Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT AN TOÀN THỰC PHẨM
3.2. Giải pháp đảm bảo tổ chức thực hiện pháp luật an toàn thực phẩm trên địa bàn huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi
3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật an toàn thực phẩm
Hoàn thiện pháp luật an toàn thực phẩm là giải pháp v a là yêu cầu cấp bách hiện nay, đáp ứng yêu cầu hoàn thiện khung pháp luật, đánh giá đúng hiệu quả tác động của tổ chức thực hiện pháp luật an toàn thực phẩm đảm bảo phát huy vai trò quản lý nhà nước. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với định hướng của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay.
Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về an toàn thực phẩm
Luật ATTP ra đời năm 2010 đến tháng 7/2011 có hiệu lực và cuối năm 2012 mới có Nghị định hướng dẫn thi hành, các văn bản dưới Luật của các Bộ chậm ban hành, chưa hoàn toàn đồng bộ và hài hòa, sự chậm trễ kéo dài đến 2-3 năm. Đến khi thực hiện thì chồng chéo giữa các văn bản với nhau, không có tính khả thi và không có sự liên kết chặt chẽ, tạo nhiều “lỗ hổng” khiến không thể kiểm soát chặt chẽ các quy định về ATTP và việc ban hành Nghị định 15/2018/NĐ-CP ngày 02/02/2018 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ATTP có hiệu lực ngày 02/02/2018 thay thế cho Nghị định 38/2012/NĐ-CP. Những bất cập cụ thể như sau:
84
- Một số ngành hàng đang có sự đan xen và không phân định rõ ngành nào chịu trách nhiệm quản lý về ngành hàng đó.
Tại Khoản 5, Điều 36, Nghị định 15/2018/NĐ-CP của Chính phủ quy định: Bảo đảm nguyên tắc một cửa, một sản phẩm, một cơ sở sản xuất, kinh doanh chỉ chịu sự quản lý của một cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, Điều 37, 38, 39 của Nghị định này quy định trách nhiệm quản lý của t ng Bộ lại phân định theo nhóm sản phẩm. Nếu cơ sở sản xuất nhiều nhóm sản phẩm, trong đó có sản phẩm thuộc quản lý của cả 3 Bộ theo quy định tại Thông tư liên tịch số 13. Điều này gây khó khăn cho công tác quản lý, phân định trách nhiệm quản lý giữa các cơ quan và gây khó khăn cho cơ sở khi thực hiện quy định của pháp luật về ATTP.
Khi triển khai về huyện Nghĩa Hành thì phòng chuyên môn nào sẽ quản lý dẫn đến đùn đẩy trách nhiệm cho nhau. Chẳng hạn, việc quản lý chất lượng bún đang được cả phòng: Y tế, NN&PTNT, KT&HT chịu trách nhiệm như:
nguyên liệu là bột gạo ướt để làm bún thuộc trách nhiệm của phòng NN&PTNT; sản phẩm tinh bột thuộc phòng KT&HT. Như vậy, cùng một sản phẩm, hai ngành (Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương) kiểm tra đã là chồng chéo nhưng còn bất cập ở chỗ sản phẩm bún trên thị trường có chứa chất Tinopal gây ngộ độc cho người tiêu dùng (Tinopal - một loại hóa chất tẩy trắng dùng trong công nghiệp nhưng lại được dùng để tẩy trắng bún) lại liên quan tới ngành Y tế. Hàng loạt các sản phẩm khác cũng gặp tình trạng tương tự như ô mai, mứt là sản phẩm t hoa quả sẽ do ngành Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý hay là bánh, mứt, kẹo do ngành Công thương quản lý, ...Ngoài ra, ngành Y tế chỉ quản lý thực phẩm khi đã đến tay người tiêu dùng. Khi kiểm tra nếu trong trường hợp không bảo đảm chất lượng vệ sinh thì ngành Y tế chỉ thu được mẫu thực phẩm. Còn toàn bộ thực phẩm
85
nhiễm bẩn đã bán ngoài thị trường thì không thể tịch thu được do không thuộc quản lý của ngành Y tế.
Sự chồng chéo giữa các cơ quan quản lý ATTP đang là một thực tế tồn tại t lâu nhưng việc giải quyết vẫn chưa dứt điểm, đã gây không ít khó khăn cho doanh nghiệp. Chẳng hạn, cùng một chủ thể kinh doanh 03 nhãn hàng thuộc trách nhiệm quản lý về ATTP của cả ba ngành Công thương, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Y tế thì một năm sẽ phải lần lượt chịu sự thanh, kiểm tra của cả 3 cơ quan trên. Trong việc cấp giấy phép ATTP, đối với các siêu thị, nguyên tắc là ngành Công Thương quản lý (theo quy định của Thông tư liên tịch số 13/2014/TTLT-BYT-BNNPTNT-BCT phân cấp cho Bộ Công thương chịu trách nhiệm cấp giấy phép ATTP cho siêu thị), nhưng vì kinh doanh nhiều mặt hàng thực phẩm, nên việc xin giấy phép phải qua đủ cả 03 cơ quan: Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương. Hoặc một vướng mắc khác phát sinh trong khâu cấp giấy phép ATTP cho siêu thị là trong trường hợp có cửa hàng ăn uống trong siêu thị thì sẽ do ai cấp: Công thương hay chính quyền địa phương hay cả 02 cơ quan nói trên vì chính quyền địa phương được phân công chịu trách nhiệm đối với các cửa hàng ăn uống.
Bên cạnh đó, nếu doanh nghiệp kinh doanh trong lĩnh vực thực phẩm muốn xin phép quảng cáo thì phải xin được 02 con dấu xác nhận, một của ngành y tế xác nhận nội dung quảng cáo và một con dấu của ngành Văn hóa, Thể thao và Du lịch xác nhận mẫu mã, hình thức quảng cáo, thậm chí phải xin cấp phép cả t phía ngành Công Thương xác nhận sản phẩm được phép lưu thông trên thị trường. Chỉ với một nội dung nhưng doanh nghiệp mất rất nhiều thời gian, công sức để thực hiện, ảnh hưởng không nhỏ tới tiến độ bán hàng và hiệu quả kinh doanh….
86
- Mặc dù quy định nhiều giấy phép “con” để quản lý ATTP nhưng trên thực tế việc quản lý nhà nước về ATTP “vẫn lỏng”. Trái ngược với thực tế một mặt hàng phải chịu nhiều cơ quan nhà nước cùng quản lý nhưng trên thực tế có mặt hàng chưa được cơ quan quản lý nhà nước nào phụ trách. Chẳng hạn, trong thời gian qua có thông tin thương lái Trung Quốc thu mua đỉa gây dư luận không tốt trong xã hội. Tuy nhiên, vấn đề này nên quy định trách nhiệm quản lý cho bộ nào thì vẫn chưa thực sự rõ ràng. Không ít ý kiến của các nhà quản lý trao đổi tại các cuộc tọa đàm trong khuôn khổ các đợt điều tra khảo sát cho rằng “càng nhiều bộ, nhiều ngành quản lý ATTP thì càng rối rắm”.
Ngoài ra, còn một bất cập nữa trong việc phân công quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm, đó là đang có nhiều đầu mối chịu trách nhiệm (Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn có 04 đơn vị đầu mối, Bộ Y tế có 01 đơn vị đầu mối và Bộ Công thương có 02 đơn vị đầu mối, trong số này có rất nhiều cơ quan có hệ thống ngành dọc đến cấp xã, phường, biên chế rất cồng kềnh, thêm vào đó là các cơ quan Thanh tra của các Bộ này), tuy nhiên, mỗi khi có sự cố liên quan đến an toàn thực phẩm xảy ra thì không cơ quan quản lý nhà nước nào chịu trách nhiệm (cả hành chính và vật chất).
Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm pháp luật ATTP
- Hoàn thiện Nghị định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm
Ngày 14/11/2013 Chính phủ ban hành Nghị định số 178/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm, có hiệu lực t ngày 31/12/2013 (thay thế Nghị định số 91/2012/NĐ-CP ngày 08/11/2012), nghị định này quy định mức xử phạt vi phạm hành chính là phạt tiền trong nhiều lĩnh vực quy định quá thấp, nên không bảo đảm được tính răn đe và phòng ng a chung, dẫn đến tình trạng tuy không phổ biến nhưng nhiều tổ
87
chức, công ty, doanh nghiệp hiện đang tồn tại tâm lý chung là chấp nhận nộp phạt vi phạm hành chính vẫn có lợi hơn so với phải chấp hành đúng quy định của pháp luật về lĩnh vực đó.
+ Theo đó tại Điều 10 Nghị định 178 có quy định hành vi vi phạm về tiêu chuẩn sức khỏe trong sản xuất, kinh doanh thực phẩm, phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm, dụng cụ, vật liệu bao gói, chứa đựng thực phẩm; cụ thể, tại khoản 2 Điều này có quy định như sau: “Xử phạt đối với hành vi không thực hiện khám sức khỏe định kỳ cho đối tượng thuộc diện phải khám sức khỏe định kỳ theo một trong các mức sau đây:
a) Phạt tiền t 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng đối với vi phạm dưới 10 người;
b) Phạt tiền t 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với vi phạm t 10 người đến dưới 20 người;
c) Phạt tiền t 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với vi phạm t 20 người đến dưới 100 người;
d)Phạt tiền t 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với vi phạm t 100 người đến dưới 500 người;
đ) Phạt tiền t 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với vi phạm t 500 người trở lên.”.
Với quy định trên, thực tế cho thấy có mấy bất cập sau: Khám sức khỏe định kỳ tổng quát là điều cần thiết trong cuộc sống vì có thể giúp phòng ng a và phát hiện bệnh sớm, ngoài ra còn giúp đánh giá được tình trạng sức khỏe hiện tại tránh những lo lắng không cần thiết, nhưng mức xử phạt trung bình quy định tại điểm a là 750.000 đồng, điểm b là 1.500.000 đồng, với mức như vậy là quá thấp so với chi phí tổ chức khám sức khỏe cho số lượng 09 người quy định tại điểm a, điểm b là 19 người, nên doanh nghiệp sẵn sàng chấp nhận nộp phạt, bởi chi phí cho 01 ca khám sức khỏe định kỳ tổng quát cho cả
88
nam hoặc nữ tại cơ sở y tế có thẩm quyền khoảng 550.000 đồng/ca. Với phép tính đơn giản có thế thấy, Công ty A có tổng số 18 công nhân thuộc diện phải khám sức khỏe theo định kỳ, nếu phải đưa số công nhân này đi khám sức khỏe định kỳ theo quy định, Công ty phải mất số tiền 8.250.000 đồng, chưa bao gồm các chi phí khác, trong khi đó nếu bị phát hiện vi phạm quy định về không khám sức khỏe định kỳ thì chỉ bị phạt số tiền khoảng 1.500.000 đồng.
+ Vi phạm quy định về số lượng người không được khám sức khỏe định kỳ như tại điểm c, điểm d và điểm đ có sự chênh lệch quá xa về số lượng, ví dụ: t 20 người đến dưới 100 người (điểm c); t 100 người đến dưới 500 người (điểm d); t 500 người trở lên (điểm đ) và mức chênh lệch số tiền xử phạt trong khung cũng có độ cách biệt khá lớn, cụ thể mức xử phạt tại điểm c 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng; điểm d t 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng và điểm đ t 10.000.000 đồng trở lên. Vậy với công ty, doanh nghiệp có lượng 1.500 công nhân mà vi phạm hành chính quy định về khám sức khỏe thì mức xử phạt trung bình là bao nhiêu, vì không quy định giới hạn tối đa của khung xử phạt đó, nên rất dễ phát sinh tiêu cực trong xử phạt vi phạm hành chính đối với trường hợp này, trong khi đó theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Nghị định 178/2013/NĐ-CP: “Mức phạt tiền tối đa đối với mỗi hành vi vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm là 100.000.000 đồng đối với cá nhân và 200.000.000 đồng đối với tổ chức…”. Nên với quy định xử phạt như trên có thể xem là hạn chế cần xem xét sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình đấu tranh ngăn chặn với loại hành vi vi phạm hành chính về ATTP hiện nay.
+ Nghị định chưa quy định các biện pháp khắc phục cụ thể khi bị xử phạt hành chính. Ví dụ như trường hợp vi phạm không thực hiện khám sức khỏe định kỳ theo quy định như đã phân tích ở trên, sau khi áp dụng hình thức phạt tiền, Nghị định không quy định các trường hợp chưa khám sức khỏe định
89
kỳ phải tiến hành khám bổ sung theo quy định, dẫn đến việc xử lý các hành vi vi phạm đảm bảo tính giáo dục, răn đe, phòng ng a.
Vì vậy, cần sửa đổi, bổ sung Nghị định 178/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm theo hướng tăng mức phạt tiền, bảo đảm có tính răn đe hơn và quy định các biện pháp khắc phục cụ thể khi bị xử phạt hành chính.
- Hoàn thiện pháp luật hình sự hiện hành
Vấn đề ATTP là vấn đề quan trọng, được toàn xã hội quan tâm vì nó không những ảnh hưởng đến sinh hoạt bình thường của cả cộng đồng mà còn trực tiếp xâm hại đến tính mạng, sức khỏe của công dân.
BLHS năm 2015 có nhiều điểm tiến bộ hơn đó là đã hình sự hóa trách nhiệm pháp nhân tại Điều 2 (cơ sở chịu trách nhiệm hình sự), Điều 8 (khái niệm tội phạm), Điều 33 (các hình phạt đối với pháp nhân) và chương XI (Những quy định đối với pháp nhân phạm tội). Trong đó, liên quan trực tiếp đến vi phạm an toàn thực phẩm, pháp nhân có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự tại Điều 193 (Tội sản xuất, buôn bán hàng giả là lương thực, thực phẩm) và Điều 317 (Tội vi phạm quy định về vệ sinh an toàn thực phẩm).
Điều 317 BLHS năm 2015 quy định liệt kê cụ thể, chi tiết các hành vi khách quan của cấu thành tội phạm tại các điểm a, b, c, d khoản 1 điều này. Điều 317 BLHS năm 2015 là tội có “cấu thành hình thức” với các hành vi sử dụng chất cấm, hóa chất, kháng sinh, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vật, nghĩa là chỉ cần có một trong các hành vi khách quan như sử dụng chất cấm trong sản xuất, sơ chế, chế biến, bảo quản thực phẩm; sử dụng hóa chất, kháng sinh, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vật, thuốc kích thích nông sản... không rõ nguốn gốc, xuất xứ, sử dụng với dư lượng vượt ngưỡng cho phép trong sản phẩm, hoặc nằm ngoài danh mục được phép sử dụng... là đã đủ căn cứ xử lý hình sự mà không cần thiết phải có hậu quả xảy ra. Đồng thời là tội có “cấu
90
thành vật chất” đối với hành vi chế biến, cung cấp hoặc bán thực phẩm mà biết rõ là thực phẩm không bảo đảm quy chuẩn kỹ thuật, quy định về an toàn thực phẩm... gây tổn hại cho sức khỏe của 01 người mà tỷ lệ tổn thương cơ thể t 31% đến 60% hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của 02 người trở lên mà tổng tỷ lệ tổn thương cơ thể của những người này t 31% đến 60% hoặc thu lợi bất chính t 50.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng, nghĩa là phải có hậu quả xảy ra thì mới đủ căn cứ xử lý hình sự.
So với Điều 244 Bộ luật Hình sự năm 1999, Điều 317 BLHS năm 2015 quy định chi tiết hơn nội dung các điều, khoản, đồng thời tăng nặng mức phạt tù tối đa t mười lăm năm lên hai mươi năm và tăng mức phạt tiền tối đa t 15 triệu đồng lên 2 tỷ đồng. Riêng với pháp nhân, nếu vi phạm quy định tại Điều 317 có thể bị phạt tối đa 7 tỷ đồng hoặc bị cấm kinh doanh trong một số lĩnh vực nhất định; bị cấm huy động vốn, bị đình chỉ hoạt động có thời hạn hoặc bị đình chỉ hoạt động vĩnh viễn. Tuy nhiên, xét về tính khả thi của Điều 317 thì vẫn còn không ít ý kiến băn khoăn bởi khó có thể giám định chính xác tỷ lệ tổn thương cơ thể do việc sử dụng nguồn thực phẩm không đảm bảo an toàn vệ sinh để áp khung hình phạt, do hậu quả khó có thể bộc phát ra ngay để giám định chính xác tỷ lệ tổn thương cơ thể. Vì vậy đối với tội danh này đề nghị không căn cứ vào tỷ lệ tổn thương cơ thể để áp dụng khu hình phạt mà nên căn cứ vào hàm lượng sử dụng chất cấm trong lương thực, thực phẩm quá mức quy định bao nhiêu lần để định mức xử phạt tương ứng chứ không căn cứ vào tỷ lệ tổn thương cơ thể do sử dụng lương thực, thực phẩm không an toàn. Đồng thời đề nghị bổ sung riêng một điều về tội sản xuất, buôn bán, sử dụng vượt mức cho phép các chất cấm, chất độc hại trong trồng trọt, chăn nuôi, bảo quản, chế biến thực phẩm và khung hình phạt này phải tương ứng như khung hình phạt về tội sản xuất và buôn bán hàng giả về lương thực, thực phẩm quy định tại Điều 193.
91
Ngoài hai điều (193 và 317) quy định trực tiếp về hành vi vi phạm an toàn thực phẩm, BLHS năm 2015 cũng đề cập đến tội sản xuất, buôn bán hàng cấm và tội tàng trữ, vận chuyển hàng cấm - tương tự như Bộ luật Hình sự 1999, trong đó hàng cấm ở đây bao hàm cả các chất cấm, chất độc hại đang được sử dụng rộng rãi trong thức ăn chăn nuôi, trồng trọt, bảo quản, chế biến thực phẩm. Tuy nhiên, quy định BLHS 2015 chưa đảm bảo tính khả thi và răn đe trong thực tế.
Cụ thể, nội dung các Điều 153, 154, 155 của Bộ luật hiện hành không có văn bản hướng dẫn cụ thể thế nào là số lượng hàng cấm lớn, rất lớn, đặc biệt lớn để định khung xử phạt nên không áp dụng được. Trong khi đó, Điều 190 (Tội sản xuất, buôn bán hàng cấm) và Điều 191 (Tội vận chuyển, tàng trữ hàng cấm) của BLHS 2015 lại chủ yếu căn cứ vào giá trị hàng phạm pháp hoặc khả năng thu lợi của chủ hàng để định tội. Theo quy định tại hai điều luật này, hàng phạm pháp có giá trị t 100 triệu đồng đến dưới 500 triệu đồng hoặc chủ hàng thu lợi/có khả năng thu lợi bất chính t 50 triệu đồng đến trên 500 triệu đồng thì mới bị xem xét xử lý hình sự. Quy định như vậy rõ ràng không phù hợp với thực tế bởi mặt hàng cấm được sử dụng trong chăn nuôi, trồng trọt, chế biến lương thực, thực phẩm đa phần đều có giá trị vô cùng nhỏ (vì chủ yếu là sản phẩm trôi nổi, không rõ nguồn gốc, xuất xứ), do đó khó có thể khởi tố vụ việc và xử lý triệt để hành vi vi phạm loại này. Mặt khác, khả năng thu lợi bất chính trong việc sản xuất, buôn bán, tàng trữ, vận chuyển hàng cấm là chất cấm sử dụng trong lương thực, thực phẩm - đối với mỗi một sự vụ cụ thể - cũng không lớn tới con số vài chục đến vài trăm triệu đồng mỗi lần vi phạm, vì vậy cần xem lại tính khả thi của các điều luật trên.
Cần ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể về việc áp dụng Bộ Luật Hình sự đối với các tội phạm về ATTP. Hướng dẫn thực hiện chế định trách nhiệm hình sự của pháp nhân trong Bộ Luật Hình sự, đối với những trường hợp vi