CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ CHẤT LƯỢNG CÔNG TRÌNH THỦY LỢI
1.3 Tổng quan công tác quản lý chất lượng xây dựng công trình ở Việt Nam
1.3.1 Quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng qua các thời kỳ xây dựng đất nước
Quá trình hình thành và phá triển hoạt động quản lý dự án các công trình ở Việt Nam đã trải qua rất nhiều thời kỳ. Vì thế các công tác QLDA ĐTXD có nhiều thăng trầm và biến động với thời gian.
Trước năm 2003 Ngành xây dựng Việt Nam vẫn còn đang trong thời kỳ bao cấp và mới chỉ có những tìm kiếm ban đầu của cơ chế thị trường. Những văn bản quản lý xây dựng trong thời kỳ này đã bám sát thực tiễn để đáp ứng sự phát triển mạnh mẽ của công tác đầu tư xây dựng, nhưng chưa đoán trước và chưa đón đầu được những phát triển trong tương lai, kể cả tương lai gần. Vì vậy, phải luôn luôn thay đổi để không lạc hậu với thực tiễn. Hệ thống tổ chức quản lý Nhà nước về xây dựng, đặc biệt là quản lý Nhà nước về chất lượng công trình chưa rõ ràng, chưa phủ kín hết công việc, còn có sự nhầm lẫn giữa quản lý nhà nước và quản lý sản xuất của các doanh nghiệp đặc biệt là các doanh nghiệp quốc doanh.
Tư tưởng chỉ đạo của Đảng trong cuối thời kỳ này là đổi mới quản lý xây dựng cơ bản đã được thể hiện bằng việc ban hành Nghị định 385/HĐBT ngày 7-11-1990 . Tuy vậy Nghị định 385/HĐBT cũng không đáp ứng được đã lộ nhiều khuyết điểm vì còn mang nặng cơ chế quản lý tập trung của thời bao cấp, đó là một yêu cầu mà trong thực tế không thể làm được ngay từ khâu lập kế hoạch chứ chưa nói đến kiểm soát kế hoạch hoặc điều hành việc thực hiện kế hoạch đó. Cho đến khi có Nghị định 177/CP ngày 20-10-1994 thay thế cho các Nghị định 385/HĐBT ngày 7-11-1990 và Nghị định 237- HĐBT ngày 19-9-1985 thì lúc đó không còn nhắc đến nguyên tắc “phải thực hiện theo kế hoạch hóa toàn diện và đồng bộ”… cũng như không nhắc đến “Chủ trương đầu tư
13
và kế hoạch hóa đầu tư xây dựng cơ bản phải góp phần đảm bảo nhịp độ phát triển nền kinh tế một cách cân đối nhịp nhàng”.
Ngày 16-7-1996 Chính phủ ban hành Nghị định 42/CP để thay thế Nghị định 177/CP ngày 20-10-1994 rồi sửa đổi, bổ sung Nghị định 42/CP bằng Nghị định 92/ CP ngày 23-8-1997. Nghị định này đã làm rõ hơn nội dung quản lý, đặc biệt những vấn đề mang tính tác nghiệp đã được cải tiến để vận hành nhanh chóng theo tốc độ phát triển của cơ chế thị trường. Trong cơ chế thị trường có rất nhiều nguồn vốn khác nhau nên việc phân cấp quản lý đầu tư đòi hỏi phải chính xác hơn, cụ thể hơn.
Tốc độ đầu tư và xây dựng trong thập kỷ 90 được phát triển mạnh, làm thay đổi hàng ngày bộ mặt của đất nước, tạo nhiều việc làm cho người lao động, cải thiện nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân làm cho nền kinh tế nước nhà tăng trưởng không ngừng. Trong Xây dựng bộc lộ những tồn tại như phát triển không đồng bộ, quy hoạch không chi tiết đầy đủ, cơ sở kỹ thuật hạ tầng bị khập khiễng, chất lượng một số công trình không bảo đảm… Còn việc xây nhà lấn chiếm đất công, vi phạm hành lang bảo vệ các công trình công cộng đang xảy ra hàng ngày và hậu quả khó khắc phục.
Việc người dân tự do xây dựng một cách ồ ạt làm phát sinh mầu thuẫn gây ra hậu quả làm đau đầu những nhà quản lý xây dựng.
Ngày 8 tháng 7 năm 1999 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 52/1999/NC-CP về Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng. Nghị định này đã thay thế cho Nghị định số 42/CP ngày 16 tháng 7 năm 1996 và Nghị định số 92/CP ngày 23 tháng 8 năm 1997.
Nghị định này chỉ cho phép sau khi Nghị định của Chính phủ được ban hành, các Bộ chức năng được Chính phủ giao đã ra các thông tư hướng dẫn: Những vấn đề về tài chính, ngân hàng do Bộ Tài Chính và Ngân hàng đầu tư và phát triển hướng dẫn;
Những vấn đề về kế hoạch hóa đầu tư, giấy phép đầu tư, lập dự án do Bộ Kế hoạch và đầu tư hướng dẫn; Những vấn đề về Quản lý xây dựng do Bộ Xây dựng hướng dẫn;
Còn các Bộ, ngành khác và các Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không được ra các văn bản hướng dẫn riêng, để đảm bảo sự chỉ đạo nhất quán của Chính phủ.
14
Sau một thời gian, thực hiện Quản lý đầu tư và xây dựng theo Nghị định số 52/1999/NC-CP đã bộc lộ những bất cập: vì sự phân quyền, phân cấp để thẩm định, phê duyệt cho các dự án thuộc nhiều nguồn vốn khác nhau có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo gây ách tắc khó xử lý. Vì vậy, ngày 05-5-2000 Chính phủ đã phải ban hành Nghị định số 12/2000/NĐ-CP sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế Quản lý đầu tư xây dựng tại Nghị định 52/1999/NĐ-CP nhằm giải quyết những ách tắc và không phù hợp như đã nêu trên.
Những văn bản quản lý xây dựng của ta đã cố gắng bám sát thực tiễn để đáp ứng sự phát triển mạnh mẽ của công tác Đầu tư Xây dựng, nhưng chưa đoán trước và chưa đón đầu được những phát triển trong tương lai kể cả tương lai gần do đó phải luôn luôn thay đổi để không lạc hậu với thực tiễn.
Năm 2003 Luật Xây dựng được ban hành ngày 26/11/2003 và tới ngày 01/7/2004 thì có hiệu lực thi hành Luật gồm 09 Chương, 123 điều, phạm vi điều chỉnh được quy định khá rõ ràng và dễ hiểu. Luật xây dựng ra đời là công cụ quản lý nhà nước hữu dụng cho các cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng trong thời điểm đó. Luật xây dựng ra đời đã phần nào khắc phục được những hạn chế nếu trên trong cơ chế quản lý cũ chuyển đổi sang cơ chế thị trường.
Luật Xây dựng là văn bản pháp luật cao nhất về xây dựng: đã thể chế hóa các đường lối, chủ trương của Đảng trong lĩnh vực xây dựng; điều chỉnh toàn bộ các vấn đề có liên quan đến các hoạt động xây dựng và là cơ sở pháp lý chủ yếu để điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động xây dựng; Đã thiết lập khung pháp lý có hiệu quả tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, bảo đảm sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế tham gia hoạt động xây dựng, thúc đẩy thị trường xây dựng phát triển nhanh chóng và có định hướng; Luật Xây dựng nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước, xác định trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước về Xây dựng, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng; phân định quản lý Nhà nước và quản lý sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực xây dựng, bảo đảm các công trình xây dựng có chất lượng, an toàn, phù hợp với quy hoạch, kiến trúc và tiết kiệm, thúc đẩy cải cách hành chính trong quản lý xây dựng phù hợp với cải cách hành chính chung của Nhà nước và tinh thần hội nhập khu vực và quốc tế.
15
Tuy nhiên do mới ban hành nên không thể tránh khỏi những thiếu sót và bất hợp lý, đồng thời cũng chưa lường hết được những sự đan xen của Luật khi áp dụng trong thực tế. Để điều chỉnh và bổ sung những tồn tại này nên đến 19 tháng 6 năm 2009 Quốc hội đã ban hành Luật số 38/2009/QH12 sửa đổi điều chỉnh một số điều của các Luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản. Theo đó đã sửa đổi, điều chỉnh 07 điều Luật xây dựng số 16/2003/QH11 trong đó sửa đổi, điều chỉnh một số vấn đề đang quy định quá chung chung gây khó khăn cho việc thực hiện; Quy định lại phạm vi điểu chỉnh của Luật đối với các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; Quy định rõ hơn về quyền hạn và trách nhiệm trong thẩm định, phê duyệt các bước của dự án đầu tư xây dựng. Chính phủ và các bộ ngành căn cứ vào Luật Xây dựng cũng đã ban hành các văn bản để hướng dẫn chi tiết Luật nhằm đưa Luật đi vào với thực tiễn.
Ngay tại điều 1 Luật số 38/2009/QH12 đã quy định sự điều chỉnh của Luật Xây dựng cụ thể:
Sửa đổi Điều 7. Năng lực hoạt động xây dựng, năng lực hành nghề xây dựng. Nội dung quy định cụ thể Tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện về năng lực hoạt động xây dựng, hành nghề xây dựng được tham gia các hoạt động như: Tư vấn thiết kế quy hoạch xây dựng, lập và thẩm định dự án đầu tư, thiết kế xây dựng, định giá xây dựng, giám sát thi công và quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; Khảo sát xây dựng công trình; Thi công xây dựng công trình; Thí nghiệm chuyên ngành xây dựng; Kiểm định chất lượng công trình xây dựng; Chứng nhận đủ điều kiện bảo đảm an toàn chịu lực công trình xây dựng và chứng nhận sự phù hợp về chất lượng công trình xây dựng.
chứ không còn chung chung như quy định trước. Có một điều đặc biệt là quy định mới trong việc tổ chức, cá nhân hoạt động xây dựng phải tuân thủ đó là “trừ trường hợp do Chính phủ quy định”. Điều này là một hướng mở, phân quyền và trách nhiệm quyết định cho Chính phủ trong những trường hợp cụ thể để phát triển kinh tế - xã hội có tính đặc thù. Thông qua đó đã cho thấy tư duy tiến bộ, tạo điều kiện thông thoáng trong quản lý đầu tư của nước ta nhằm hội nhập quốc tế.
Sửa đổi Điều 40. Điều chỉnh dự án đầu tư xây dựng công trình có sử dụng 30% vốn nhà nước trở lên. Ngay từ tên của điều đã cho thấy sự điểu chỉnh, theo Luật cũ thì tất cả các dự án có sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước đều phải điều chỉnh, theo Luật
16
sửa đổi chỉ cho phép những dự án có từ 30% vốn ngân sách mới sửa đổi vì một số trường hợp bất khả kháng. Đồng thời cũng quy định chi tiết hơn về các trường hợp bất khả kháng qua đó đã thấy rõ sự lỗi thời của Luật cũ so với thực tế khi đi vào thực hiện như là quy định chi tiết hơn các loại anh hưởng bất khả kháng, bổ sung động đất, bão, lũ, lụt, sóng thần, hỏa hoạn; quy định mới yêu cầu việc xuất hiện những yêu tố đem lại hiêu quả phải có hiệu quả trực tiếp cho dự án; Khi quy hoạch thay đổi làm ảnh hưởng trực tiếp đến địa điểm quy mô, mục tiêu của dự án và mở rộng thêm một số trường hợp khác. Tuy nhiên quy định mở rộng này đã là con dao hai lưỡi khi sau này đầu tư phát triển mạnh cùng với cơ chế quản lý vốn đầu tư lỏng lẻo, tính tập trung dân chủ kém khiến cho việc điểu chỉnh chở thành công cụ cho tham nhũng gây lãng phí và diễn ra việc đầu tư dàn chải, kém hiệu quả. Cụ thể là những năm này xuất hiện những dự án khủng hàng nghìn tỷ đồng được điều chỉnh từ những dự án chỉ vài trăm tỷ. Việc chạy vốn của các nhà thầu làm đảo lộn công tác quản lý nhà nước, mất quyền quản lý, kiểm soát trong công tác quản lý nhà nước về xây dựng. Đã có chủ đầu tư chủ động cho nhà thầu ứng khối lượng thi công đề thanh toán, quyết toán, xin vốn, vì nếu không có khối lượng thì sẽ không xin được vốn.
Bổ sung thêm điều 40a Giám sát, đánh giá dự án đầu tư xây dựng công trình. Bổ sung điều này nhằm tăng cường trách nhiệm và quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước. Đồng thời điểu chỉnh, định hướng các công trình, dự án thuộc nguồn vốn ngoài ngân sách đảm bảo phải xây dựng phù hợp với quy hoạch chung của nhà nước, điều chỉnh chúng theo mục tiêu phát triển kinh tế chúng buộc chúng phải phục vụ cho sự phát triển đi lên, định hướng xã hội chủ nghĩa.
Điều 43. Quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng công trình sửa đổi cụ thể như sau:
“1. Quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng công trình phải bảo đảm mục tiêu đầu tư và hiệu quả dự án, phù hợp với nguồn vốn sử dụng và giai đoạn đầu tư.
2. Nhà nước thực hiện quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng công trình, hướng dẫn phương pháp lập và quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng công trình; cơ quan quản lý
17
nhà nước về xây dựng công bố định mức, chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật và các thông tin liên quan để chủ đầu tư tham khảo xác định chi phí đầu tư.
3. Chủ đầu tư xây dựng công trình chịu trách nhiệm quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng công trình từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến khi công trình được đưa vào khai thác, sử dụng.
Chủ đầu tư được thuê tổ chức, cá nhân tư vấn để thực hiện việc lập, thẩm tra và kiểm soát chi phí dự án đầu tư xây dựng công trình phù hợp với nguồn vốn sử dụng, điều kiện cụ thể của công trình xây dựng.”
Đối với quy định sửa đổi này chúng ta đã nhận thấy sự bất cập trong quản lý chi phí đầu tư xây dựng khi bắt buộc các chủ đầu tư, các đơn vị tư vấn có liên quan lập dự toán, tổng mức đầu tư theo định mức của nhà nước.
Thứ nhất, Định mức lập cho các công việc xây dựng luôn không đủ khiến cho trong thực tế thi công khi phát sinh các công việc không có định mức sẽ không lập được dự toán.
Thứ hai, các định mức lập cho công việc xây dựng khi áp dụng vào thực tế bị lỗi thời nhưng vẫn phải áp dụng khiến cho tổng mức không phản ánh đúng thực tế gây ra thiếu vốn cho dự án buộc phải điều chỉnh.
Thứ ba trong thực tế phát sinh nhiều biện pháp thi công có thể làm giảm chi phí những không thể tính theo biện pháp thi công đó mà vẫn phải áp dụng định mức, làm nâng cao chi phí xây dựng.
Thứ tư, công nghệ, công nghệ mới, vật liệu mới, máy móc thiết bị mới trong xây dựng nhằm nâng cao năng suất xây dựng, chất lượng công trình xây dựng liên tục thay đổi và được sử dụng nhiều trong xây dựng nhưng định mức lại không kịp thay đổi theo đã kéo lùi sự phát triển của ngành.
Thứ năm, trong quá trình thi công do ảnh hưởng nhiều yếu tố khách quan như: địa hình, mặt bằng, thời tiết…nên tổ chức thi công khá phức tạp; nhiều công tác xây dựng hiện vẫn chưa có trong định mức hoặc một số công tác có trong định mức nhưng lại
18
không phù hợp với điều kiện thi công thực tế, do đó khó vận dụng thậm chí không áp dụng được.
Nói chung việc bắt buộc áp dụng định mức sẽ gây ra rất nhiều khó khăn trong hoạt động xây dựng đẩy lùi sự phát triển của ngành. Nắm bắt được điều đó nhà nước đã quy định lại cho phép áp dụng linh hoạt hơn định mức – đơn giá. Theo đó đơn giá chỉ còn là kênh tham khảo để lập tổng mức đầu tư và dự toán công trình.
Sửa đổi Điều 54. Các bước thiết kế xây dựng công trình.
Nhìn sơ qua có vẻ điều này chỉ thay đổi về cách trình bày nhưng thực tế nội dung quy định của điều này làm thay đổi rất nhiều trong quản lý về xây dựng. Như quy định cũ
“Thiết kế một bước là thiết kế bản vẽ thi công được áp dụng đối với công trình quy định chỉ phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật” Nếu quy định như thế này thì tất cả các dự án nhỏ sẽ được lập rất đơn giản và quy trình cũng chỉ cần thực hiện như bước thiết kế thi công, khi đó chủ đầu tư sẽ có thể tự quyết định đầu tư dự án khi chỉ phải lập báo cáo kinh tế kỹ thuật, như vậy sẽ mất vai trò quản lý của nhà nước về đầu tư xây dựng công trình… Đồng thời việc quy định lại điều này theo hướng mở đã làm dễ ràng hơn cho công việc ban hành quy định của Chính phủ. Chính phủ triển khai luật được chặt chẽ hơn bảo đảm hơn cho nguồn vốn đầu tư.
Tương tự như vậy điều 59 Thẩm định, phê duyệt thiết kế xây dựng công trình cũng được chỉnh sửa phù hợp hơn với thực tế để dễ dàng hơn trong công tác quản lý cung như các hoạt động trong xây dựng. Sự điều chỉnh này thể hiện sự phù hợp hơn với thực tiễn ngành xây dựng đang diễ ra, đảm bảo sự phát triển kinh tế - xã hội lúc này.
Cùng với sự phát triển của đất nước, kinh tế - xã hội phát triển thì việc đầu tư xây dựng của nước ta cũng tăng nhanh. Đồng thời với sự phát triển là sự hội nhập kinh tế quốc tế, sự hội nhập mạnh mẽ khiến cho lĩnh vực xây dựng ở nước ta cung phát triển vượt bậc, những công nghệ mới, thành tựu khoa học trong lĩnh vực xây dựng của thế giới được áp dụng vào xây dựng cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Trong tình hình ấy những quy định của Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn Luật đã không còn phù hợp, hoặc không theo kịp sự phát triển nên trở thành lỗi thời phát sinh nhiều bất cập. Luật