CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA MẶT TRẬN TỔ QUỐC VIỆT NAM ĐỐI VỚI CƠ QUAN DÂN CỬ VÀ CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
2. Những vấn đề pháp lý về hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
2.2. Mục đích, nguyên tắc và tính chất của hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
2.2.1. Mục đích giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của HĐND, giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND cùng cấp, ban của HĐND cấp mình, giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và HĐND cấp dưới cấp mình60. Như vậy, bản thân cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đã có một cơ chế giám sát thông qua việc HĐND tự giám sát việc thực hiện hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của mình và của các cơ quan nhà nước khác; giám sát các hoạt động khác của Thường trực HĐND, UBND, các Ban của HĐND và các văn bản quy phạm pháp luật của cả cơ quan dân cử lẫn cơ quan hành chính ở địa phương. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, bản thân HĐND cũng như UBND các cấp địa phương không thể chủ động thực hiện những cải cách và đổi mới trong cách thức hoạt động, cơ cấu tổ chức nội bộ nhằm đáp ứng nhu cầu tăng cường tính hiệu quả, minh bạch nếu thiếu đi sự giám sát từ phía xã hội và nhân dân. Riêng sự giám sát của HĐND đối với HĐND và UBND các cấp ở địa phương là chưa đủ để xây dựng một cơ chế kiểm tra, giám sát giúp hoàn thiện hoạt động của các cơ quan này. Vì lý do đó, sự xuất hiện hoạt động giám sát của MTTQVN là nhằm mục đích củng cố cho giám sát bên trong bộ máy nhà nước, xem xét việc làm của đối tượng bị giám sát có đúng với những điều quy định, những định hướng đã đặt ra hay không để từ đó có những biện pháp nhằm khắc phục và xử lý những sai sót.
Theo quy định của Luật MTTQVN 1999, hoạt động giám sát của MTTQVN được thực hiện với mục đích “hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước, góp phần xây dựng và bảo vệ Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam trong sạch vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân”61. Hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan nhà nước có chức năng thanh tra, kiểm tra là hoạt động có tính thực quyền, cùng với thanh tra, kiểm tra, giám sát của MTTQVN hợp lại thành một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương tương
60 Khoản 1 Điều 6 và Khoản 8 Điều 19, Khoản 4 Điều 26, Khoản 5 Điều 33 Luật tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 ngày 19/6/2015.
61 Khoản 1 Điều 12 Luật MTTQVN số 14/1999/QH10 ngày 12/6/1999.
28
đối hiệu quả62. Với sự phối hợp của giám sát, công tác thanh tra, kiểm tra được thực hiện dễ dàng và thuận lợi hơn.
Quy chế Giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội (Ban hành kèm Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị) đã đưa ra mục đích của giám sát: “Giám sát nhằm góp phần xây dựng và thực hiện đúng các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước, các chương trình kinh tế, văn hóa xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại; kịp thời phát hiện những sai sót, khuyết điểm, yếu kém và kiến nghị sửa đổi, bổ sung các chính sách cho phù hợp; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần xây dựng Đảng, Nhà nước trong sạch, vững mạnh”63.
Luật MTTQVN 2015 đã đưa ra những quy định mới về mục đích giám sát của MTTQVN trong giai đoạn hiện nay như sau: “Giám sát của MTTQVN mang tính xã hội;
đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân, kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh”64. Với những mục đích này, hoạt động giám sát của MTTQVN góp phần tăng cường vai trò đại diện và thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND các cấp cũng như vai trò quản lý tốt mọi mặt đời sống xã hội của UBND các cấp, thể hiện được quyền lực của nhân dân, thực hành dân chủ, năng động hóa, tăng cường chất lượng thể chế, nâng cao ý thức và năng lực làm chủ của người dân.
Cần tránh khuynh hướng lệch lạc cho rằng mục đích giám sát của MTTQVN chỉ đi tìm những khuyết điểm, sai sót, những việc làm sai trái của cơ quan nhà nước, cán bộ công chức nhà nước, đại biểu dân cử65.
Riêng đối với giám sát của MTTQVN đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là nhằm những mục đích sau:
- Giám sát bảo đảm sự tham gia của nhân dân vào hoạt động của các cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Giám sát của nhân dân hoặc thông qua các tổ chức đại diện là một kênh quan trọng để bảo đảm phát huy dân chủ, trí tuệ và trách
62 Đào Trí Úc – Võ Khánh Vinh (2003), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, NXB Công an nhân dân, TP.HCM, tr.474.
63 Khoản 1 Điều 2 Quy chế Giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội (Ban hành kèm Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị).
64 Khoản 2 Điều 25 Luật MTTQVN số 75/2015/QH13 ngày 9/6/2015.
65 Nguyễn Thị Kim Ngân, Vai trò giám sát của MTTQVN đối với bộ máy nhà nước, Luận văn thạc sĩ Luật học, ĐH Quốc gia Hà Nội, tr.14.
29
nhiệm của nhân dân nhất là trong điều kiện để huy động nhân dân tham gia vào các vấn đề của đất nước và địa phương là một vấn đề không hề dễ dàng;
- Giám sát của MTTQVN góp phần bảo đảm việc hoạt động của HĐND và UBND ở địa phương được thực hiện đúng luật, hiệu quả và thống nhất với trung ương; điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung, chính sách, pháp luật, chương trình, quyết định của nhà nước và của cơ quan địa phương phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân;
- Giám sát của MTTQVN với UBND và HĐND các cấp cùng với hệ thống chính trị chống lại “quốc nạn” tham nhũng. Đảng ta đã khẳng định: “coi trọng và nâng cao vai trò của các cơ quan dân cử, của MTTQVN, các đoàn thể nhân dân, các phương tiện thông tin đại chúng và nhân dân trong việc giám sát cán bộ, công chức, phát hiện đấu tranh chống tham những, lãng phí”66;
- Giám sát của MTTQVN là một phương thức để các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và người dân bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của mình;
- Giám sát của MTTQVN góp phần hỗ trợ cho giám sát Nhà nước đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương và đội ngũ cán bộ, công chức.
Như vậy, đối với việc giám sát hoạt động của UBND và HĐND ở địa phương tồn tại giám sát của HĐND và giám sát của MTTQVN. Trong đó, giám sát mang tính quyền lực Nhà nước (của HĐND) giữ vai trò chủ đạo. Thực tế cho thấy, giám sát từ bên trong bộ máy nhà nước tuy có vai trò cốt yếu nhưng lại không có khả năng giám sát hết các vấn đề, lĩnh vực quan trọng mà xã hội quan tâm. Trong những trường hợp như vậy, giám sát xã hội sẽ là một sự bổ sung hoàn thiện đối với giám sát có tính quyền lực Nhà nước để đảm bảo cho việc kiểm soát quyền lực được khách quan, toàn diện và hiệu quả hơn.
2.2.2. Nguyên tắc giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Nguyên tắc là những điều cơ bản được đặt ra dựa trên những quan điểm tư tưởng nhất định đòi hỏi các tổ chức và cá nhân phải tuân theo67. Như vậy, nguyên tắc giám sát của MTTQVN đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước địa phương là những điều cơ bản được đặt ra trên cơ sở những quan điểm tư tưởng nhất định đòi hỏi MTTQVN phải tuân theo trong quá trình giám sát cơ quan dân cử, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Theo Luật MTTQVN 2015 hoạt động giám sát được thực hiện theo những nguyên tắc sau68:
66 Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.254.
67 Nguyên tắc là gì, http://www.mangphapluat.com/nguyen-tac-la-gi.html (Truy cập ngày 2/6/2016).
68 Khoản 3 Điều 25 Luật MTTQVN số 75/2015/QH13 ngày 9/6/2015.
30
Nguyên tắc đảm bảo phát huy dân chủ, sự tham gia của nhân dân, thành viên của MTTQVN: Xuất phát từ vị trí và vai trò của Mặt trận là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân, nguyên tắc này đòi hỏi phải tạo điều kiện cho nhân dân, các thành viên của MTTQVN có thể tham gia một cách đông đủ, rộng rãi vào hoạt động giám sát, điều này vừa đảm bảo thể hiện được ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân mà còn thể hiện được bản chất xã hội của hoạt động giám sát. Đây là một nguyên tắc quan trọng không chỉ trong công tác lập pháp các văn bản pháp luật khác mà còn tồn tại trong hoạt động giám sát của MTTQVN, đáp ứng đầy đủ nguyên tắc dân chủ là góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, của dân, do dân và vì dân.
Nguyên tắc xuất phát từ yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân: mục đích của hoạt động giám sát của MTTQVN là bắt nguồn vì nhân dân, đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, trên cở sở đó, hoạt động giám sát phải xuất phát từ sự mong muốn của nhân dân. Ở địa phương, xuất phát từ những thắc mắc, những sai phạm của cán bộ hay hoạt động của HĐND và UBND các cấp mà nhân dân chủ động đề xuất mong muốn giám sát các cơ quan này thông qua hoạt động giám sát của MTTQVN ở địa phương.
Nguyên tắc thực hiện công khai, minh bạch, không chồng chéo: bất kì một hoạt động nào của cơ quan nhà nước nói chung đều cần tuân thủ việc công khai và minh bạch, bởi mọi hoạt động của các chủ thể này đều xuất phát từ quyền và lợi ích của nhân dân, vì nhân dân, nhưng người thực hiện các hoạt động ấy cũng là con người, mà đã là con người thì ai cũng có những tham vọng, định hướng sai trái, do đó, cần đảm bảo việc thực hiện các hoạt động của hệ thống chính trị nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng, trong đó có hoạt động giám sát của MTTQVN một cách rõ ràng, minh bạch, công khai với công chúng để hạn chế thấp nhất những sai phạm, những khuyết điểm, những vấn đề không hợp lòng dân, từ đó góp phần đảm bảo nguyên tắc dân chủ. Bên cạnh đó, hoạt động giám sát của MTTQVN cần được phân biệt rõ với hoạt động giám sát của Đảng, giám sát mang tính quyền lực nhà nước của Quốc hội và HĐND các cấp, hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để tránh tình trạng chồng chéo về chức năng, về phạm vi dẫn đến những khó khăn trong công tác giải quyết và xử lý.
Nguyên tắc không làm cản trở hoạt động của cơ quan, tổ chức và cá nhân được giám sát: Giám sát của MTTQVN là giám sát xã hội, là hoạt động giám sát bên ngoài nhà nước với mục đích là phối hợp với kiểm tra, thanh tra và các hoạt động giám sát bên trong nhà nước để tạo thành một cơ chế kiểm soát quyền lực. Với ý nghĩa đó, giám sát của MTTQVN là một thành phần của cơ chế giúp nhân dân thực hiện quyền dân chủ thông qua việc giám sát các cơ quan nhà nước, vì vậy hoạt động này phải đảm bảo không làm
31
ảnh hưởng đến sự hoạt động bên trong bộ máy nhà nước, từ đó, MTTQVN chỉ có thể phát hiện ra những sai phạm và đề nghị xử lý chứ không có quyền quyết định những biện pháp và hình thức xử lý.
Ngoài ra, Điều 3 Quy chế Giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội (Ban hành kèm Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị) còn quy định thêm về nguyên tắc giám sát của MTTQVN như sau:
- Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, phù hợp với Hiến pháp, pháp luật, Điều lệ MTTQVN và Điều lệ các đoàn thể chính trị - xã hội;
- Có sự phối hợp chặt chẽ giữa MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội với các cơ quan, tổ chức có liên quan; không làm trở ngại các hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giám sát và phản biện xã hội;
- Bảo đảm dân chủ, công khai, khách quan, và mang tính xây dựng;
- Tôn trọng các ý kiến khác nhau, nhưng không trái với quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của thành viên, đoàn viên, hội viên, lợi ích quốc gia dân tộc.
2.2.3. Tính chất giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Ở nước ta, việc phát huy vai trò của MTTQVN, các đoàn thể nhân dân trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân là hết sức cần thiết và quan trọng. Sở dĩ cần nhấn mạnh tới tầm quan trọng của giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN là vì những hoạt động này mang tính nhân dân và có tính xã hội rộng lớn, hoạt động giám sát và phản biện xã hội là một bộ phận hợp thành hệ thống kiểm soát quyền lực ở nước ta từ quá trình hình thành các chủ trương, chính sách, quyết sách (thực hiện phản biện) đến quá trình triển khai, tổ chức thực hiện (giám sát). Như đã được đề cập ở trên, bộ máy nhà nước ta hiện nay tồn tại hai loại giám sát: giám sát mang tính quyền lực và giám sát xã hội. Khác với giám sát của Đảng, Quốc hội, HĐND các cấp là giám sát mang tính quyền lực, giám sát của MTTQVN không mang tính quyền lực, là giám sát mang tính nhân dân. Tính nhân dân trong hoạt động giám sát của Mặt trận xuất phát từ vị trí của MTTQVN là “tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài” và là “cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân”69, MTTQVN là đại diện cho các tầng lớp nhân dân trong xã hội, thông qua hoạt động giám sát, MTTQVN góp phần thực hiện tốt việc dân chủ hóa trong hoạt động của bộ máy nhà nước.
69 Điều 9 Hiến pháp 2013 và Điều 1 Luật MTTQVN số 75/2015/QH13 ngày 9/6/2015.
32
Trong quá trình đổi mới, Đảng ta rất coi trọng xây dựng chế độ dân chủ, đề cao vai trò của nhân dân trong việc giám sát quyền lực nhà nước, xuyên suốt và nhất quán trong tư tưởng Hồ Chí Minh, Cương lĩnh chính trị và các văn kiện của ĐCS Việt Nam cũng như quy định trong tất cả các bản Hiến pháp qua các thời kỳ đều khẳng định: “Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân”, điều này có nghĩa là nguồn gốc mọi quyền lực nhà nước đều từ nhân dân, nhân dân có trách nhiệm làm chủ và kiểm soát quyền lực nhà nước về mọi phương diện. Với việc đề cao dân chủ ở nước ta thể hiện qua nhiều văn kiện quan trọng của Đảng trong thời gian qua, tính nhân dân trong hoạt động giám sát của MTTQVN là hết sức cần thiết, không chỉ góp phần thể hiện vị trí, vai trò mà còn là cơ sở để nhân dân nhận thức được cầu nối giữa nhân dân với MTTQVN và với các cấu thành khác trong bộ máy chính trị. Tính nhân dân trong giám sát của MTTQVN được khẳng định tại Khoản 1 Điều 12 Luật MTTQVN 1999: “Hoạt động giám sát của MTTQVN là giám sát mang tính nhân dân”. Một lần nữa tính nhân dân được tiếp tục thừa nhận tại Quy chế Giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội (Ban hành kèm Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị): “Giám sát và phản biện xã hội mang tính nhân dân, tính dân chủ XHCN, tính xây dựng, tính khoa học và thực tiễn”70. Như vậy, Quy chế này đã thừa nhận thêm tính dân chủ XHCN, bản chất xây dựng cũng như khoa học và thực tiễn của hoạt động giám sát này.
Cho đến năm 2015, khi Luật MTTQVN mới ra đời, tính chất giám sát mang tính nhân dân của Mặt trận đã được các nhà lập pháp thay thế bằng “tính xã hội”71. Việc thừa nhận tính xã hội thay cho tính nhân dân trong giám sát của MTTQVN là một bước tiến mới trong tư duy lập pháp, bởi ngay từ khi chức năng giám sát của Mặt trận ra đời, nó đã thể hiện tính xã hội rộng lớn của mình, không chỉ là đại diện cho nhân dân thực hiện việc giám sát mà còn đại diện cho toàn xã hội.
Ngoài tính xã hội, Luật MTTQVN 2015 còn ghi nhận thêm một tính chất khác của hoạt động giám sát do MTTQVN thực hiện, đó là “tính đại diện”. MTTQVN đại diện cho tiếng nói và sức mạnh của nhân dân, đại diện cho toàn xã hội phát huy dân chủ thông qua hoạt động giám sát cơ quan nhà nước.
Hoạt động giám sát của MTTQVN đối với hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung và đối với cơ quan dân cử, cơ quan hành chính nói riêng không mang tính quyền lực nhà nước, do đó, không có quyền xử lý đối với các cơ quan hay các cá nhân phải chịu
70 Khoản 3 Điều 2 Quy chế Giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội (Ban hành kèm Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị).
71 Khoản 2 Điều 25 Luật MTTQVN số 75/2015/QH15 ngày 9/6/2015.