CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA MẶT TRẬN TỔ QUỐC VIỆT NAM ĐỐI VỚI CƠ QUAN DÂN CỬ VÀ CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
2. Những vấn đề pháp lý về hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
2.1. Quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Xuất phát từ bản chất của nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN, của dân, do dân, vì dân, Hiến pháp Việt Nam 2013 đã khẳng định nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước: quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp, kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp53. Từ nguyên tắc này, chế định kiểm soát quyền lực Nhà nước được đưa ra như một công cụ nhằm đảm bảo cho bộ máy nhà nước thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ được giao. Kiểm soát quyền lực có thể thực hiện bằng cơ chế kiểm soát bên trong nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước theo luật định và thông qua cơ chế bên ngoài nhà nước, đó là sự kiểm soát của các tổ chức Đảng, MTTQVN và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội và cá nhân, công dân.
Trong đó, giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN là yêu cầu khách quan, mang tính phổ biến trong việc tổ chức và vận hành hệ thống chính trị, nhằm khắc phục xu hướng lạm quyền, tha hóa quyền lực, là một phần tất yếu của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền và thực thi dân chủ. Trong bối cảnh cần kiểm soát Nhà nước và phát huy dân chủ, giám sát của MTTQVN đối với các cơ quan nhà nước nói chung và các cơ quan dân cử, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng được xem là một trong những nhiệm vụ quan trọng, mang tính cấp thiết, thu hút được nhiều sự quan tâm và hết sức nhấn mạnh trong các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước. Trong đó, các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của MTTQVN đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính là tiền đề cần thiết để MTTQVN thực hiện hiệu quả hoạt động giám sát
52 Bùi Xuân Đức (2014), Bảo đảm sự tham gia của MTTQVN và các tổ chức chính trị xã hội với chính quyền địa phương trong Luật tổ chức chính quyền địa phương, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 19, tr.28.
53 Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp 2013.
24
góp phần đưa các cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước lại gần dân hơn, phát huy tốt những chức năng nhiệm vụ của mình, tránh những sai phạm không cần thiết.
Như đã đề cập ở trên, ở nước ta hiện nay có hai loại giám sát: giám sát mang tính quyền lực và giám sát xã hội. Hiến pháp Việt Nam qua các thời kì đã đề cập đến chức năng giám sát của Quốc hội, HĐND các cấp và các cơ quan Nhà nước khác, tuy nhiên, mặc dù vai trò giám sát của MTTQVN và các tổ chức chính trị xã hội là rất lớn thì lại chưa được đề cập đến nhiều cũng như chưa được nhìn nhận đầy đủ và toàn diện. Hiến pháp 1980 ghi nhận MTTQVN là chỗ dựa vững chắc của Nhà nước và “Mặt trận phát huy truyền thống đoàn kết toàn dân, tăng cường sự nhất trí về chính trị và tinh thần trong nhân dân, tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, giáo dục và động viên nhân dân đề cao ý thức làm chủ tập thể, ra sức thi đua xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc”54 mà không có một điều khoản nào đề cập đến chức năng giám sát của MTTQVN đối với cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan dân cử, cơ quan hành chính nói riêng. Trên tinh thần kế thừa Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 ra đời trong bối cảnh đổi mới đất nước, hoạt động của các cơ quan nhà nước trong đó có cơ quan dân cử và cơ quan hành chính ở địa phương được chú trọng hơn, nhằm tăng cường hoạt động của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước, nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước được đề cao, vai trò giám sát của các cơ quan nói chung và của MTTQVN nói riêng cũng vì thế mà được coi trọng. Điều 9 Hiến pháp 1992 khẳng định MTTQVN có quyền tham gia “giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức Nhà nước”55. Lần đầu tiên, hoạt động giám sát của MTTQVN được ghi nhận như một quyền hiến định, là cơ sở quan trọng để MTTQVN thực hiện tích cực và hiệu quả hơn hoạt động giám sát, góp phần tham gia vào quá trình xây dựng và củng cố năng lực quản lý nhà nước. Ra đời trên cơ sở Cương lĩnh đất nước trong thời kì quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 của ĐCS Việt Nam và kết quả tổng kết thực tiễn qua 25 năm thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, Hiến pháp 2013 thể chế hóa đầy đủ, sâu sắc hơn quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về đề cao và phát huy dân chủ XHCN, đảm bảo tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Trên cơ sở ấy, vai trò giám sát của MTTQVN tiếp tục được thừa nhận bên cạnh việc bổ sung thêm những chức năng khác cũng như những quy định về vị trí, vai trò, các tổ chức thành viên và nguyên tắc hoạt động của MTTQVN56. Việc tiếp tục thừa nhận vai trò giám sát các cơ quan nhà nước của MTTQVN tại văn bản pháp lý cao nhất là Hiến pháp 2013 đã một lần nữa khẳng định tính quan trọng và sự cần thiết của giám sát này
54 Điều 9 Hiến pháp 1980.
55 Điều 9 Hiến pháp 1992.
56 Điều 9 Hiến pháp 2013.
25
trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và hoạt động của cơ quan dân cử, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.
Bên cạnh sự phát triển của Hiến pháp Việt Nam qua các thời kì, Luật MTTQVN cũng là một văn bản pháp lý hết sức quan trọng ghi nhận những quyền và nghĩa vụ của MTTQVN, trong đó có hoạt động giám sát. Điều 2 Luật MTTQVN 1999 quy định một trong những nhiệm vụ của MTTQVN là “giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, công chức nhà nước”57. Trên cơ sở quy định chung về nhiệm vụ của MTTQVN tại Điều 2, Điều 12 tiếp tục khẳng định rõ hơn về hoạt động giám sát của MTTQVN là “giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước, nhằm góp phần xây dựng và bảo vệ Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân” và “MTTQVN giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức theo quy định của pháp luật”58. Trên tinh thần thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, nhất là trong các văn kiện của Đảng về xây dựng khối đại đoàn kết toàn dân tộc; về vai trò, trách nhiệm của MTTQVN, cụ thể hóa những quy định về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của MTTQVN và kế thừa những quy định đã thực hiện ổn định, phù hợp; sửa đổi những quy định còn hạn chế, vướng mắc trong thực tiễn thi hành Luật MTTQVN 1999, ngày 09/6/2015 Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua Luật MTTQVN 2015, đây là văn bản pháp lý quan trọng và mới nhất ghi nhận về MTTQVN. Trong đó, lần đầu tiên chức năng giám sát của MTTQVN được quy định thành một chương riêng (Chương V luật MTTQVN 2013). Với việc được quy định tại Chương V Luật MTTQVN 2015, chức năng giám sát của MTTQVN càng được khẳng định tính chất quan trọng, thể hiện vai trò to lớn của MTTQVN.
Ngày 12/12/2013, Bộ Chính trị đã ban hành Quyết định số 217-QĐ/TW về việc ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội. Trong đó đã nêu rõ về khái niệm “giám sát” là việc theo dõi, phát hiện, xem xét, đánh giá kiến nghị nhằm tác động đối với cơ quan, tổ chức và cán bộ, Đảng viên, đại biểu dân cử, công chức, viên chức nhà nước về việc thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Bên cạnh đó, Quyết định số 218-QĐ/TW, ban hành Quy định về việc MTTQVN, các đoàn thể chính trị – xã hội và nhân dân tham gia góp ý xây dựng Đảng, xây dựng chính quyền cũng ra đời. Quyết định số 217-QĐ/TW và Quyết định số 218-QĐ/TW của Bộ Chính trị đã quy định cụ thể về khái niệm, mục đích,
57 Điều 2 Luật MTTQVN số 14/1999/QH10 ngày 12/6/1999.
58 Điều 12 Luật MTTQVN số 14/1999/QH10 ngày 12/6/1999.
26
tính chất, nguyên tắc, đối tượng, nội dung, phạm vi, phương pháp, quyền và trách nhiệm của các bên có liên quan trong giám sát và phản biện xã hội. Đây là cơ sở quan trọng để MTTQVN và các tổ chức chính trị – xã hội phát huy vai trò và nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát và phản biện xã hội của mình trong thời gian tới. Với Hiến pháp 2013, Luật MTTQVN 2015, các quyết định số 217-QĐ/TW và 218/QĐ-TW, trách nhiệm và quyền hạn của MTTQVN trong giám sát đã được pháp luật hóa ở mức cao nhất, cơ chế giám sát nhìn chung được cụ thể hóa, đòi hỏi đóng góp của MTTQVN phải cao hơn, hiệu quả hơn, đáp ứng được yêu cầu sự nghiệp cách mạng trong giai đoạn mới.
Liên quan đến hoạt động giám sát của MTTQVN đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, ngoài Hiến pháp 2013, Luật MTTQVN và hai quyết định ở trên, Luật tổ chức Chính quyền địa phương đã ghi nhận: “Chính quyền địa phương tạo điều kiện để UBMTTQVN và các tổ chức chính trị – xã hội động viên Nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát, phản biện xã hội đối với hoạt động của chính quyền địa phương”59.
Ngoài những văn bản được nói trên, trong nhiều văn bản pháp luật khác như: Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 (Điều 66), Luật Tố cáo số 03/2011/QH13 (Điều 44), Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 (Chương VI), Luật bầu cử số 85/2015/QH13 (Khoản 5 Điều 4), Luật phòng, chống tham nhũng số 55/2005/QH 11 (Điều 8), Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí số 48/2005/QH11 (Khoản 4 Điều 8), Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã phường thị trấn số 34/2007/PL-UBTVQH11… và nhiều đạo luật, pháp lệnh cũng như các văn bản hướng dẫn khác có liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, đến tổ chức bộ máy nhà nước, đến quyền và trách nhiệm của MTTQVN đều dành riêng một chương hoặc một điều để quy định về chức năng giám sát của MTTQVN đối với các cơ quan nhà nước nói chung và đối với các cơ quan dân cử, cơ quan hành chính nhà nước địa phương nói riêng. Như vậy, có thể nói, thông qua việc thể chế hóa quyền giám sát của MTTQVN trên nhiều lĩnh vực, quan điểm, đường lối của Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nước đã thể hiện rõ việc đề cao vai trò của hoạt động giám sát đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, góp phần tăng cường hiệu quả tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung.
59 Khoản 1 Điều 15 Luật tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 ngày 19/6/2015.
27