CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA MẶT TRẬN TỔ QUỐC VIỆT NAM ĐỐI VỚI CƠ QUAN DÂN CỬ VÀ CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
1. Một số vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
1.2. Những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với các cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan dân cử, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng
1.2.1. Khái niệm giám sát và hoạt động giám sát
Để có những nhận thức lý luận về hoạt động giám sát của MTTQVN, trước hết cần tìm hiểu “giám sát” là gì và như thế nào là “hoạt động giám sát của MTTQVN”.
Theo từ điển tiếng Việt, “giám sát” là một động từ chỉ “sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định” hoặc chỉ sự “theo dõi và kiểm tra có thực hiện đúng những điều đã quy định không”31. Từ điển tiếng Việt phổ thông cũng một lần nữa khẳng định lại định nghĩa này của thuật ngữ “giám sát”32. Từ điển Luật học cho rằng
“giám sát được hiểu là sự theo dõi, quan sát hoạt động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh”33. Xét về mặt ngôn từ, “giám sát” là một từ Hán Việt, theo từ điển Hán Việt, chủ biên Đào Duy Anh định nghĩa: “giám sát” là
“xem xét” và “đàn hạch”34, Từ điển Bách khoa Việt Nam định nghĩa “giám sát” là một hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nhằm đảm bảo pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó35.
31 Từ điển tiếng Việt (2006), NXB Đà Nẵng, Thành phố Đà Nẵng, tr.389 .
32 Từ điển tiếng Việt phố thông (2002), NXB TP Hồ Chí Minh, TP Hồ Chí Minh, tr.345.
33 Từ điển Luật học (1999), NXB Từ điển bách khoa, Hà Nội, tr.174.
34 Đào Duy Anh (1996), Từ điển Hán Việt, NXB KHXH, Hà Nội, tr.323-324.
35 Từ điển Bách khoa Việt Nam (2002), NXB Từ điển bách khoa, Hà Nội, tr.112.
19
Khi tìm hiểu về thuật ngữ “giám sát”, có rất nhiều tài liệu, bài viết, nhiều tác phẩm của các tác giả, các nhà nghiên cứu với những cách tiếp cận khác nhau, do đó, khái niệm
“giám sát” được đưa ra ở những góc độ khác nhau. Có quan điểm định nghĩa một cách khái quát như sau: “Giám sát là sự quan sát, theo dõi hoạt động mang tính thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát tuân thủ nghiêm pháp luật, thực hiện đúng chủ trương, kế hoạch nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định”36 hoặc “Giám sát là quá trình theo dõi, giám sát, phân tích, nhận định về hành vi của đối tượng bị giám sát xem có vi phạm những chuẩn mực của chủ thể quyền lực hay không để có những tác động điều chỉnh đối tượng thực hiện đúng các yêu cầu mà chủ thể quyền lực đặt ra”37, quan điểm này đã đưa ra được khái niệm giám sát một cách khái quát và tương đối hoàn chỉnh trên cơ sở những khái niệm giám sát được ghi nhận tại các từ điển cũng như các nguồn tài liệu khác. Như vậy, giám sát là nói tới hoạt động theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá nhân, tổ chức, cộng đồng người trong các lĩnh vực hoạt động kinh tế – xã hội, trong việc thực thi Hiến pháp, đường lối, quan điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, các quyền lợi và nghĩa vụ của công dân, của các tổ chức chính trị – xã hội và kiến nghị phát huy ưu điểm, thành tựu; đồng thời đề xuất xử lý đối với cá nhân, tổ chức có những hành vi sai trái.
Có một điều cần lưu ý, giám sát của MTTQVN có một đặc điểm rất đặc biệt, không phải là giám sát ở phạm vi hẹp mà là “giám sát xã hội – sự giám sát của xã hội”.
Nguyên nhân là bởi MTTQVN là nơi thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhân dân, giám sát của MTTQVN không mang tính quyền lực – là giám sát mang tính nhân dân. Cho đến nay, chưa có một khái niệm “giám sát xã hội” được đưa ra hoàn chỉnh trong pháp luật mà chỉ có khái niệm “giám sát”, do đó, khái niệm “giám sát xã hội” được xây dựng dựa trên khái niệm “giám sát”. “Giám sát xã hội” là hình thức giúp những người cầm quyền nhận biết được mức độ đón nhận quyết định chính trị của xã hội, phát hiện được độ “vênh” của những quyết định chính trị với nhu cầu của thực tiễn, kể cả những biểu hiện lệch lạc, điều đó có ý nghĩa đảm bảo cho quyết định chính trị đúng đắn được thực thi có hiệu quả, quyết định chính trị còn khiếm khuyết được phát hiện và bổ khuyết38.
Trong bộ máy nhà nước ta, Hiến pháp và pháp luật đã trao chức năng giám sát cho nhiều cơ quan khác nhau như: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ
36 Hoàn thiện chế định giám sát của nhân dân – Một vấn đề cần quan tâm đặc biệt khi sửa đổi Hiến pháp, http://mattran.org.vn/Home/TapChi/so%2098/khmt.htm#3 (truy cập ngày 15/6/2016).
37 Nguyễn Thọ Ánh (2010), Thực hiện chức năng giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN hiện nay, NXB Chính trị quốc gia - Sự Thật, Hà Nội, tr.7.
38 Đoàn Minh Huấn (2010), Vai trò của giám sát và phản biện xã hội đối với việc xây dựng nhà nước pháp quyền, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 5/2010, tr.34.
20
hoạt động của bộ máy nhà nước39, HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của chính quyền địa phương trên địa bàn40. Tuy nhiên, trong một thời gian dài, thuật ngữ giám sát không được pháp luật giải thích một cách chính thức. Luật Giám sát của Quốc hội 2003 đã lần đầu tiên giải thích giám sát là gì trên cơ sở một quy định mang tính pháp lý.
Khi Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội ra đời, thuật ngữ “giám sát” của MTTQVN được giải thích đầy đủ và đưa vào văn bản: “Giám sát là việc theo dõi, phát hiện, xem xét; đánh giá kiến nghị nhằm tác động đối với cơ quan, tổ chức và cán bộ, Đảng viên, đại biểu dân cử, công chức, viên chức nhà nước về việc thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước”41. Tuy nhiên, Luật MTTQVN 2015 mặc dù liên quan đến hoạt động giám sát có riêng một chương nhưng lại không có điều khoản nào giải thích “giám sát” của MTTQVN.
Từ những khái niệm về “giám sát”, giám sát xã hội”, quy định tại Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội và Quy định về giám sát của MTTQVN tại Luật MTTQVN42, có thể đưa ra khái niệm “hoạt động giám sát của MTTQVN” một cách khái quát như sau:
Hoạt động giám sát của MTTQVN là hoạt động mang tính xã hội, giám sát mang tính nhân dân thông qua việc theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị của UBMTTQVN các cấp hoặc các tổ chức thành viên của MTTQVN đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức trong việc thực hiện đường lối, quan điểm của Đảng, Hiến pháp, chính sách, pháp luật của Nhà nước; các quyền, nghĩa vụ của công dân, của các tổ chức chính trị xã hội và kiến nghị phát huy ưu điểm, thành tựu, xử lý đối với cá nhân, tổ chức có hành vi sai trái.
1.2.2. Phân biệt hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với các hoạt động giám sát khác trong hệ thống chính trị
Giám sát là một hoạt động mang tính pháp lý thể hiện quyền và trách nhiệm của chủ thể và đối tượng bị giám sát. Hiện nay, trong hệ thống chính trị của nước ta có hai loại giám sát: giám sát mang tính quyền lực – giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước, Đảng và giám sát xã hội – giám sát của nhân dân. Như vậy, tương ứng với hai loại giám sát trên là hai chủ thể giám sát khác nhau: Đảng, cơ quan quyền lực nhà nước và các chủ
39 Điều 70 Hiến pháp 2013.
40 Điều 17, Điều 87 Luật tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 ngày 19/6/2015.
41 Khoản 1 Điều 1 Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội (Ban hành kèm Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị).
42 Khoản 1 Điều 25 luật MTTQVN số 75/2015/QH13 ngày 9/6/2015.
21
thể xã hội (ngoài Nhà nước): các Đảng chính trị, các tổ chức chính trị xã hội, báo chí, công dân43, trong đó có giám sát của MTTQVN.
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X đã đưa ra nhiệm vụ: “Kết hợp giám sát trong Đảng với giám sát của Nhà nước và giám sát của nhân dân”44. ĐCS Việt Nam mặc dù là một thành viên của MTTQVN, tuy nhiên Đảng không được xem là chủ thể giám sát xã hội vì Đảng cầm quyền là chủ thể xây dựng nên cơ cấu tổ chức bộ máy và trực tiếp lãnh đạo Nhà nước. Với hoạt động giám sát của mình, Đảng ngăn ngừa và hạn chế các Đảng viên vi phạm Điều lệ Đảng, các nguyên tắc tổ chức và sinh hoạt Đảng (Cương lĩnh, Điều lệ, nghị quyết, chỉ thị, quy định của Đảng) nhằm mục đích duy trì và bảo vệ quyền lực nhà nước của mình, duy trì và bảo vệ vị trí cầm quyền. Nhà nước là do Đảng lập ra và trực tiếp lãnh đạo, vì vậy, không thể xem ĐCS Việt Nam là chủ thể đứng ngoài Nhà nước. Chính lý do đó, giám sát của Đảng được xem là giám sát mang tính quyền lực. Đảng cũng như Nhà nước là chủ thể của giám sát xã hội nhưng hoạt động giám sát của Đảng không được coi là giám sát xã hội45.
Ngoài giám sát của các cơ quan Đảng, giám sát của Quốc hội cũng là giám sát mang tính quyền lực. Đặc điểm này phân biệt sự khác nhau giữa giám sát của Quốc hội với giám sát của MTTQVN và các tổ chức thành viên. Giám sát của Quốc hội được coi là yếu tố cấu thành quyền lực Nhà nước và gắn chặt với quyền lực Nhà nước. Ở nước ta, tất cả quyền lực Nhà nước đều thuộc về nhân dân46, nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Chính vì vậy, Quốc hội thực hiện quyền giám sát là Quốc hội thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước do chính nhân dân trao cho. Bên cạnh đó, bắt nguồn từ vị trí pháp lý của Quốc hội trong bộ máy nhà nước, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, điều này dẫn đến quyền giám sát của Quốc hội không chỉ là giám sát mang tính quyền lực Nhà nước mà còn là giám sát tối cao47. Còn đối với HĐND, giám sát chính là một trong hai chức năng cơ bản của HĐND, đây cũng là giám sát mang tính quyền lực nhà nước. HĐND là cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước thực hiện chức năng giám sát việc thi hành hiến pháp và pháp luật ở địa phương, giám sát các
43 Nguyễn Thọ Ánh (2010), Thực hiện chức năng giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN hiện nay, NXB Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, tr.21.
44 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, NXB Chính trị quốc gia,Hà Nội, tr.663.
45 Nguyễn Thọ Ánh (2010), Thực hiện chức năng giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN hiện nay, NXB Chính trị quốc gia - Sự Thật, tr.21-22.
46 Điều 2 Hiến pháp 2013.
47 Điều 6 Luật tổ chức Quốc hội số 57/2014/QH13 ngày 20/11/2014.
22
cơ quan Nhà nước ở địa phương48. Khác với giám sát của MTTQVN, Quốc hội và HĐND trong quá trình giám sát có quyền đình chỉ, bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước nếu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của HĐND cấp trên, thậm chí có quyền giải tán HĐND cấp dưới nếu làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân49.
Trong khi đó, giám sát của MTTQVN là hình thức giám sát không mang tính quyền lực Nhà nước, là giám sát xã hội, giám sát mang tính nhân dân, không thông qua cơ quan quyền lực Nhà nước nhưng lại có thể gây áp lực xã hội lên các chủ thể quyền lực để kịp thời điều chỉnh các quyết định, chính sách50. Về bản chất, giám sát xã hội là giám sát có sự tham gia đông đảo của toàn xã hội mà nòng cốt là một số tổ chức của nhân dân, do nhân dân lập ra và ủy nhiệm. Thông qua các tổ chức chính trị xã hội rộng lớn của nhân dân (MTTQVN, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp…), nhân dân có thể thực hiện quyền giám sát của mình một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Mục đích của giám sát xã hội nói chung và của MTTQVN nói riêng là một sự bổ sung khách quan cho sự giám sát của các cơ quan quyền lực Nhà nước và của hệ thống chính trị, từ đó, không chỉ hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước mà toàn xã hội có được sự đối trọng và cân bằng cần thiết để tổ chức và hoạt động hiệu quả hơn. Bên cạnh đó, không giống như giám sát xã hội của các tổ chức chính trị – xã hội khác, báo chí và công dân, giám sát của MTTQVN mặc dù cũng mang tính chất xã hội nhưng lại được thực hiện bởi chủ thể đứng trong hệ thống chính trị và được pháp luật trao cho những cơ chế giám sát rõ ràng hơn.
Đối với hoạt động giám sát cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, sự giám sát của MTTQVN cũng hoàn toàn khác biệt với giám sát của HĐND các cấp ở địa phương. Bởi giám sát của MTTQVN có chủ thể, nội dung, tính chất, mục đích, nguyên tắc và hình thức khác biệt với giám sát của HĐND51.