CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA MẶT TRẬN TỔ QUỐC VIỆT NAM ĐỐI VỚI CƠ QUAN DÂN CỬ VÀ CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG
2. Những vấn đề pháp lý về hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
2.3. Nội dung, hình thức, phương pháp giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
2.3.1. Nội dung giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
Nhìn chung các quy định của pháp luật về nội dung giám sát là rất rộng, bao trùm lên toàn bộ hoạt động của các đối tượng bị giám sát. Theo Luật MTTQVN: nội dung giám sát của MTTQVN là việc thực hiện chính sách pháp luật có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân, quyền và trách nhiệm của MTTQVN73. Bên cạnh đó, Quy chế Giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội (Ban hành kèm Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị) cũng quy định nội dung giám sát của MTTQVN là việc thực hiện các chủ trương đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước (trừ những vấn đề thuộc bí mật quốc gia) của cơ quan, tổ chức, cá nhân74. Nhằm giải thích quy định này của Quy chế, tại mục I.2 Phần B của Thông tri số 28/TTr-MTTW-BTT Hướng dẫn thực hiện một số điều của Quy chế Giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội đã nêu rõ nội dung giám sát của MTTQVN với từng đối tượng, trong đó, nội dung giám sát đối với HĐND các cấp là “việc thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước; chức năng, nhiệm vụ của HĐND, thường trực HĐND, các ban của HĐND các cấp” và nội dung giám sát đối với UBND các cấp là “việc thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý hành chính nhà nước các cấp”75. Từ những quy định trên cho thấy, nội dung giám sát là rất rộng, tuy nhiên việc cụ thể hóa bằng các văn bản pháp luật để MTTQVN thực hiện quyền giám sát của mình đối với đối tượng này còn rất hạn chế, nếu không nói là “đếm trên đầu ngón tay”76, do đó, MTTQVN chỉ tập trung giám sát một số lĩnh vực có những vấn đề mà người dân quan tâm và bức xúc.
Thực tế cho thấy, hoạt động giám sát của MTTQVN được triển khai thực hiện ở tất cả các cấp, các cơ quan nhà nước, trong đó, việc giám sát HĐND và UBND các cấp ở địa
72 Đặng Thị Kim Ngân (2010), Vai trò giám sát của MTTQVN đối với bộ máy nhà nước, Luận văn thạc sĩ Luật học, ĐH Quốc gia Hà Nội, tr.14.
73 Khoản 2 Điều 26 Luật MTTQVN số 75/2015/QH13 ngày 9/6/2015.
74 Khoản 2 Điều 5 Quy chế Giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội (Ban hành kèm Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị).
75 Tiểu mục 2.2,2.3 mục I.2 Phần B Thông tri số 28/TTr-MTTW-BTT Hướng dẫn thực hiện một số điều của Quy chế Giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội.
76 Phạm Văn Hải (2009), Thực trạng và những vấn đề đặt ra trong giám sát, phản biện xã hội của MTTQVN TP.
HCM, Tạp chí mặt trận số 72, tr.47
34
phương là nơi thực hiện vai trò, chức năng giám sát của MTTQVN một cách rõ ràng và rộng rãi nhất vì đây chính là hai cơ quan ở gần dân, trực tiếp triển khai và thực hiện những chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước đi vào cuộc sống, đây cũng là hai cơ quan có hoạt động cũng như đội ngũ cán bộ, công chức, đại biểu dân cử có tác động, ảnh hưởng mạnh mẽ đến quyền và lợi ích của nhân dân. Do đó, hiệu quả của công tác giám sát HĐND và UBND các cấp của MTTQVN có ý nghĩa rất quan trọng nhằm đảm bảo phát huy quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân. Chính vì vậy, hoạt động giám sát của MTTQVN cần tập trung vào những nội dung quan trọng trong hoạt động của hai loại cơ quan này. Nhìn chung, MTTQVN giám sát HĐND và UBND các cấp ở địa phương những nội dung sau:
Thứ nhất, giám sát hoạt động chung của HĐND và UBND các cấp ở địa phương.
Hoạt động giám sát của MTTQVN chủ yếu tập trung vào giám sát việc thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước, tập trung vào những văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương cũng như liên quan đến các hoạt động của MTTQVN và các tổ chức thành viên. Hoạt động của UBND và HĐND các cấp được quy định cụ thể tại Luật tổ chức chính quyền địa địa phương số 77/2015/QH13, trong đó, có rất nhiều hoạt động như: quyết định kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của HĐND hay xây dựng và phát triển các chương trình đề án liên quan đến kinh tế, xã hội ở địa phương của UBND… có ảnh hưởng rất lớn đến người dân địa phương, do đó, trong quá trình thực hiện những hoạt động này, đòi hỏi UBND và HĐND phải tuân thủ tuyệt đối các đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, trên cơ sở đó, giám sát của MTTQVN là thiết chế giúp nhân dân kiểm soát hai cơ quan này thi hành pháp luật một cách đúng và đầy đủ trong quá trình hoạt động. Tùy vào đặc điểm của từng địa phương và công tác Mặt trận hàng năm mà kế hoạch giám sát việc thực hiện pháp luật, pháp quy của chính quyền địa phương là không giống nhau, nhìn chung MTTQVN tiến hành giám sát thông qua một số việc sau:
- Thông qua báo cáo của HĐND, UBND tại các kỳ họp thường lệ của HĐND. Khi có vi phạm xảy ra và bị phát hiện, BTT UBMTTQVN kiến nghị các cơ quan nhà nước xem xét, giải quyết, trả lời những kiến nghị và giám sát việc trả lời những kiến nghị đó;
- Giám sát thông qua việc cử đại diện của MTTQVN tham gia các Hội đồng hoặc Ban chỉ đạo ở địa phương, đây là hoạt động trực tiếp giám sát hoạt động của chính quyền địa phương trên một số công việc cụ thể và MTTQVN có cơ hội trực tiếp góp ý trong quá trình hoạt động của các Hội đồng hoặc Ban chỉ đạo này;
- Giám sát thông qua theo dõi, nhận xét hoạt động hàng năm của đại biểu dân cử;
35
- Giám sát thông qua việc bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh quan trọng trong HĐND, UBND các cấp;
- Giám sát thông qua các cơ chế ở các lĩnh vực cụ thể do Chính phủ ban hành như:
Giám sát đầu tư tại cộng đồng (theo Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg), Giám sát cán bộ, công chức ở khu dân cư theo Nghị quyết liên tịch số 05/2006/NQLT-CP- UBTWMTTQVN).
Thứ hai, giám sát quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND các cấp ở địa phương. Tập trung giám sát việc ban hành chính sách, chủ trương, văn bản pháp quy của các cơ quan nhà nước nói chung mà trực tiếp là các văn bản của HĐND và UBND ở địa phương mà một trong những trọng tâm của hoạt động giám sát, bởi mọi đường lối, chủ trương và chính sách của chính quyền địa phương khi thực hiện đều có ảnh hưởng đến nhân dân địa phương, giám sát tốt việc ban hành các chính sách, văn bản pháp quy này có ý nghĩa trong việc hạn chế những sai phạm và khuyết điểm trong quá trình thực hiện các chức năng nhiệm vụ của UBND và HĐND. Nếu phát hiện sai sót, vi phạm Hiến pháp, pháp luật, trái với lợi ích chính đáng của nhân dân hoặc chưa phù hợp với thực tiễn thì MTTQVN kịp thời phản ánh, kiến nghị với cơ quan ban hành văn bản điều chỉnh, bổ sung hoặc bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 31/2004/QH11 quy định: “MTTQVN và các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan, tổ chức khác và nhân dân địa phương tham gia giám sát văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND và kiến nghị với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật”77. Thực hiền quyền và trách nhiệm tham gia giám sát công tác xây dựng pháp luật của MTTQVN đã trở thành một chương trình hành động hằng năm của MTTQVN từ trung ương đến cơ sở, với chức năng này UBMTTQVN các cấp đã tham gia xây dựng nghị quyết của HĐND, các quyết định, chỉ thị của UBND trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội. Khi tham gia giám sát hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND các cấp, UBMTTQVN, các tổ chức chính trị – xã hội không chỉ đưa ra những ý kiến về tính hợp lý, hợp pháp của các quy định, quy trình xây dựng, kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mà còn chú trọng tới sự tác động của các văn bản này đến các thành viên, hội viên, và nhân dân – những chủ thể chịu sự tác động trực tiếp của các văn bản này ở địa phương, đảm bảo được điều này là giúp nhân dân yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất để cải thiện cuộc sống cho mình và cho xã hội, đáp ứng tâm tư, nguyện vọng của nhân dân địa phương.
77 Điều 9 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 31/2004/QH11 ngày 3/12/2004 (hết hiệu lực ngày 1/7/2016).
36
Thứ ba, giám sát hoạt động của UBND và HĐND các cấp thông qua việc giám sát cán bộ, công chức và các đại biểu dân cử ở địa phương. Đội ngũ cán bộ, công chức, đại biểu dân cử đáp ứng năng lực và phẩm chất là nhu cầu tất yếu trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh của đất nước, trên tinh thần ấy, đại hội XI của Đảng ta đã khẳng định: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới”78. Từ sự định hướng đó, tổ chức, vận hành bộ máy nhà nước đến chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, đại biểu dân cử đã có nhiều chuyển biến quan trọng, tuy nhiên để thực hiện công việc này đòi hỏi phải tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó, giám sát của MTTQVN đối với cán bộ, công chức, đại biểu dân cử ở địa phương là một trong những phương thức có đóng góp đáng kể. Trong hoạt động giám sát của mình, MTTQVN tập trung giám sát những nghĩa vụ và chức trách của cán bộ, công chức, đại biểu dân cử, những công việc mà các đối tượng này không được làm và phẩm chất, đạo đức, lối sống của họ. Nghị quyết liên tịch số 05/2006/NQLT- UBTWMTTQVN về việc ban hành quy chế “MTTQVN giám sát cán bộ, công chức, Đảng viên ở khu dân cư” đã chi tiết hóa nội dung giám sát như sau:
- Giám sát việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn để làm trái những quy định của Đảng, Nhà nước;
- Thiếu trách nhiệm khi phục vụ nhân dân, sách nhiễu, gây phiền hà hay nhận tiền, lợi ích của nhân dân liên quan đến công việc mà mình giải quyết;
- Tham gia những hoạt động mà cán bộ, công chức, Đảng viên không được làm: tổ chức, tham gia đánh bạc, số đề…;
- Vi phạm chính sách, pháp luật về dân số, kế hoạch hóa gia đình;
- Hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo trái với quy định của pháp luật;
- Những hành vi sai trái, thiếu trách nhiệm của cá nhân trong việc thực hiện Quy chế dân chủ ở xã, phường, thị trấn; hương ước, quy ước của khu dân cư và trong việc tham gia các hoạt động do cấp xã, khu dân cư tổ chức và vận động79.
Đối với đại biểu dân cử (đại biểu HĐND các cấp), MTTQVN ở địa phương tiến hành giám sát với nội dung giám sát tập trung vào việc thực hiện tiêu chuẩn, nhiệm vụ, trách nhiệm của đại biểu HĐND, việc liên hệ chặt chẽ với cử tri, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri, theo đó, đại biểu HĐND phải có phẩm chất đạo đức tốt, gương mẫu chấp hành chính sách, pháp luật của Nhà nước, tuyên truyền, vận động gia đình, nhân dân
78 Đảng Cộng sản Việt Nam (2007), Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.252.
79 Chương II Nghị quyết liên tịch số 05/2006/NQLT-UBTWMTTQVN về việc ban hành quy chế “MTTQVN giám sát cán bộ, công chức, Đảng viên ở khu dân cư”.
37
thực hiện chính sách, pháp luật; tham dự đầy đủ các kì họp, phiên họp của HĐND, tham gia thảo luận và biểu quyết các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND; liên hệ, bảo vệ quyền và lợi ích của cử tri, giải quyết các kiến nghị của cử tri. Qua hoạt động giám sát, MTTQVN phát hiện những đại biểu không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân, tùy mức độ sai phạm mà đề nghị bãi nhiệm đại biểu đó80, nếu hoạt động xuất sắc thì đề nghị Nhà nước hoặc UBMTTQVN khen thưởng. Hoạt động giám sát đại biểu dân cử được thực hiện bằng các hình thức: tổ chức hội nghị tiếp xúc cử tri, giám sát của ban thanh tra, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh bầu…
Thứ tư, giám sát công tác bầu cử đại biểu dân cử ở địa phương (bầu cử đại biểu HĐND). Xây dựng chính quyền địa phương là một nhiệm vụ trọng tâm trong công tác xây dựng một địa phương vững mạnh về mọi mặt. Nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong thời kì đổi mới, công tác bầu cử đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp ngày càng được chú trọng và đề cao, vấn đề này đòi hỏi sự tham gia của toàn xã hội, trước hết là phía các cơ quan nhà nước nhằm tạo ra một cơ chế bầu cử hiệu quả, tích cực. Với chức năng là cơ quan đại diện cho nhân dân, là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân, vai trò của MTTQVN trong công tác bầu cử đã được Luật bầu cử ghi nhận: “MTTQVN tổ chức hiệp thương lựa chọn, giới thiệu người ứng cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp; tham gia giám sát việc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp”81. Bên cạnh đó, Luật MTTQVN 2015 đã đưa ra những nhiệm vụ trọng tâm của MTTQVN trong công tác bầu cử như sau: “MTTQVN theo quy định của pháp luật tổ chức hiệp thương, lựa chọn, giới thiệu người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND; tham gia các tổ chức phụ trách bầu cử; phối hợp với cơ quan nhà nước hữu quantổ chứchội nghị cử tri ở cấp xã, các cuộc tiếp xúc giữa cử tri với người ứng cử; tham gia tuyên truyền, vận động cử tri thực hiện pháp luật về bầu cử”82, trong các nội dung giám sát bầu cử thì công tác hiệp thương dân chủ, lựa chọn, giới thiệu người để cử tri bầu làm đại biểu dân cử được coi là nhiệm vụ quan trọng nhất vì đây là quá trình giám sát đầu vào của các đại biểu dân cử - quyết định chất lượng đại biểu dân cử và qua đó quyết định chất lượng cơ quan dân cử. Ngoài ra, những công tác giám sát khác cũng không kém phần quan trọng, UBMTTQVN cử đại diện tham gia các đoàn giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, HĐND hoặc tự mình tổ chức các đoàn giám sát như: giám sát việc thực hiện Luật bầu cử;
giám sát việc thực hiện giới thiệu người ra ứng cử ở cơ quan, tổ chức; giám sát trình tự, thủ tục; giám sát tư cách của ứng cử viên; giám sát việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố
80 Khoản 2 Điều 102 Luật tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 ngày 19/6/2015.
81 Khoản 5 Điều 4 Luật bầu cử số 85/2015/QH13 ngày 25/6/2015.
82 Điều 19 Luật MTTQVN số 75/2015/QH13 ngày 9/6/2015.
38
cáo của cử tri; giám sát việc bầu lại, bầu thêm và những công việc khác có liên quan đến bầu cử; chỉ đạo hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân (BTTND) giám sát thực hiện các quy trình bầu cử, công tác hiệp thương của MTTQVN cùng cấp trong bầu cử HĐND. Qua các nội dung giám sát đó, nếu phát hiện sai sót, chưa chính xác hoặc những ứng cử viên chưa đủ điều kiện thì UBMTTQVN kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để điều chỉnh đảm bảo cho cuộc bầu cử diễn ra công khai, dân chủ, công bằng83.
Thứ năm, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Khiếu nại, tố cáo chính là biện pháp nhằm đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân, qua đó, bảo vệ và khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp của họ khi bị xâm hại, đồng thời xử lý kịp thời, chính xác, nghiêm minh các hành vi trái pháp luật, thể hiện đúng bản chất của Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Trên thực tế, chính quyền địa phương chính là nơi giữ vai trò, trách nhiệm quan trọng trong công tác này, đòi hỏi phải được giải quyết kịp thời, chính xác, khách quan trên cơ sở quy định của pháp luật. Thực tiễn cho thấy, những quy định trong Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo về trách nhiệm của chính quyền địa phương trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo là không ít nhưng lại thiếu đi những quy định mang tính ràng buộc, điều đó dẫn đến tình trạng tùy tiện, buông lỏng trong việc thực hiện, không giải quyết hiệu quả, chu đáo do đó đơn thư khiếu nại của công dân tồn đọng, không được giải quyết triệt để, trong điều kiện đó, công tác giám sát việc giải quyết khiếu nại và tố cáo của MTTQVN đối với chính quyền địa phương chính là một thiết chế cần thiết và hữu hiệu. Nội dung trong công tác giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là giám sát việc chấp hành các quy định của pháp luật tố cáo, pháp luật khiếu nại trong các công tác này, giám sát quá trình áp dụng pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân. Bên cạnh đó, MTTQVN còn thực hiện nội dung giám sát trong công tác tổng hợp ý kiến của nhân dân, tiếp nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân.
Thứ sáu, giám sát việc thực hiện Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn số 34/2007/PL-UBTVQH11. Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X đã khẳng định:
“Dân chủ XHCN vừa là mục tiêu, vừa là động lực của công cuộc đổi mới, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, thể hiện mối quan hệ gắn bó giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân”84. Trên tinh thần đó, Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn đã ra đời nhằm quy định về những nội dung phải công khai để nhân dân biết, để nhân dân bàn và quyết định, tham gia đóng góp ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định; những nội dung nhân dân
83 Trịnh Xuân Thắng (2014), Nhân dân tham gia quản lý nhà nước thông qua MTTQVN, Tạp chí Tổ chức Nhà nước số 12, tr.51.
84 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.658.