CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ ĐẤU THẦU VÀ QUẢN LÝ ĐẤU THẦU XÂY DỰNG
1.4. Thực trạng công tác đấu thầu trong thời gian qua
1.4.3 Những tồn tại ảnh hưởng tới công tác đấu thầu xây dựng
Hiện nay, ở một số bộ ngành, địa phương việc thực hiện công tác đấu thầu còn tùy tiện mang tính hình thức.
Công tác chuẩn bị đấu thầu chưa tốt còn gặp nhiều vướng mắc
- Công tác chuẩn bị HSMT và tiêu chuẩn đánh giá là bước quan trọng trong quá trình đấu thầu, song trong nhiều trường hợp do chuẩn bị không tốt hoặc việc phê duyệt còn đơn giản nên đã có nhiều vướng mắc như: HSMT được chuẩn bị một cách chung chung, mập mờ gây khó hiểu cho nhà thầu cũng như cho việc đánh giá; khối lượng đưa ra sai lệch so với thiết kế; cũng như cú trường hợp tiờu chuẩn đỏnh giỏ khụng đủ rừ, không phù hợp với HSMT. Chất lượng của HSMT và tiêu chuẩn đánh giá là những nguyên nhân cơ bản đã làm cho quy trình đánh giá HSDT kéo dài, thiếu cơ sở tin cậy để ra quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu đồng thời gây ra những thắc mắc khiếu nại.
Một số gói thầu cỡ vài chục triệu USD mở thầu từ cuối năm 1999, đầu năm 2000 nhưng tới nay vẫn chưa được quyết định kết quả đấu thầu. Trong một số trường hợp, sự tham gia của các cấp có trách nhiệm và thẩm quyền chưa đáp ứng yêu cầu của quy chế đấu thầu đã lảm ảnh hưởng tới kết quả đấu thầu. Tuy nhiên chưa có những phát hiện về những tiêu cực cụ thể ở các ngành và địa phương, nhưng đang tồn tại nhiều dạng vi phạm quy chế đấu thầu trong quá trình tổ chức đấu thầu và xét thầu. theo phản ảnh của một số dịa phương, việc áp dụng hình thức đấu thầu hạn chế ở một số dự án có sự sắp đặt từ trước, quy định điều kiện dự thầu có lợi cho nhà thầu nào đó, có hiện tượng
“quân xanh, quân đỏ”…
- Cán bộ chuyên gia thiếu kinh nghiệm , năng lực chưa đáp ứng nên một số gói thầu cho đến nay vẫn chưa có quyết định trúng thầu. Một số cơ quan quản lý thiếu kiểm tra phê duyệt kế hoạch cũng như kết quả đấu thầu.
Đối với tất cả các khiếm khuyết trên thì chất lượng của HSMT và tiêu chuẩn đánh giá là nguyên nhân làm cho quá trình đấu thầu kéo dài thiếu tin cậy, gây nhiều thắc mắc.
Khâu chấm thầu trong một số dự án còn chậm, đánh giá không thống nhất.
Nhiều dự án thuộc bộ ngành, địa phương vẫn thực hiện theo hình thức đấu thầu hạn chế và chỉ định thầu, hoặc thực hiện hai túi hồ sơ, từ đó làm hạn chế hiệu quả công tác đấu thầu. Mặt khác, do Luật đấu thầu còn có một số tồn tại, do vậy khi triển khai thực hiện còn khá nhiều nơi vận dụng còn tùy tiện như quy định thời hạn đóng thầu không hợp lý (quá ngắn) đánh giá thầu theo phương pháp đánh giá chấm điểm, đánh giá thầu không theo phương pháp tiêu chuẩn đánh giá đã được cấp có thẩm quyền chấp thuận.
Việc sử dụng tư vấn trong đấu thầu còn nhiều bất cập
Trong các dự án có vốn tài trợ nước ngoài, phía Việt Nam hầu như phải sử dụng dịch vụ tư vấn của nhà tài trợ như ADB, WB… việc trả lương cho các chuyên gia này thường rất cao, chiếm một phần không nhỏ trong tổng số vốn tài trợ. Các dịch vụ tư vấn này không phải tất cả là của ngân hàng, của nhà tài trợ mà phần lớn họ được nhà tài trợ giới thiệu, lựa chọn giúp.
Nhiều dự án khi có vấn đề chủ đầu tư tìm lại các tổ chức cung ứng dịch vụ tư vấn thì các tổ chức tư vấn nói trên đã không còn nữa. Nhưng sử dụng tư vấn của chính mình thì phía Việt Nam lại gặp không ít khó khăn. Một mặt do trình độ, kinh nghiệm của các nhà tư vấn Việt Nam còn hạn chế, mặt khác lại bị ràng buộc bởi các Hiệp định cho vay và sử dụng vốn. Khi đàm phán ký kết hợp đồng với chuyên gia nước ngoài phải hết sức thận trọng và quy định phải chặt chẽ, rừ ràng để cú cơ sở ràng buộc trách nhiệm sau này.
Vấn đề về vốn và đơn giá trong đấu thầu
Một thực trạng vẫn còn tồn tại là các gói thầu sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Hầu hết mọi công trình sử dụng vốn ngân sách đều lâm vào tình trạng kế
hoạch tài chính không đồng bộ với tiến độ triển khai dự án, tiến độ đấu thầu. Có những dự án lâm vào tình trạng bế tắc khi kế hoạch đấu thầu không bám sát kế hoạch vốn nên bên trúng thầu không triển khai được vì thiếu vốn hoặc vốn bố trí không hợp yêu cầu. Tình trạng phổ biến trong thời gian vừa qua là nhiều dự án khi chuẩn bị tổ chức đấu thầu nhưng nguồn vốn vẫn chưa rừ do vậy chủ đầu tư phải hoàn chỉnh các thủ tục pháp lý mới được tiếp tục xem xét tiếp... Trong một số trường hợp việc cấp phát vốn thanh toán đối với một số hợp đồng thông qua đấu thầu vẫn được các cơ quan tài chính thực hiện theo cơ chế cũ, gây chậm trễ về tiến độ giải ngân.
Về sử dụng đơn giá trong đấu thầu: việc vận dụng giá xét thầu xây lắp của từng bộ ngành, địa phương và cơ sở có những khác biệt. Có nơi yêu cầu quá chặt chẽ về phạm vi (giá trần và giá sàn) nhiều khi hạn chế yếu tố cạnh tranh trong đấu thầu (chỉ xem xét các chào hàng có giá bỏ thầu trong khoảng 94% đến 100% mức giá trần). Nhiều công trình có giá trúng thầu xấp xỉ, thậm chí trùng với giá xét thầu.
Nếu thực hiện đấu thầu một cách đúng đắn và có tính cạnh tranh thì các kết quả này ít khi trùng nhau. Nhiều nơi vì lợi ích cá nhân hay các yếu tố tiêu cực khác mà dẫn đến tránh tổ chức đấu thầu.
b,Vấn đề của nhà thầu
Hiện tượng bỏ giá thầu thấp dẫn đến chất lượng công trình kém
Trong cuộc chạy đua trên thương trường, giá dự thầu là một trong những nhân tố quyết định đến việc “được” hay “mất” của mỗi nhà thầu. thời gian qua có quá nhiều gói thầu trúng với giá thấp hơn nhiều so với giá dự án được duyệt, thậm chí có gói thầu trúng với giá chỉ bằng 28 – 30% giá dự toán của chủ đầu tư. Một số người lấy thế làm mừng vì Nhà nước tiết kiệm được nhiều tiền để sử dụng vào việc khác.
Theo Bộ KH - ĐT, năm 1998 nhờ áp dụng Quy chế đấu thầu, Việt Nam tiết kiệm được gần 400 triệu USD, năm 1999: 330 triệu USD. Năm 2000 dự án đèo Hải Vân tiết kiệm được 70 triệu USD. Cục giám định Bộ Giao thông vận tải cho biết, thông qua đấu thầu ngành giao thông đã tiết kiệm khoảng 240 tỷ chi phí.
Một điều hiển nhiên là, trong xây dựng cơ bản, không thể có công trình nào được thi cụng với giỏ 20, 30 thậm chớ 50 – 70% giỏ dự toỏn. Rừ ràng, nếu dự trỳng
thầu với giá thấp như trên thì chỉ có thể là dự toán tính sai, hoặc nếu không, nhà thầu sẽ phá sản ngay từ công trình hạ giá này.
Trường hợp tất cả 6 nhà thầu tham dự 2 gói thầu cầu Hải Vân đều cùng bỏ giỏ chỉ bằng 29% đến 57% giỏ dự toỏn, thỡ rừ ràng dự toỏn của chủ đầu tư 2 cụng trình có vấn đề… Sự sai lệch tới một nửa giá dự toán được duyệt không thể hiểu khác là tổ chức tư vấn, thiết kế và chủ đầu tư đã bỏ qua quá nhiều sai sót, tính toán không chuẩn xác, đưa đến hậu quả giá đầu tư tăng lên gấp đôi và như vậy không thể coi chênh lệch giữa giá dự toán của chủ đầu tư và giá trúng thầu là một khoản tiết kiệm được.
Tình hình trên đây tuy gặp không ít nhưng chưa phải là phổ biến. Tình trạng phổ biến xảy ra trong đấu thầu thời gian qua là các nhà thầu thi nhau hạ giá, bỏ giá quá thấp để cốt sao thắng thầu, giành được công trình. Nguyên nhân của tình trạng cạnh tranh không lành mạnh này có nhiều nhưng tập trung ở mấy nhóm:
- Một là, tính gay gắt trong cạnh tranh giữa các nhà thầu do phần lớn các doanh nghiệp xây lắp thiếu việc làm, để có tiền trả lương cán bộ, công nhân và các chi phí khác, doanh nghiệp phải hạ giá để thắng thầu, nhằm giải quyết được bế tắc trước mắt.
- Hai là, do tình trạng tài chính doanh nghiệp không được lành mạnh, nợ đến hạn phải trả gây áp lực lớn buộc doanh nghiệp phải bằng mọi giá, kể cả lỗ, để thắng thầu. Với mục đích thể tiếp tục vay tiền ngân hàng trả nợ đáo hạn, tránh được sự cố đổ vỡ, đe doạ phá sản hoặc bị phong toả tài khoản tại ngân hàng, tìm lối thoát hiểm tạm thời cho doanh nghiệp.
- Ba là, do đầu tư mua sắm thiết bị thi công quá lớn, không có việc, xe, máy thiết bị nằm ở kho bãi không làm ra sản phẩm, không có nguồn khấu hao để trả nợ vay ngân hàng. Bỏ giá thầu thấp, tự giảm giá khấu hao xe máy, tạo ra khối lượng thi công, có tiền luân chuyển, giải quyết được một phần nợ vay đến hạn trả. Đấy là chưa kể có những doanh nghiệp nhờ có lượng lớn thiết bị, xe máy, nhà xưởng còn lại từ thời bao cấp đã khấu hao hết, nên có thể cắt bỏ toàn bộ chi phí khấu hao tài sản hạ giá.
- Bốn là, bằng các thủ thuật thiếu lành mạnh, móc ngoặc, thậm chí thông đồng với chủ đầu tư, tư vấn, giám sát bỏ giá thầu thấp để thắng thầu. Sau khi thắng thầu, sẽ tìm cách xoay xở, thay đổi thiết kế, bổ sung dự toán, bổ sung khối lượng, cắt xén, thay đổi vật liệu, thi công không đạt chất lượng. Thậm chí nhiều khi thông đồng với bên mời thầu, sửa đổi, bổ sung thiết kế. Khối lượng này do bên mời thầu và bên thắng thầu thoả thuận không qua đấu thầu, dẫn đến công trình thực tế được hoàn thành với giá quyết toán cao hơn giá thắng thầu rất nhiều.
Tình hình phổ biến xảy ra đối với các gói thầu có giá thắng thầu quá thấp làm chất lượng công trình không đảm bảo, thời hạn bàn giao kéo dài.
“Phong trào” đại hạ giá bỏ thầu của các nhà thầu thời gian qua đã làm dư luận xã hội hoang mang, nghi ngờ sự trung thực, tính minh bạch của hoạt động đấu thầu. Trong “Hội nghị triển khai thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội năm 2001” do Thủ tướng triệu tập, nhiều ý kiến cho rằng, thủ tục đấu thầu hiện nay tuy là phương thức tiến bộ, nhưng trên thực tế chỉ là hình thức “lại quả” cho nhau, các doanh nghiệp sân sau, có người chống lưng luôn là những đơn vị thắng thầu. Xung quanh hiện tượng giá thắng thầu quá thấp còn có một nguyên nhân khác, là giá dự toán do tư vấn xác định và được chủ đầu tư chấp thuận không đủ độ tin cậy, thiếu căn cứ, không bám sát giá cả thị trường xây dựng trong nước. Các dự án đó được tư vấn thiết kế vốn lên, nên khi các nhà thầu bỏ giá thấp đã làm dư luận xôn xao, nghi ngờ, hoang mang.
Bỏ thầu và trúng thầu giá thấp, thậm chí rất thấp so với giá dự toán được duyệt, nhưng nhà thầu vẫn có thể thực hiện được gói thầu mà không bị lỗ, không gian dối thủ đoạn để giảm bớt khối lượng, vẫn đảm bảo đúng chất lượng công trình, đảm bảo tiến độ thi công, thì nguyên nhân đích thị nằm ở khâu tư vấn. Trong đầu tư XDCB, tư vấn thiết kế đóng vai trò quan trọng. Quy trình đầy đủ và những mắt xích tham gia quá trình đầu tư một dự án bao gồm nhiều khâu. Chức năng của tư vấn đầu tư xây dựng là thay mặt chủ đầu tư để thực hiện các bước, từ tư vấn đầu tư (lập luận chứng tiền khả thi, khả thi, thu xếp tài chính…), đến tư vấn xây dựng (lập hồ sơ thiết kế, lập tổng dự toán công trình, chuẩn bị HSMT, xét thầu, quản lý giám sát xây dựng, vận hành thử nghiệm, nghiệm thu, bàn giao) các dự án mà chủ đầu tư yêu
cầu. Cũng có trường hợp tư vấn chỉ được giao một số khâu trong đó, nhưng tổ chức tư vấn xây dựng nào cũng đều có trách nhiệm lập luận chứng, lập hồ sơ thiết kế, lập tổng dự toán công trình. Trong Nghị định 15/2013/NĐ-CP– quy chế quản lý chất lượng công trình xây dựng và Nghị định 52/1999/NĐ-CP- quy chế quản lý đầu tư xây dựng - đều không quy định trách nhiệm cụ thể, không có chế tài đối với tư vấn.
Không ai xử phạt tư vấn khi sai sót, mà chỉ có những điều kiện quy định chung chung như một nghĩa vụ, hoặc khuyến cáo “phải theo đúng luật”. Có hàng loạt công trình được bốc giá lên, điển hình như dự án đường Quy Nhơn- Sông Cầu, tư vấn vẽ ra đến trên 400 tỷ đồng, thực tế chỉ làm hết 60%; đê chắn sóng cho cảng Dung Quất tư vấn vẽ ra 80 triệu USD, công ty Lũng Lô và LICOGI chỉ bỏ thầu 45 triệu USD; cảng Cái Lân giá trúng thầu chỉ bằng 55% giá dự kiến của chủ đầu tư (tức là giá dự toán do tư vấn và ban quản lý xác định) thấp hơn gần 55 triệu USD;
gói thầu một dự án nhà máy thuỷ điện Hàm Thuận - Đami dự toán được duyệt 150 triệu USD, nhưng giá trúng thầu chỉ 103 triệu (giảm 30%); dự án đường xuyên á giá thắng thầu 41,6 triệu so với giá dự toán 84,4 triệu (xấp xỉ 50%) đây là “thành tích”
của nhà thầu hay tư vấn ? Hay đơn thuần chỉ là một sự tính toán sai ?
Do vậy, khi thấy hiện tượng bất bình thường trong đấu thầu chưa nên vội khen, chê, hay vội kết luận do tác dụng của quy chế đấu thầu mà hạ được giá công trình… Chỉ có nghiêm túc kiểm tra lại thiết kế, dự toán quyết toán mới có thể đưa ra kết luận xác đáng nguyên nhân nằm ở đâu. Theo thống kê 10 công trình do một công ty thực hiện, giá quyết toán tăng bình quân 85,5%. Trong đó, thấp nhất 29,4%
và cao nhất 152,7% so với giá thắng thầu, do nhà thầu được điều chỉnh giá trong quá trình thi công.
Dự án cải tạo Quốc lộ 1 là một ví dụ điển hình về sự tuỳ tiện thiếu trách nhiệm của tư vấn. Tiến độ thực hiện dự án khôi phục cải tạo Quốc lộ 1 bằng vốn vay ngân hàng thế giới, hợp đồng R 200 đoạn Xuân Lộc – Tuy Phong triển khai chậm do bổ sung 30% khối lượng công việc. Lý do mở rộng đường từ 10,5m lên 12m, làm thêm rãnh thoát nước, đường tránh qua khu dân cư, thay đổi kết cấu mặt đường, bổ sung thêm cầu, cống… Hợp đồng R 300 đoạn Tuy Phong – Nha Trang dài 170km cũng bị tăng 30% khối lượng với lý do tương tự. Dự án đường 1A đoạn
Quán Hầu – Quảng Bình, nhà thầu thắng với giá bằng 60% dự toán. Trong quá trình thi công, tư vấn điều chỉnh thiết kế chiều rộng mặt đường tăng từ 10,5m lên 12,5m, chiều dày lớp bêtông nhựa từ 7 lên 12cm và giá được điều chỉnh tăng thêm 80% so với giá thắng thầu. Một dự án đấu thầu quốc tế lớn như trên mà tổ chức tư vấn, Ban quản lý dự án, chủ đầu tư để lại quá nhiều sai sót phải bổ sung sửa chữa. Đây là do trình độ hay thiếu trách nhiệm. Người ta còn nghi ngờ có một sự “hợp đồng” ngầm giữa chủ đầu tư và nhà thầu, khối lượng bổ sung đã dự kiến sẵn để bù đắp cho công trình mà nhà thầu đã được ngầm thông báo trước. Cho nên không vội coi chênh lệch giữa giá dự toán được duyệt và số thắng thầu là số tiền tiết kiệm được do đấu thầu.
Thư giảm giá ngày càng khốc liệt và phi lý.
Thời gian gần đây dư luận xôn xao về thư giảm giá mỗi khi chứng kiến kết quả mở thầu. Lúc đầu thư giảm giá chỉ ở mức 5 – 7% của giá bỏ thầu. Người ta lý giải, sau khi đã tính toán chi phí hợp lý ứng với giá cả thị trường, áp dụng triệt để công nghệ tiên tiến và xác định mức lợi nhuận nhất định, nhà thầu sẽ tìm mọi biện pháp tăng cường quản lý và tiết kiệm vật liệu, giảm bớt các chi phí, lợi nhuận và hệ số dự phòng, áp dụng công nghệ mới đưa vào thi công, để dưa ra một giá thấp hơn so với giá của các đối thủ khác. Đây chính là tính ưu việt của cơ chế đấu thầu dựa trên cơ sở cạnh tranh lành mạnh.
Tuy nhiên, càng ngày thư giảm giá càng khốc liệt và phi lý. Tỷ lệ giảm giá từ 5 – 7% tăng lên 20 – 30%, thậm chí giảm giá tới gần 40% với giá trị tuyệt đối từ 5-7 tỷ lên tới 100 tỷ, 170 tỷ, 223 tỷ… Trong một cuộc mở thầu có đến 70 – 80% số nhà thầu gửi thư giảm giá mức giảm từ 5 – 25%, giảm đều cho tất cả các hạng mục hoặc từng hạng mục. Những con số khổng lồ và dị thường đó lẽ ra không thể qua mắt được những chuyên gia có đủ kinh nghiệm trong xét thầu, đặc biệt với các dự án lớn hàng trăm tỷ đồng. Vậy tại sao những nhà thầu bỏ giá như vậy vẫn thắng thầu ? Câu trả lời cho từng trường hợp cụ thể chỉ có thể được tìm thấy khi có sự nghiên cứu, phân tích vấn đề một cách nghiêm túc, bởi những chuyên gia giỏi chuyên môn, có trách nhiệm và công tâm. Và chính chủ đầu tư phải là người thực hiện việc này. Có ý kiến cho rằng, không cần phải làm gì phức tạp, miễn là buộc nhà thầu thực hiện đúng hợp đồng, về chất lượng, về thời gian. Và như vậy, chọn nhà thầu bỏ giá thấp