số quốc gia trên thế giới và gợi mở cho Việt Nam
1.3.1. Pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia về kiểm soát xung đột lợi ích
Theo quan niệm phổ biến, XĐLI là những tình huống cụ thể phát sinh khi người có chức vụ, quyền hạn có thể đưa ra quyết định hoặc thực hiện hành vi có lợi cho mình trong q trình thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ, từ đó có thể làm phát sinh tham nhũng. Nhận định rõ tác hại của XĐLI trong PCTN mà nhiều quốc gia và tổ chức trên thế giới đã sớm có những quy định pháp luật về kiểm sốt XĐLI và đạt được những hiệu quả nhất định.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc xây dựng quy tắc ứng xử có điểm chung là đều xoay quanh việc giải quyết vấn đề XĐLI trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ. Có thể nói, sự cần thiết và tầm quan trọng của việc nhận dạng và giải quyết XĐLI đối với việc thúc đẩy và giữ gìn tính liêm chính, sự minh bạch của trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và mỗi cá nhân đã được hầu hết các quốc gia trên thế giới nhận thức một cách đầy đủ và từ đó định ra cho mình lộ trình, hành động, biện pháp cụ thể nhằm góp phần phịng ngừa tham nhũng.
Quy định chung
Ngày 12/12/1996, Đại hội đồng Liên hiệp quốc (LHQ) ra Nghị quyết số 51/59 về Hành động chống tham nhũng, trong đó nêu rõ: Công chức không được lạm dụng chức vụ, quyền hạn của mình để có được lợi thế hoặc lợi ích tài chính bất hợp pháp cho mình và gia đình mình; khơng được tham gia vào bất kỳ giao dịch nào, tiếp nhận vị trí hay trách nhiệm nào hoặc có bất kỳ lợi ích tài chính nào khơng tương thích với chức trách, nhiệm vụ của mình. Phần này cũng quy định về việc kê
khai những hoạt động về tài chính hoặc hoạt động khác mà cơng chức thực hiện để kiếm tiền ngồi giờ làm việc và có thể dẫn đến, hoặc tiềm ẩn nguy cơ gây XĐLI.
Sau đó, một loạt cơng ước quốc tế và khu vực đã đề cập đến vấn đề phòng, chống XĐLI, như: Công ước Liên Mỹ về chống tham nhũng (Điều 3. Các biện pháp phòng ngừa); Nghị định thư của Cộng đồng Kinh tế các nước Tây Phi về chống tham nhũng (Điều 5. Các biện pháp phòng ngừa); Công ước của Liên minh châu Phi về PCTN (Điều 7. Tham nhũng và những tội phạm có liên quan trong dịch vụ công).
Công ước của Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) tại Khoản 4, Điều 7 quy định: “Mỗi quốc gia thành viên của công ước, trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của luật pháp nước mình, nỗ lực ban hành, duy trì và củng cố các cơ chế tăng cường minh bạch và phịng ngừa XĐLI”. Cơng ước còn quy định các quốc gia thành viên ban hành và áp dụng những chuẩn mực hoặc quy tắc xử sự đối với công chức, những hoạt động bên ngồi cơng việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản và quà tặng, những hoạt động có thể gây XĐLI khi họ thực hiện nhiệm vụ công (Điều 8, Khoản 2, 5); cấm khu vực tư nhân tuyển dụng công chức vào làm việc sau khi họ đã từ chức hoặc về hưu, nếu các hoạt động nghề nghiệp hoặc việc tuyển dụng đó có liên quan trực tiếp đến chức năng mà công chức này đảm nhiệm hoặc giám sát trong thời gian làm việc cho nhà nước (Điều 12, Khoản 2, Điểm e)... [12]
Một mơ hình quản lý XĐLI tiêu biểu của OECD đó là mơ hình 6 chữ R (6Rs) bao gồm: (1) Register: tuyên bố, ghi nhận bằng văn bản các tình huống được xem là có XĐLI, (2) Restrict: Hạn chế, giới hạn sự tham gia của người có chức vụ, quyền hạn vào nhiệm vụ, cơng vụ có khả năng có XĐLI, (3) Recruit: tuyển dụng, sử dụng một bên thứ ba đọc lập để giám sát, đánh giá tính đúng đắn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ, (4) Remove: loại bỏ sự tham gia của người có XĐLI, (5) Relinquish: từ bỏ những lợi ích cá nhân, (6) Resign: từ chức khi có XĐLI khơng thể giải quyết. Đây là mơ hình kiểm sốt XĐLI đề cập dưới dạng các khuyến nghị chính sách đang được rất nhiêu quốc gia tham khảo, vận dụng.
Xây dựng quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn
Theo kết quả khảo sát do LHQ tiến hành, đa số các quốc gia thành viên đều đã đưa quy tắc ứng xử vào các chính sách và pháp luật trong nước với những quy định cụ thể và phù hợp với từng lĩnh vực. Nội dung của các bộ quy tắc ứng xử đó đều tập trung xoay quanh những nguyên tắc và vấn đề chung bao gồm: sự tận tụy, tính hiệu quả, hiệu lực, liêm chính, cơng bằng, không thiên vị, việc lạm dụng chức vụ, quyền hạn và việc tặng - nhận quà cũng như các lợi ích khác [6].
Bộ quy tắc ứng xử mẫu của Liên hợp quốc đưa ra định nghĩa tương đối rộng về những tình huống có thể gây XĐLI, theo đó, bất kỳ tình huống nào mà ở đó cơng chức có lợi ích cá nhân và nó ảnh hưởng hoặc có thể ảnh hưởng đến tính khách quan của cơng chức khi thực thi công vụ. Do vậy, Bộ quy tắc này khuyến nghị một loạt vấn đề để tránh rủi ro XĐLI đối với cơng chức: (1) Cơng chức đó phải báo cáo ngay với cấp có thẩm quyền về xung đột khi nhận thức được về nó và phải tuân thủ đúng những gì mình được yêu cầu phải làm. Mọi xung đột về lợi ích cần phải được giải quyết trước khi tuyển dụng người mới hoặc bổ nhiệm công chức giữ chức vụ mới; (2) Công chức khơng được tham gia vào những hoạt động bên ngồi khi mà hoạt động đó xung đột với chức năng, nhiệm vụ của mình. Nếu khơng rõ về vấn đề gì thì phải u cầu được giải thích. Cơng chức phải xin phép và được phép của cấp có thẩm quyền thì mới được tham gia vào cơng việc ở bên ngồi (cho dù có được trả tiền hay khơng); (3) Công chức phải khai báo về tư cách thành viên hoặc mối quan hệ với bất kỳ tổ chức nào mà có thể gây ra sự cản trở đối với việc thực thi cơng vụ của mình; đồng thời, trong cuộc sống riêng tư hay trong công việc, công chức khơng được đặt mình vào tình huống mà mình bắt buộc phải trả ơn người khác bằng một ưu đãi hay ân huệ nào đó [22, tr89-90].
Cùng với những quy định trên, đa số các quốc gia đều có chính sách và pháp luật nhằm bảo đảm trách nhiệm giải trình của cơng chức về hành vi, quyết định mà họ thực hiện khi thi hành công vụ; đồng thời u cầu các cơng chức phải giải trình về những quyết định và hành vi hành chính đã được tiến hành mà ảnh hưởng đến lợi ích của cơng dân. Các biện pháp xử lý vi phạm cũng được áp dụng đối với những loại hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm đạo đức. [20]
Một bộ quy tắc ứng xử quan trọng khác có thể tham khảo để tránh các rủi ro liên quan đến tham nhũng trong q trình thực thi cơng vụ là Bộ quy tắc ứng xử chống tham nhũng của Bộ Nội vụ, Cộng hịa Liên bang Đức [1], trong đó đặt ra các quy tắc cơ bản sau:
Quy tắc 1: Tham nhũng trong quản trị liên bang có thể được ngăn chặn tốt hơn nếu mọi người tạo lập mục tiêu chống tham nhũng. Điều này đồng hành với những nhiệm vụ mà tất cả các công chức đã chấp nhận vào thời điểm được tuyển dụng.
Quy tắc 2: Trong giải quyết mối quan hệ với những cá nhân bên ngồi cơ quan, ví dụ người tham gia thầu, người ký kết hợp đồng hoặc trong trường hợp cần các hoạt động điều tiết lợi ích, công chức phải đặt các vấn đề trên nền tảng đúng đắn ngay từ ban đầu và ngăn chặn lập tức bất cứ nỗ lực tham nhũng nào. Phải khơng có một biểu hiện nào chứng tỏ cơng chức sẵn sàng chấp nhận các món quà biếu nhỏ. Quy tắc 3: Cơng chức có thể gặp tình huống bị lơi kéo vào một hoạt động đáng nghi ngờ nhưng không dễ dàng để từ chối. Trong những trường hợp này, công chức khơng nên một mình cố gắng giải quyết tình huống mà yêu cầu đồng nghiệp tham gia cùng. Bàn thảo trước về tình huống và yêu cầu đồng nghiệp hành động theo cách để ngăn chặn bất cứ nỗ lực tham nhũng nào.
Quy tắc 4: Các phương pháp làm việc nên rõ ràng và dễ hiểu đối với tất cả mọi người. Sự rõ ràng của hồ sơ công việc giúp bảo vệ chính cơng chức trong các cuộc rà soát hoặc kiểm tra, chống lại những cáo buộc gián tiếp hay trực tiếp về sự không trung thực.
Quy tắc 5: Những nỗ lực tham nhũng thường bắt đầu khi bên thứ ba vượt qua những mối quan hệ công việc sang mối quan hệ cá nhân. Có thể thấy, khó khăn để từ chối việc bảo đảm một “lợi ích” cho một người, khi cơng chức đang có mối quan hệ cá nhân rất tốt với họ và khi cơng chức hoặc gia đình cơng chức này đã có được các tiện ích và lợi ích. Do đó, cơng chức cần làm rõ quan hệ cá nhân ngay từ đầu, trong đó cơng chức có nghĩa vụ để đảm bảo công việc tách biệt rõ ràng khỏi đời sống riêng tư nhằm tránh những nghi ngờ về việc nhận những khoản lợi ích.
Quy tắc 6: Tham nhũng có thể được ngăn chặn và đánh bại chỉ khi mọi người thực hiện có trách nhiệm và tất cả theo đuổi mục tiêu về một cơng sở khơng có tham
nhũng. Nghĩa là, mọi người phải xem xét để đảm bảo rằng các bên thứ ba khơng thể có tác động khơng đúng đắn đến tiến trình ra quyết định.
Chính phủ Canada đã đưa ra các nguyên tắc để xây dựng quy tắc ứng xử cho người có chức vụ, quyền hạn trong Bộ luật Phòng, chống XĐLI và vấn đề sau khi thôi việc danh cho những người nắm giữ chức vụ/ vị trí cơng như: (1) Các chuẩn mực đạo đức: Những người giữ chức vụ công phải hành động với sự trung thực và thực hiện những chuẩn mực đạo đức cao nhất để lòng tin của người dân đối với sự liêm chính, khách quan và vơ tư của chính phủ được duy trì và nâng cao; (2) Sự giám sát của người dân: Những người giữ chức vụ cơng có nghĩa vụ thực hiện nhiệm vụ chính thức của họ và sắp xếp các vấn đề cá nhân của họ dưới sự giám sát chặt chẽ nhất của người dân; (3) Ra quyết định: Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ và trách nhiệm công, công chức phải đưa ra quyết định vì lợi ích cơng và trên cơ sở lý lẽ đúng sai của từng trường hợp; (4) Lợi ích cá nhân: Những người giữ chức vụ công không được có lợi ích cá nhân mà sẽ gây ảnh hưởng đặc biệt hoặc đáng kể đến những hành động của chính phủ mà họ tham gia.
Hạn chế lợi ích cá nhân của người có chức vụ, quyền hạn
Hầu hết các quốc gia thuộc OECD đều có quy định hạn chế cán bộ, cơng chức có lợi ích kinh doanh riêng và cơng việc ngồi nhiệm vụ chính. Đa phần các quy định mang tính chất chung là cấm cán bộ, công chức tham gia vào kinh doanh hoặc bất kỳ hoạt động nào có tác động trực tiếp hoặc có thể dự đốn được đối với lợi ích tài chính của họ. Ví dụ: Hoa Kỳ, Cộng hịa Séc, Italia.
Bộ luật Phịng, chống XĐLI và vấn đề sau khi thơi việc dành cho những người nắm giữ chức vụ/vị trí cơng của Canada quy định: những người giữ chức vụ công bị cấm tham gia hành nghề, cấm chủ động quản lý hoặc điều hành một hoạt động kinh doanh, thương mại, cấm giữ lại hoặc chấp nhận vị trí giám đốc hoặc một vị trí tại một cơng ty, cấm giữ chức vụ ở một cơng đồn hoặc hiệp hội nghề nghiệp hoặc làm chuyên gia tư vấn được trả lương. Một người giữ chức vụ cơng có thể giữ vị trí giám đốc, là thành viên và vị trí danh dự trong các tổ chức phi thương mại, từ thiện và nhân đạo, với điều kiện là người đó khơng được tham gia vào việc hỗ trợ các tổ chức này trong bất kỳ
giao dịch với Chính phủ liên bang. Nếu thực hiện một trong các hoạt động này cần được sự đồng ý của chuyên gia cố vấn đạo đức và được công bố công khai.
Bộ luật phòng, chống XĐLI quy định về các biện pháp áp dụng đối với những người nắm giữ chức vụ công khi họ thôi việc. Cụ thể, trong thời gian 01 năm (02 năm đối với Bộ trưởng), họ sẽ không được làm ở bất kỳ tổ chức nào mà họ có giao dịch chính thức trực tiếp, đặc biệt là trong năm cuối trước khi họ thôi việc. Đồng thời, những người nắm giữ chức vụ công không được làm đại diện nhân danh bên thứ ba cho Bộ chủ quản nơi họ đã từng làm việc và các cơ quan Chính phủ liên bang khác mà họ có giao dịch chính thức trực tiếp, đặc biệt là trong năm cuối trước khi họ thôi việc. Đồng thời, họ bị cấm làm tư vấn cho một người làm quản lý hoặc khách hàng dựa trên các thông tin thu được trong quá trình họ làm việc cho cơ quan cơng của họ nếu thông tin không được công khai cho người dân.[23, tr130-131]
Singapore quy định cán bộ, công chức phải từ chối mọi món q được tặng (khơng giới hạn giá trị, hình thức quà tặng). Nếu người nào được tặng một món quà của một quan chức đến thăm (quà mang nghi thức ngoại giao), thì sau đó phải chuyển lại cho người đứng đầu bộ phận của mình. Giá trị của món q sẽ được đánh giá và người nhận quà có thể trả tiền nếu muốn giữ. Người định giá đối với tất cả quà tặng là Tổng kế toán nhà nước. Croatia, Hàn Quốc lại quy định rõ thế nào là quà tặng, trường hợp nào khơng được coi là q tặng. CBCC có thể giữ một món quà có giá trị tượng trưng và nếu giá trị không vượt quá 500HRK (tiền Coroatia) hoặc trong giới hạn do Trưởng đơn vị thiết lập (Hàn Quốc). Ngồi ra, ở Hàn Quốc và Coroatia những món q cán bộ, cơng chức có thể nhận được quy định rõ trong luật.
Đa số các quốc gia đều có quy định hạn chế việc làm liên quan đến các vấn đề có thể xảy ra khi các cơng chức rời bỏ khu vực công và trách nhiệm của cơ quan, công chức đối với các cựu công chức. Cam kết thôi đảm nhiệm chức vụ sẽ không lợi dụng thông tin (mà người dân không thể tiếp cận) họ có được khi còn đương chức (quy định quy tắc ứng xử dành riêng cho các chính trị gia và cơng chức (Úc, Canada). Các quy định cấm, hạn chế về những việc khơng được làm sau khi CBCC rời khỏi vị trí cơng tác (Canada, Hoa Kỳ, Mexico) hoặc quy định thời hạn (1 hoặc 2
đến 5 năm tùy từng vị trí cơng tác) đối với những việc công chức ở các vị trí điều hành khơng được làm (Mexico, Canada). Ngoài ra một số quốc gia như Hoa Kỳ, Canada, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha quy định đối với một số vị trí, cán bộ phải thông báo các kế hoạch việc làm trong tương lai và phải được phê duyệt trước khi được bổ nhiệm vào vị trí mới. [12]
Xử lý vi phạm quy định về kiểm sốt XĐLI
Tại Pháp, phịng ngừa XĐLI trong hoạt động công vụ được thực hiện bằng các quy định và biện pháp xử phạt liên tục được bổ sung, chỉnh sửa qua các thời kỳ lịch sử. Bắt đầu từ năm 1254 vấn đề này đã được quy định trong một sắc lệnh do Vua Saint Louis ban hành và sau đó được bổ sung dưới thời Vua Charles VI (1388) và gần đây nhất là việc sửa đổi Bộ luật hình sự đã tạo cơ sở pháp lý để kiểm sát chặt chẽ các tội phạm cụ thể đối với cơng chức có tội “có được một lợi ích trái pháp luật” (prise illégale d’intérêt) là hành vi sử dụng trái pháp luật một vị trí/chức vụ cơng để đạt được một lợi ích khơng chính đáng.
Ngồi các biện pháp cấm công chức tham gia vào các hoạt động cá nhân bên ngồi cơng vụ đã được nêu trong quy định về dịch vụ dân sự (năm 1946, 1959 và 1983-1984), Bộ luật hình sự bổ sung (năm 1999) quy định các cán bộ dân cử và