nhau trong nước.
Kho bạc Hoa kỳ
Theo hiến pháp Hoa Kỳ, Bộ Ngân khố (kho bạc) có các chức năng đặc biệt nhƣ giám sát hoạt động của Ngân hàng quốc gia và các tổ chức tín dụng;
Điều tra truy tố các trường hợp gian lận và trốn thuế, làm tiền giả, giả mạo chứng từ, hóa đơn, chữ ký…; Tổ chức bảo vệ tính mạng, tài sản của Tổng thống, phó Tổng thống, nguyên thủ quốc gia các nước ngoài đến thăm….
Tại Mỹ, Kho bạc liên bang dự thảo kế hoạch tài chính chi tiết. Hầu hết các phân bổ ngân sách đƣợc công bố hàng quý. Các cơ quan sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm về việc không chi vƣợt quá dự toán đƣợc duyệt, nhƣng không có tiền kiểm các cam kết đơn lẻ bởi bất cứ một cơ quan nào khác. Kho bạc chịu trách nhiệm quản lý ngân quỹ và quản lý nợ, nhƣng một số nghiệp vụ đƣợc ủy quyền cho Cục dự trữ liên bang thực hiện. Các đơn vị sử dụng ngân sách chọn cho mình một chế độ kế toán thích hợp đƣợc Kho bạc xây dựng và hướng dẫn sử dụng. Các bang có quyền tự chủ hoàn toàn về quản lý ngân sách của mình.
Kho bạc Brazil
Hệ thống Kho bạc Brazil trực thuộc Bộ Tài chính (MOF) là một trong các mô hình Kho bạc tiên tiến nhất của các nền kinh tế mới nổi. Nhiệm vụ chủ yếu của Kho bạc là xây dựng kế hoạch tài chính chi tiết. Việc phân bổ dự toán ngân sách cho các ngành và các địa phương được thực hiện hai tháng
một lần và công bố vào tháng thứ hai.
Kho bạc Nam Phi
Tại Nam Phi, Kho bạc nhà nước phối hợp chặt chẽ với các Bộ và các đơn vị sử dụng ngân sách dự thảo kế hoạch tài chính chi tiết. Phân bổ ngân sách cũng đƣợc công bố hàng tháng; các cam kết đƣợc kiểm soát thông qua các hạn mức chi hàng tháng. Kho bạc nhà nước chịu trách nhiệm về công tác quản lý tài sản và các khoản phải thanh toán của nhà nước.
Nhƣ vậy hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có hệ thống Kho bạc nhà nước. Ở Việt Nam hiện nay, mô hình Kho bạc nhà nước được xây dựng giống với mô hình kho bạc cộng hòa Pháp. Theo dó, KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính và đƣợc tổ chức thành hệ thống ngành dọc từ trung ƣơng đến địa phương (gồm cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện) theo nguyên tắc tập trung, thống nhất. Mặc dù tổ chức bộ máy và chức năng nhiệm vụ cụ thể của Kho bạc tại các quốc gia có những điểm khác biệt nhƣng về cơ bản đều giống nhau ở chu trình quản lý ngân sách đƣợc thống nhất. Kho bạc là ngành chức năng trực tiếp thực thi các quyết định quan trọng của Bộ Tài chính về việc quản lý và kiểm soát các khoản chi của NSNN.