2.1. Khái lược lịch sử pháp luật phòng, chống tham nhũng về kiểm soát xung
2.1.1. Giai đoạn trước năm 1945
Xung đột lợi ích khơng phải là vấn đề mới ở Việt Nam. Những tác động tiêu cực của XĐLI đến sự tồn tại và phát triển của nhà nước đã được nhận thức từ xa xưa trong lịch sử. Tuy nhiên, XĐLI trong thời kỳ này chưa được gọi tên. Lúc này, ta mới chỉ quan tâm đến các tệ như tham quan ô lại, sách nhiễu nhân dân, ăn hối lộ, đục khoét của công, vơ vét tiền của dân. Trong các văn bản pháp luật từ trước đến nay đã có những quy định để loại trừ sự “thiên vị” hay những tình huống có thể ảnh hưởng đến tính khách quan, liêm chính của người có chức quyền trong khi thực hiện công vụ.
Từ thời phong kiến, các Vua (chúa) đã nhận thức được nguy cơ các XĐLI đe dọa đến sự cơng minh, chính trực của quan lại nên đã đặt ra những quy định kiểm soát các tình huống XĐLI của quan lại. Các thiết chế về tổ chức bộ máy hành chính cùng với chế độ, chính sách quản lý đội ngũ quan lại đã được hình thành và phát triển nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý và phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng của đất nước trong từng giai đoạn, từng thời kỳ lịch sử. Để ngăn chặn tiêu cực, nhũng nhiễu trong bộ máy, các nhà nước phong kiến đã tiến hành rất nhiều biện pháp, như: cải cách bộ máy nhà nước, tuyển chọn người hiền tài để giúp dân, giúp nước, giám sát bộ máy quan lại để đánh giá đạo đức và năng lực làm việc, xử lý hành vi tiêu cực…Các biện pháp được đề ra và thực hiện là khá toàn diện và triệt để. Các triều đại phong kiến Việt Nam đều hướng tới xây dựng bộ máy chính quyền trong sạch, vững mạnh.
Ở Việt Nam trước đây, việc PCTN nói chung và kiểm sốt XĐLI nói riêng của quan lại được thực hiện khá nghiêm ngặt thông qua Bộ luật Hồng Đức. Bộ Luật có
nhiều sự cải cách mạnh mẽ như chế độ quan lại luôn ràng buộc, giám sát lẫn nhau. Mỗi bộ có nhiệm vụ, quyền hạn riêng và chịu sự giám sát của các khoa, các hiến ty giám sát công việc của các Đạo, quan trên giám sát quan dưới. Việc tuyển chọn quan lại được chú trọng, quan tâm, thông qua các kỳ thi, kỳ khảo cơng nghiêm túc. Trong đó, phải đặc biệt kể đến Luật "Hồi tỵ". Luật Hồi tỵ được áp dụng ở Nhà nước phong kiến Việt Nam trong các thời Lê, Nguyễn. "Hồi tỵ", được Hán - Việt từ điển của học giả Đào Duy Anh giải nghĩa là "tránh đi". "Hồi" là trở về, "tỵ" là lánh đi (như trong chữ tỵ nạn); tức là nếu được bổ nhiệm về bản quán thì phải tránh đi. Luật Hồi tỵ ra đời từ sự nghiệp cải cách nền hành chính quốc gia toàn diện và sâu sắc dưới thời vua Lê Thánh Tông (1460-1497). Bộ Luật quy định về việc bổ nhiệm, quản lý đội ngũ quan lại phong kiến, đặc biệt là với cấp cơ sở - quan xã, những người dễ dàng bị ràng buộc bởi nhiều mối quan hệ gia tộc, khó tránh được sự công tâm, khách quan trong công việc.
Trong cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, nhà vua đã đặt trọng tâm vào việc cải cách thể chế và công tác cán bộ, đưa ra các quy định về công tác cán bộ như sau: (1) Không được bổ nhiệm một viên quan về cai trị huyện hoặc tỉnh mà ông ta xuất thân từ đó; (2) Khơng được bổ nhiệm một viên quan tới nơi ơng ta có người họ hàng tại nhiệm ở vị trí lãnh đạo; (3) Trong thời gian trị nhậm tại một tỉnh hoặc một huyện, một viên quan không được cưới vợ, lấy thiếp là người của địa hạt đó; (4) Một viên quan không được phép tại vị quá lâu ở cùng một địa phương hoặc cùng một viện, bộ chức năng. Những quy định về chính sách hồi tỵ thường xuyên được sửa đổi, bổ sung trong thời gian sau đó. [17]
Trong bộ Lê triều Hình luật (cịn gọi là Luật Hồng Đức) có quy định: "Quan lại không được lấy vợ, kết hôn, làm thông gia ở nơi mình cai quản; cũng như khơng được tậu đất, vườn, ruộng, nhà ở nơi mình làm quan lớn, không được dùng người cùng quê làm người giúp việc".
Quy định được áp dụng từ việc cắt đặt xã quan ở các làng xã. Theo Đại Việt sử ký toàn thư (Bản kỷ, thực lục nhà Lê) năm 1488, Vua Lê Thánh Tông xuống dụ quy định: "Từ nay các quan phủ, huyện, châu xét đặt xã trưởng, hễ là anh em ruột,
anh em con chú, con bác, bác cháu, cậu cháu với nhau thì chỉ cho một người làm xã trưởng, không được cho cả hai cùng làm để trừ mối tội bè phái hùa nhau". Đến năm 1497, Vua tiếp tục có dụ quy định bổ sung: "Các viên quan quản quân, quản dân nếu người nào có q qn ở ngay phủ, huyện mình cai trị, có nhà ở nha mơn mình làm việc, thì Bộ lại điều động đi nơi khác, chọn người khác bổ thay".
Sang đến thời Nguyễn, sau khi Vua Gia Long thiết lập bộ máy nhà nước, đến thời Minh Mạng (1820-1841), Luật Hồi tỵ còn triệt để hơn, được mở rộng phạm vi, đối tượng áp dụng và bổ sung những quy định mới. Năm 1831, Vua Minh Mạng ban hành Luật Hồi tỵ gồm các quy định cụ thể: Khi bố trí quan về trị nhậm các địa phương cần phải tránh những nơi: Quê gốc (quê cha) là nơi có quan hệ họ nội nhiều đời; Trú quán là nơi bản thân đã ở lâu, học hành, sinh hoạt; Quê ngoại (bao gồm quê mẹ, quê vợ và nơi theo học trước đây). Ai man trá các điều này sẽ bị nghiêm trị.
Ngoài các điểm chung như Luật Hồi tỵ thời Lê Thánh Tơng, Vua Minh Mạng cịn có nhiều quy định tích cực và triệt để hơn, như: Các dịch lại ở các nha môn, các bộ ở Kinh đô và các tỉnh là bố con, anh em ruột, anh em con chú con bác với nhau thì phải tách ra, đổi đi chỗ khác. Riêng đối với Viện Thái y là viện giữ việc thuốc men, chữa bệnh cần phải cha truyền con nối thì được loại trừ, không áp dụng triết Hồi tỵ. Các quan lại không được làm quan ở nơi cư trú (nơi ở một thời gian lâu), ở quê vợ, quê mẹ mình; thậm chí cả nơi học tập lúc nhỏ hoặc lúc trẻ tuổi. Các lại mục, thông lại cũng không được làm việc ở phủ, huyện là quê hương của mình.
Các lại mục, thông lại các nha phủ thuộc phủ huyện là người cùng làng cũng phải chuyển bổ đi nơi khác. Các quan viên từ Tham biện trở lên ở các trấn, tỉnh về Kinh đơ dự đình nghị (họp bàn để quyết định một vấn đề), song trong các cuộc họp có bàn việc liên quan đến địa phương mà mình trị nhậm thì khơng được vào dự.
Đến năm 1836, Luật Hồi tỵ còn được bổ sung những quy định khắt khe hơn: Các quan đầu tỉnh như Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chánh, Án sát, Lãnh binh, Đốc học đều không được cử những người cùng chung một quê. Trong từng Bộ, Nha, Sở, Cục khơng được bố trí những người có quan hệ cha-con, anh-em, thơng gia, thầy-trị, họ hàng... Khi thanh tra, thụ lý án, nếu trong đó có tình tiết liên quan đến người thân
phải bẩm báo để triều đình cử người khác thay thế. Quan lại không được coi thi, chấm thi ở nơi nào có những người ruột thịt, thân quen dự thi. Nếu có, phải tâu trình thay người khác coi, chấm thi. Nghiêm cấm các quan đầu tỉnh đặt quan hệ giao du, kết thân, kết hôn với phụ nữ nơi mình trị nhậm, cấm tậu nhà, tậu ruộng… trong địa hạt cai quản của mình.[5]
Sau này, vua Thiệu Trị (1807 – 1847) còn quy định thêm: Cấm quan đầu tỉnh lấy vợ trong trị hạt; cấm các quan tậu ruộng vườn, nhà cửa trong trị hạt; cấm tư giao với đàn bà con gái trong trị hạt; cấm các quan lại đã về hưu quay lại cửa cơng để cầu cạnh.
Các chính sách của Luật Hồi tỵ về đào tạo, đãi ngộ và sử dụng nhân tài trong chế độ quân chủ phong kiến, các quan chức đương thời được tuyển dụng, bố trí và quản lý theo một luật lệ hết sức nghiêm ngặt. Thực tiễn lịch sử cho thấy hồi tỵ là một chủ trương, đường lối, chính sách đắc lực và quan trọng giúp vua, triều đình có thể quản lý và khống chế đội ngũ quan lại câu kết, ngăn ngừa sự lạm chức quyền, địa vị để kết bè kéo cánh, làm phản. Chính sách hồi tỵ cũng cịn là chế độ phòng ngừa, giám sát và quản lý nghiêm ngặt các quan lại nhằm ngăn chặn, hạn chế nạn tham nhũng, quan liêu, chạy theo lợi ích cục bộ, địa phương.
Ngồi ra, việc thiết lập chế độ lương bổng cơng bằng, hợp lý cho đội ngũ quan lại cũng góp phần quan trọng trong công cuộc đẩy lùi tệ nạn nhũng thiễu, tham ơ, vụ lợi trong triều đình. Các triều đình phong kiến thiết lập và định rõ chế độ bổng lộc cho đội ngũ quan lại tuỳ thuộc vào chức quan và tính chất cơng việc cũng như khả năng của từng người, cụ thể là quan chế, lễ nghi, chế độ lộc điền, tiền tuế bổng cho các quan văn võ trong triều. Theo đó, bổng lộc là để khuyến khích người có cơng, ngược lại người có tội thì phải nghiêm trị.
Các triều đại xưa cũng đều có cơ chế khuyến khích, động viên người tố cáo hành vi vi phạm hiệu quả và coi đây là việc làm cần thiết. Đồng thời có sự bảo vệ để người dân không bị trù dập khi tố cáo quan lại, ngăn chặn mọi yếu tố trả thù và vây cánh. Vai trò của người dân được chú trọng và phát huy trong việc tham gia vào công việc của triều đình
Có thể thấy pháp luật thời kỳ này chưa hề nhắc tới cụm từ “XĐLI”, tuy nhiên mục tiêu kiểm soát XĐLI đã tồn tại, những quy định của Luật Hồi tỵ đã phát huy được hiệu quả trong việc ngăn chặn, hạn chế tình huống khiến quan lại khó lịng giữ sự liêm chính, khách quan trong việc thực hiện nhiệm vụ, chức trách, đảm bảo hiệu quả cai trị đất nước của triều đình. Chính sách hồi tỵ cho thấy sự am tường, thấu hiểu của cha ơng ta về văn hóa, lối sống cũng như những nguy cơ tiềm ẩn XĐLI của quan lại. Chính sự khắt khe, triệt để của pháp luật phong kiến đã đem đến ý nghĩa thực tiễn vô cùng sâu sắc trong việc phòng tránh, hạn chế các mặt tiêu cực của những người có quyền hành lúc bấy giờ, từ đó phát huy tính cơng tâm, khách quan trong việc phụng sự lợi ích nước nhà của đội ngũ quan lại. Tuy nhiên, mặt hạn chế của chính sách hồi tỵ là không phát huy được sự hiểu biết về địa bàn của quan lại ngay khi được bổ nhiệm. Nó làm cho cơng tác quản lý đội ngũ quan lại của nhà nước nặng nề và phức tạp hơn. Luật Hồi tỵ đã cho thấy ý thức về kiểm soát XĐLI từ lâu đã được hình thành và cũng đã cho thấy hiệu quả quan trọng trong PCTN thời phong kiến.