Chương 2: THỰC TRẠNG ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA BAN QUẢN LÝ CÁC KHU CÔNG NGHIỆP – TỪ THỰC TIỄN TỈNH HẢI DƯƠNG
2.4. Đánh giá địa vị pháp lý của Ban Quản lý khu công nghiệp tỉnh Hải Dương
2.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của
2.4.3.1. Các quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của Ban Quản lý các khu công nghiệp
Ban Quản lý các KCN là một thiết chế quản lý có vị thế khá đặc biệt trong hệ thống chính quyền địa phương, có tầm quan trọng đáng kể, thể hiện ở các chức năng được trao trong tổ chức bộ máy trực thuộc nhưng lại vị trí của Ban Quản lý gần như không được xác định một cách rõ ràng; việc quy định chức năng, nhiệm vụ và mối quan hệ phối hợp của BQLKCN trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước không có tính ổn định và nhất quán. Đó là nguyên nhân tạo ra cho BQLKCN một địa vị pháp lý không rõ ràng, một tổ chức có chức năng quản lý không đầy đủ trong hệ thống CQĐP.
Tuy là cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp đối với các KCN, được sử dụng con dấu hình Quốc huy. Theo chức năng, mọi hoạt động trong phạm vi KCN, KKT thuộc quyền quản lý của các BQLKCN. Nhưng trên thực tế, Ban Quản lý
không phải là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh như các sở, ban, ngành khác vì thế thẩm quyền của BQLKCN rất hạn chế, thực hiện chức năng, nhiệm vụ chủ yếu theo sự ủy quyền. Trong khi đó, cơ sở pháp lý để BQLKCN thực hiện chức năng chưa đủ mạnh chỉ được quy định mang tầm Nghị định do đó trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của BQLKCN cũng bị hạn chế bởi các quy định chồng chéo của Luật chuyên ngành dẫn đến ảnh hưởng trong quá trình. Mặt khác, các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động của KCN chủ yếu chỉ đề cập, bổ sung thẩm quyền, nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, hoặc UBND huyện, không giao trực tiếp nhiệm vụ cho Ban Quản lý, cụ thể trên một sô lĩnh vực như sau:
Thực hiện công tác quản lý lao động của Bộ Luật lao động năm 2012 và theo ủy quyền quy định tại Thông tư số 32/2014/TT-BLĐTBXH ngày 01/12/2014 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về việc cấp Giấy phép lao động cho người nước ngoài; cấp sổ lao động cho người lao động Việt Nam; tổ chức thực hiện đăng ký nội quy lao động, thỏa ước lao động tập thể, nội quy an toàn vệ sinh, nội quy an toàn lao động, kế hoạch đưa người lao động đi thực tập ở nước ngoài dưới 90 ngày cho doanh nghiệp... cơ quan có thẩm quyền giải quyết là Sở Lao động - Thương binh và Xã hội. Việc tổ chức thực hiện đăng ký hệ thống thang lương, bảng lương, định mức lao động; giải quyết tranh chấp lao động tập thể thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND cấp huyện.
Việc tổ chức thẩm định ĐTM được giao cho Sở Tài nguyên và Môi trường;
việc xác nhận cam kết bảo vệ môi trường của dự án theo quy định tại Nghị định số 29/2011/NĐ-CP thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện...
Nguyên nhân này dẫn tới Ban Quản lý thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo cơ chế quản lý “một cửa, tại chỗ” gặp nhiều khó khăn, bị động trong quản lý vì phụ thuộc quá nhiều vào các cấp.
2.4.3.2. Thiếu cơ quan đầu mối nên dẫn tới việc hoạt động của Ban Quản lý khu công nghiệp không đồng bộ
Quá trình hình thành và phát triển của mô hình BQLKCN cho thấy việc
thiết lập ra mô hình BQLKCN nhằm dễ dàng phân cấp trực tiếp từ Trung ương xuống các thiết chế thực thi ở cơ sở, giúp tạo ra đầu mối gần với đối tượng quản lý nhất, giảm trung gian trong quản lý để từ đó gia tăng hiệu quả quản lý. Tuy nhiên thiết kế mô hình này trong bộ máy cho thấy sự không rõ ràng, thiếu dự báo và hoạch định trước về hướng phát triển cũng như vị trí của mô hình trong bộ máy chính quyền bốn cấp. Ban đầu các BQLKCN đều trực thuộc Thủ tướng CP, sau đó theo tiến trình phân cấp mạnh cho địa phương, chúng được chuyển về trực thuộc UBND các tỉnh, thành phố thuộc Trung ương nhưng cấu trúc quyền hạn và chức năng quản lý cơ bản vẫn giữ nguyên như lúc đầu. Quá trình phân cấp, trao quyền cho mô hình BQLKCN thiếu cơ quan làm đầu mối, không có sự hướng dẫn rõ ràng và sự đồng bộ, thống nhất trong thiết kế các quy định về chức năng, thẩm quyền từ đó làm cho các chức năng QLNN của mô hình BQL bị phân tán, thay vì được thực hiện xuyên suốt thì phải phân chia thẩm quyền và chức năng với rất nhiều các cơ quan liên quan từ Trung ương đến địa phương, làm nảy sinh không ít vướng mắc trong hoạt động của mô hình này.
Hiện tại, vị trí “nửa chính quyền” của BQL cho thấy để thực hiện đầy đủ các chức năng QLNN của mình, Ban Quản lý phải phối hợp với các cơ quan trong hệ thống CQĐP từ tỉnh đến xã. Hạn chế này xuất phát từ việc thiết kế mô hình tổ chức của BQLKCN thiếu một cơ quan đầu mối trực tiếp chỉ đạo, quản lý ở cấp Trung ương, dẫn tới việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ không có định hướng ngay từ đầu và thiếu vắng một khung khổ rõ ràng cho việc phân cấp, lại chưa có quy chế phối hợp giữa BQL và các cơ quan liên quan ở địa phương nên hoạt động QLNN của BQLKCN chưa được hiệu quả.
2.4.3.3. Phát triển và hoạt động theo mô hình khu công nghiệp hiện tại còn nhiều bất cập
Qua hơn 25 năm kể từ khi KCN đầu tiên được thành lập, các KCN đã có bước phát triển đáng kể về cả số lượng, chất lượng, ngày càng có đóng góp tích cực cho phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Các KCN này chủ yếu phát triển theo mô hình KCN đa ngành, chú ý nhiều đến việc thu hút các nhà đầu tư thứ
cấp để đẩy nhanh việc lấp đầy diện tích đất cho thuê, nhưng chưa thực sự quan tâm đến các vấn đề về môi trường, xã hội nảy sinh khi phát triển và nâng cao hiệu quả kinh tế của các KCN qua việc hợp tác, liên kết. Phát triển KCN theo hướng này làm ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường sống xung quanh KCN; sử dụng không hiệu quả nguồn tài nguyên; nguồn lực, và đầu tư xây dựng cơ sở vật chất hạ tầng xã hội, đảm bảo cuộc sống người lao động chưa phát triển mạnh;
liên kết giữa các doanh nghiệp trong KCN và liên kết giữa các KCN với nhau để tạo nên cụm sản xuất quy mô lớn, nâng cao giá trị gia tăng còn yếu.
2.4.3.4. Ban quản lý các khu công nghiệp không có chức năng, nhiệm vụ thanh tra
Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14 tháng 3 năm 2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 11 tháng 12 năm 2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 29/2008/NĐ-CP được thay thế bằng Nghị định số 82/2018/NĐ-CP ngày 22 tháng 5 năm 2018 của Chính phủ quy định về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế có quy định về việc thành lập Thanh tra đối với Ban Quản lý KCN và Thông tư liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV ngày 03/9/2015 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý KCN, KCX, KKT đều có đề cập đến vấn đề kiểm tra, giám sát các hoạt động trong KCN theo thẩm quyền. Cụ thể, Ban Quản lý các KCN là đơn vị chủ trì “tổ chức kiểm tra, xử lý theo thẩm quyền”, song theo Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 và Nghị định 86/2011/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2011 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra thì Ban Quản lý KCN, KCX, KKT không có chức năng thanh tra.
Vì Ban quản lý không được giao chức năng, nhiệm vụ về thanh tra. Nên làm giảm vai trò quản lý nhà nước đối của BQLKCN với KCN, KKT. Khi phát hiện vi phạm pháp luật trong KCN, KKT, Ban quản lý không thể tự tiến hành thanh tra, xử phạt mà chỉ phối hợp với bộ phận thanh tra chuyên ngành để triển khai. Do đó, công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy định
của pháp luật đối với các doanh nghiệp chưa hiệu quả việc xử lý các vi phạm trong KCN, KKT chưa kịp thời.
Chức năng kiểm tra, xử lý theo thẩm quyền của BQLKCN chủ yếu chỉ nhắc nhở các doanh nghiệp thực hiện và phải phối hợp với các sở, ngành có chức năng thanh tra chuyên ngành để xử lý. Trong khi đó, gần như cơ quan hữu quan nào cũng được quyền tổ chức kiểm tra, thanh tra các KCN, KCX, KKT.
Chẳng hạn, trong lĩnh vực môi trường, doanh nghiệp trong KCN, KCX, KKT phải tiếp một loạt cơ quan kiểm tra, thanh tra, như Tổng cục Môi trường của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường, Cục Cảnh sát môi trường… Điều đặc biệt là, các cơ quan này có thể triển khai thực hiện mà không cần có sự đồng thuận hay phối hợp của Ban Quản lý KCN, KCX, KKT.
Tiểu kết chương 2
Trên cơ sở các kiến thức lý luận về địa vị pháp lý của BQLKCN, chương 2 của luận văn đề cập đến trường hợp BQLKCN của tỉnh Hải Dương, phân tích làm rõ thực trạng địa vị pháp lý của BQLKCN của Tỉnh. Quá trình nghiên cứu địa vị pháp lý của BQLKCN tỉnh Hải Dương luận văn đã phân tích cơ sở thực tiễn và cơ sở pháp lý cho sự ra đời BQLKCN tỉnh Hải Dương; Vị trí, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của BQLKCN tỉnh Hải Dương, trong đó làm rõ vị trí, chức năng của BQLKCN tỉnh Hải Dương trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước nói chung và trong phạm vi của tỉnh Hải Dương nói riêng; Nhiệm vụ, quyền hạn của BQLKCN trong quản lý đầu tư, quản lý môi trường, lao động, thương mại và trong quản lý đất đai, bất động sản,..và cơ cấu tổ chức của BQLKCN tỉnh Hải Dương. Luận văn phản ánh thực trạng thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của BQLKCN tỉnh Hải Dương trong quản lý đầu tư, thương mại, phối hợp quản lý Tài nguyên và Môi trường, quản lý quy hoạch và xây dựng, lao động và thanh, kiểm tra các hoạt động của doanh nghiệp trong khu công nghiệp và đánh giá địa vị pháp lý của BQLKCN tỉnh Hải Dương cả những ưu điểm và hạn chế. Trên cơ sở đó, phân tích, chỉ rõ nguyên nhân của những hạn chế, làm cơ sở để đề xuất các giải có pháp hiệu quả ở những mục, phần trong chương sau.
Chương 3