CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA MẶT TRẬN TỔ QUỐC VIỆT NAM ĐỐI VỚI CƠ QUAN DÂN CỬ VÀ CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG (Từ thực tiễn tại thị xã An Khê, tỉnh Gia Lai)
1. Thực trạng hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với cơ quan dân cử và cơ
1.2. Giám sát việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức thi hành chính sách pháp luật của chính quyền địa phương
1.2.2. Giám sát việc tổ chức thi hành chính sách pháp luật của chính quyền địa phương
Giám sát thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức các đoàn giám sát và tham gia các đoàn giám sát của HĐND
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức các đoàn giám sát
Theo Luật MTTQVN 2015 thì tổ chức các đoàn giám sát là một trong những hình thức giám sát của MTTQVN123. Đây được đánh giá là hình thức giám sát thể hiện rõ nhất vai trò giám sát của MTTQVN đối với các cơ quan nhà nước, là giám sát một cách trực tiếp, giám sát chủ động. Trên tinh thần Luật MTTQVN, Điều lệ MTTQVN, Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội (ban hành kèm theo Quyết định 217/QĐ-TW) và Thông tri hướng dẫn số 28/Ttr-MTTW-BTT, Thông tri hướng dẫn quy trình giám sát bằng Đoàn giám sát của MTTQVN số 04/TTr-MTTW-BTT đã ra đời, đây là cơ sở quan trọng cho công tác giám sát theo hình thức đoàn giám sát của MTTQVN, giúp hình thức này mang lại nhiều kết quả hiệu quả, đóng góp vào việc xây dựng một quy chế giám sát hoàn thiện hơn.
Trên cơ sở những quy định của pháp luật, thời gian qua, UBMTTQVN thị xã đã tổ chức nhiều đoàn giám sát để giám sát những vấn đề quan trọng, cấp thiết của địa phương liên quan đến thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương các cấp.
Tính riêng trong năm 2015 thuộc đầu nhiệm kỳ 2014 – 2019, BTT UBMTTQVN đã tổ chức ba đoàn giám sát tại UBND xã Tú An, phường An Tân, phường An Bình về kết quả thực hiện tổng rà soát việc triển khai, thực hiện các quy định của Nhà nước về giải quyết các chế độ chính sách đối với người có công với cách mạng, 2 cuộc giám sát tại UBND xã Song An, Tú An về việc thực hiện chính sách dân tộc trên địa bàn thị xã giai đoạn 2011 – 2015 đảm bảo theo quy định124. Qua những cuộc giám sát này, UBMTTQVN đã phát hiện nhiều sai sót của chính quyền các xã, phường từ đó UBMTTQVN thị xã đã đưa ra nhiều ý kiến, kiến nghị yêu cầu các cơ quan này trả lời và giám sát việc trả lời các kiến nghị đó. Trong đầu năm 2016 đến này, UBMTTQVN thị xã đã tiếp tục xây dựng các kế hoạch về tổ chức các đoàn giám sát trên địa bàn thị xã, bao gồm: Kế hoạch giám sát thực hiện Quy chế dân chủ ở xã, phường theo quy định của Pháp lệnh số 34/2007/PL- UBTVQH11 số 04/KH-MTTQVN ngày 9/3/2016; Kế hoạch giám sát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cán bộ, công chức xã, phường trên địa bàn thị xã số 06/KH-
123 Điều 7 Luật MTTQVN số 75/2015/QH13 ngày 9/6/2015.
124 Báo cáo của UBMTTQVN thị xã khóa X trình Đại hội MTTQVN thị xã khóa XI nhiệm kỳ 2014 – 2019.
61
MTTQVN ngày 9/3/2016 và Kế hoạch giám sát triển khai thực hiện chương trình mục tiêu Quốc gia về xây dựng nông thôn mới số 05/KH-MTTQVN ngày 10/3/2016.
Việc tổ chức các Đoàn giám sát là một hình thức giám sát thể hiện rõ vai trò giám sát chủ động, thường xuyên của MTTQVN và có cơ sở chặt chẽ, theo tác giả, đây là công tác mang lại kết quả khả quan nhất trong các hình thức giám sát của MTTQVN đối với cơ quan nhà nước nói chung và với chính quyền địa phương nói riêng. Mặc dù, UBMTTQVN tại địa phương vẫn chưa tổ chức nhiều đoàn giám sát trên các lĩnh vực quan trọng, ảnh hưởng đến quốc kế dân sinh của địa phương cũng như công tác giám sát vẫn chưa phát hiện được nhiều vấn đề, sai phạm đòi hỏi các cơ quan nhà nước phải kịp thời trả lời kiến nghị, tiếp thu nhưng nhìn nhận một cách khách quan, thực trạng tại thị xã An Khê cho thấy, đây vẫn là hoạt động quan trọng trong vai trò giám sát của UBMTTQVN thị xã.
MTTQVN tham gia giám sát với HĐND
Đây là công tác phối hợp giữa MTTQVN và chính quyền địa phương trong hoạt động giám sát của Hội đồng hoặc Ban Chỉ đạo theo chương trình hàng quý, hàng năm hoặc giám sát, kiểm tra vụ việc nào đó theo quyết định của người đứng đầu cơ quan nhà nước. Theo quy định tại khoản 3 Điều 13 Nghị định số 50/2001/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật MTTQVN và Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết 753 ngày 02/04/2005 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định HĐND các cấp khi thực hiện nhiệm vụ giám sát có trách nhiệm:
- Mời đại diện BTT UBMTTQVN cùng cấp tham gia xây dựng kế hoạch giám sát của HĐND;
- Mời đại diện BTT UBMTTQVN cùng cấp tham gia hoạt động giám sát;
- Cung cấp thông tin có liên quan đến công tác giám sát của HĐND cho UBMTTQVN cùng cấp;
- Tạo điều kiện để đại diện BTT UBMTTQVN đưa kiến nghị liên quan đến nội dung giám sát;
- Tiếp nhận những thông tin có liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND do BTT UBMTTQVN cùng cấp cung cấp.
HĐND quy định chương trình giám sát hàng năm của mình, Thường trực HĐND quy định chương trình giám sát hàng quý, hàng năm của mình theo đề nghị của UBMTTQVN cùng cấp.
Từ năm 2011 đến nay BTT UBMTTQVN các cấp đã phối hợp với Thường trực HĐND và các Ban của HĐND cùng cấp tổ chức được 33 cuộc giám sát, khảo sát về tình hình thực hiện Nghị quyết của HĐND các cấp. Bên cạnh đó, BTT UBMTTQVN thị xã
62
chủ trì, phối hợp với Hội đồng tư vấn về dân chủ pháp luật thuộc UBMTTQVN thị xã và HĐND giám sát chuyên đề được 5 cuộc về việc thực hiện các chủ trương chính sách pháp luật của Đảng, Nhà nước, như: giám sát, kiểm sát việc chấp hành pháp luật trong công tác tạm giữ, tạm giam và thi hành án hình sự; giám sát công tác tổ chức quản lý, theo dõi, giáo dục người thi hành án treo, án cải tạo không giam giữ tại địa phương; giám sát công tác tổng rà soát việc thực hiện chính sách đối với người có công;…125
Thông qua việc tham gia các Hội đồng hoặc Ban chỉ đạo do HĐND thành lập, MTTQVN có cơ hội tham gia giám sát cùng chính quyền địa phương, qua đó thực hiện việc giám sát của mình, từ đó cùng theo dõi việc thi hành các nghị quyết của HĐND thị xã, các chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước trong phạm vi thị xã. Bên cạnh đó, MTTQVN cũng tiến hành giám sát những hoạt động của Hội đồng hoặc Ban chỉ đạo này.
Tuy nhiên, như đã đề cập ở trên, do công tác này chỉ tiến hành trên cơ sở phối hợp với chính quyền địa phương để thực hiện, do đó, vai trò giám sát của MTTQVN là chưa thực sự hiệu quả, còn thụ động và giám sát chỉ mang tính hình thức.
Giám sát thông qua chỉ đạo hoạt động của Ban thanh tra nhân dân (BTTND), Ban giám sát đầu tƣ cộng đồng
Giám sát thông qua chỉ đạo hoạt động của BTTND cấp xã
BTTND là một hình thức giám sát của nhân dân được nhân dân trực tiếp bầu trên cơ sở Hội nghị nhân dân hoặc Hội nghị đại biểu nhân dân tại thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố bầu, đồng thời, đây là tổ chức do UBMTTQVN cùng cấp chỉ đạo hoạt động126. Trong công tác giám sát ở xã, phường, thị trấn, Thanh tra nhân dân (TTND) đóng vai trò nòng cốt giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật; việc giải quyết khiếu nại tố cáo và giám sát việc thực hiện quy chế dân chủ; hỗ trợ và tạo điều kiện để Thanh tra nhà nước kiểm tra các vụ việc ở cơ sở. Phương thức hoạt động của TTND là giám sát thường xuyên, khi phát hiện có vi phạm pháp luật của chính quyền xã, phường, TTND lắng nghe ý kiến của nhiều tổ chức, cá nhân có liên quan và thu thập thông tin trong nhân dân, đồng thời báo cáo lên BTT UBMTTQVN cơ sở, tiến hành xác minh làm rõ mức độ vi phạm để kiến nghị chính quyền xem xét, giải quyết, đồng thời giám sát việc thực hiện kiến nghị đó. Qua hoạt động vai trò của TTND được khẳng định, nhân dân tin tưởng, ủng hộ và cung cấp cho TTND nhiều nguồn tin quan trọng liên quan đến hoạt động giám sát.
Thực tiễn thị xã An Khê trong những năm qua, với 11 xã, phường trên địa bàn, nhiều BTTND đã được thành lập, mang lại những kết khả quan trong công tác giám sát
125 Báo cảo kiểm điểm kết quả công tác tổ chức và hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND thị xã nhiệm kỳ 2011 – 2016 số 04/BC-HĐND ngày 39/3/2016.
126 Khoản 1 Điều 68, Khoản 1 Điều 69 Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 ngày 15/11/2010.
63
của UBMTTQVN thị xã nói chung và UBMTTQVN ở cơ sở nói riêng. Qua hoạt động thực tế trên địa bàn thị xã, BTTND tập trung giám sát những lĩnh vực sau:
Thứ nhất, giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật ở cơ sở
Hiện trên địa bàn thị xã đã thành lập 11 BTTND trên 11 xã, phường. Những năm qua, các BTTND này đã tích cực giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân của chính quyền địa phương các đơn vị cấp xã trên địa bàn như: như giám sát thực hiện công tác xóa đói giảm nghèo, đền ơn đáp nghĩa; giám sát hoạt động của đại biểu dân cử; việc thu chi, quản lý các loại quỹ từ nhân dân đóng góp; việc quản lý đất đai; trật tự đô thị; các chính sách kinh tế, xã hội… Qua giám sát TTND đã phát hiện và kiến nghị nhiều vụ việc vi phạm, giúp chính quyền và các cơ quan chức năng xử lý nhiều cán bộ vi phạm, đặc biệt là giúp chính quyền cơ sở khắc phục được những thiếu sót trong công tác quản lý Nhà nước. Điển hình trong công tác xóa đói giảm nghèo, năm 2010 trên địa bàn thị xã có 909 hộ nghèo chiếm tỉ lệ 5.87%, qua rà soát và giám sát công tác này của các BTTND, đến nay trên địa bàn còn lại 357 hộ nghèo chiếm 2.25%, trong ba năm giảm được 551 hộ. Về công tác giám sát hoạt động đền ơn đáp nghĩa, việc sử dụng các nguồn quỹ hộ trợ cho các gia đình hộ nghèo và chính sách, những hoạt động nổi bật khác của chính quyền địa phương cơ sở, thời gian qua, BTTND các xã, phường trên thị xã đã có nhiều đóng góp tích cực giúp cho những chương trình này hoạt động hiệu quả, chống những sai phạm không đáng có127. Tuy nhiên, với tư cách là Ban thanh tra được hình thành với thành phần là nhân dân địa phương, khi mà kiến thức pháp luật cũng như điều kiện hoạt động còn hạn chế thì công tác giám sát của BBTTND mang lại những kết quả chưa phản ánh đầy đủ việc thực hiện chính sách pháp luật của địa phương, bên cạnh đó, nhiều phát hiện của BTTND vẫn chưa được các cơ quan nhà nước tiếp thu và khắc phục, từ đó, dẫn đến hoạt động của BTTND dù có mang lại kết quả nhưng vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập.
Thứ hai, giám sát việc thực hiện Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn (Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11)
Cơ sở là nơi nhân dân đang có nhiều đòi hỏi về quyền làm chủ và cũng là nơi có điều kiện thực hiện quyền dân chủ một cách trực tiếp và rộng rãi nhất128. Bộ Chính trị cũng đã chỉ rõ, thực hiện dân chủ ở cơ sở sẽ thúc đẩy cải cách hành chính, sửa đổi những cơ chế, chính sách và thủ tục hành chính không phù hợp, nhân dân ở cơ sở thực hiện quyền làm chủ, tham gia kiểm tra, giám sát sẽ tích cực xây dựng Đảng, chính quyền, đoàn
127 Báo cáo của UBMTTQVN khóa X trình Đại hội MTTQVN thị xã lần thứ XI nhiệm kỳ 2014 - 2019.
128 Nguyễn Xuân Luyến (2010), Dân chủ ở xã, phường, thị trấn – lý luận và thực tiễn, Luận văn thạc sĩ Luật học, ĐH Luật TP.HCM, tr.11.
64
thể trong sạch, vững mạnh. Thực tiễn cho thấy, muốn phát huy được quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở phải xây dựng được thiết chế dân chủ ở cơ sở, tức là những quy định mang tính chất pháp lý do Nhà nước ban hành buộc mọi cá nhân, tổ chức phải nghiêm chỉnh chấp hành. Trên cơ sở ấy, năm 1998, Nhà nước ban hành Quy chế dân chủ ở cơ sở (nay là Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn), với nội dung “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, Pháp lệnh này đã trở thành một văn bản pháp lý quan trọng nhằm phát huy quyền dân chủ của nhân dân ở xã, phường, thị trấn. Tính đến nay Pháp lệnh là văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất (không kể Hiến pháp Việt Nam) quy định về vấn đề dân chủ ở cấp xã.
Căn cứ vào nội dung của Pháp lệnh dân chủ ở cơ sở (Pháp lệnh dân chủ) và các văn bản pháp luật về thực hiện dân chủ có liên quan, hoạt động giám sát Pháp lệnh này gồm 3 phương thức:
- Giám sát trực tiếp của dân đối với toàn bộ các hoạt động của chính quyền nhằm đảm bảo quyền làm chủ của dân, nhất là những quyền dân chủ trực tiếp;
- Hoạt động giám sát của BTTND theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010, Pháp lệnh dân chủ và các văn bản pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở có liên quan;
- Hoạt động giám sát của UBMTTQVN và các tổ chức thành viên trong quá trình xây dựng và thực hiện Pháp lệnh dân chủ và các văn bản pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở có liên quan.
Đối với cả ba hình thức nói trên, hoạt động giám sát của MTTQVN tập trung vào những nội dung như: giám sát hoạt động của HĐND, UBND và các cơ quan, tổ chức cá nhân trên địa bàn phường, xã theo các nội dung quy định tại các Điều 5, 10, 13 và 19 của Pháp lệnh dân chủ; giám sát hoạt động của đại biểu HĐND, các thành viên của UBND và cán bộ phường, xã trong quá trình thực hiện nhiệm vụ theo quy định của Pháp lệnh dân chủ và các văn bản pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở có liên quan; giám sát việc ban hành và thực hiện các văn bản pháp luật có liên quan đến việc thực hiện quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở; giám sát quá trình tổ chức thực hiện các công việc cụ thể ở địa phương, bảo đảm dân chủ, công khai, đúng quy định của pháp luật. Còn giám sát của BTTND là giám sát trực tiếp khi thực hiện các công việc cụ thể như: các công trình, dự án có trên địa bàn phường, xã (trừ công trình, dự án thuộc bí mật quốc gia) do các Ban quản lý công trình tổ chức xây dựng, giám sát việc thu chi các loại quỹ do dân đóng góp, giám sát việc sử dụng và quản lý đất đai, thực hiện pháp luật về thu hồi đất, giải tỏa, đền bù và bố trí tái định cư; giám sát việc thực hiện pháp luật về an sinh – xã hội; việc thực hiện Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo; giám sát kết quả giải quyết các vụ việc tiêu cực, tham nhũng... Hoạt động giám sát của TTND phải tuân theo quy định của pháp luật về thanh
65
tra. Mặt trận xã, phường phải tổ chức và chỉ đạo hoạt động của TTND, bồi dưỡng kỹ thuật, nghiệp vụ cho các thành viên TTND, theo dõi các hoạt động cụ thể của TTND để phê duyệt một cách chính xác những kiến nghị của TTND, hướng hoạt động của TTND theo đúng quy định của pháp luật. Qua quá trình giám sát việc thực hiện quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở, MTTQVN phát hiện những việc làm trái pháp luật, vi phạm quyền làm chủ của nhân dân, kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để xử lý. Ở cơ sở thì BTTND kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền, Chủ tịch UBND xã, phường xem xét giải quyết và xử lý theo quy định của pháp luật. Điều cốt yếu của hoạt động giám sát của Mặt trận là phát hiện những lệch lạc, những vi phạm hoặc có dấu hiện vi phạm ngay từ đầu để góp ý kiến cụ thể với người có thẩm quyền hoặc người có trách nhiệm thi hành nhiệm vụ, với cấp uỷ đảng để tìm cách khắc phục và ngăn chặn sự vi phạm, không để khi xảy ra sự việc vỡ lở mới đề nghị thanh tra, xử lý. Giám sát là để thực hiện tốt hơn quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân, giám sát giúp cho chính quyền, cán bộ, công chức nhà nước thi hành đúng chính sách pháp luật, phát hiện sớm những vi phạm có thể xảy ra hoặc bắt đầu xảy ra để kịp thời khắc phục. Tuy nhiên, đã xảy ra vi phạm thì Mặt trận, BTTND phải kiến nghị giải quyết xử lý và thông báo công khai để nhân dân biết, đồng thời tiếp tục giám sát việc thực hiện các kiến nghị đó để bảo đảm hiệu quả giám sát.
Thực hiện Pháp lệnh dân chủ, trong những năm qua, công tác xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở luôn được HĐND và UBND thị xã quan tâm, trong đó, UBND thị xã đã kiểm tra, củng cố, kiện toàn Ban chỉ đạo thực hiện pháp lệnh này, chỉ đạo các phòng, ban chuyên môn và UBND các xã, phường xây dựng kế hoạch, triển khai thực hiện. Trên tinh thần chỉ đạo của cấp trên, các HĐND và UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã đã luôn tích cực thực hiện pháp lệnh này trên nhiều lĩnh vực của địa phương như: nghiệm thu và quyết toán các công trình do dân đóng góp, thu chi các loại quỹ và lệ phí, các khoản đóng góp của nhân dân đúng quy định của pháp luật; việc thực hiện chế độ, chính sách ưu đãi, gia đình liệt sỹ, những người và gia đình có công với nước, tạo điều kiện để nhân dân tham gia bàn bạc biểu quyết các vấn đề quan trọng thông qua hình thức họp cử tri hoặc họp cử tri đại diện hộ gia đình; tham gia bầu, miễn nhiệm các tổ trưởng tổ dân phố tại Hội nghị của tổ dân phố; tổ chức lấy ý kiến nhân dân trong những vấn đề có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhân dân… Tuy nhiên, việc thực hiện quy chế dân chủ còn tồn tại một số khuyết điểm như: một số xã, phường trong địa bàn còn chưa thực sự quan tâm đến thực hiện quy chế dân chủ; còn lúng túng trong việc xây dựng nội dung đưa ra dân bàn bạc, quyết định; việc phân định những việc dân bàn bạc, quyết định trực tiếp và những việc nhân dân tham gia ý kiến thông qua đại biểu HĐND chưa rõ ràng,