2.2.1 .Nội dung pháp luật phòng, chống tham nhũng về kiểm soát xung đột lợi ích
2.2.3. Hạn chế của pháp luật phòng, chống tham nhũng về kiểm soát xung đột lợ
Luật PCTN 2018 có hiệu lực từ ngày 01/7/2018, để kịp thời hướng dẫn thi hành Luật này, Chính phủ đã ban hành Nghị định 59. Trong đó đã có những quy định cụ thể nhằm hướng dẫn thực hiện hoạt động kiểm soát XĐLI. Tới nay các quy định này vẫn còn khá mới mẻ, chưa bộc lộ nhiều hạn chế trong thực tế. Tuy nhiên, qua tìm hiểu và theo sự đánh giá chủ quan của tác giả có thể đưa ra một số hạn chế của các quy định về kiểm soát XĐLI trong pháp luật về PCTN như sau:
Thứ nhất, các quy định về kiểm sốt xung đột lợi ích cịn chưa đầy đủ
Pháp luật PCTN hiện hành đã quy định quy trình kiểm sốt XĐLI. Tuy nhiên, pháp luật vẫn thiếu tính tồn diện khi chưa dự liệu hết những trường hợp có thể phát sinh trong kiểm sốt XĐLI. Cụ thể:
Một là, thiếu quy trình xác minh thơng tin, báo cáo về XĐLI. Vai trò của hoạt động thông tin, báo cáo là rất quan trọng trong việc phát hiện XĐLI. Mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đều có quyền thơng tin, báo cáo khi phát hiện XĐLI cho người có thẩm quyền xem xét, xử lý. Tuy nhiên trường hợp thông tin, báo cáo khơng trung thực, khơng chính xác lại chưa có cơ chế xử lý. Như vậy, rất dễ dẫn đến khả năng có những cá nhân vì thù hằn cá nhân hay nguyên nhân nào đó muốn gây khó dễ cho người có chức vụ, quyền hạn trong q trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ mà nảy sinh ý đồ thơng tin, báo cáo về XĐLI giả, khơng chính xác. Khơng phải mọi trường hợp thông tin, báo cáo khơng chính xác đều do có ý đồ khơng trong sáng của người thông tin, báo cáo mà có thể do trình độ hiểu biết, nhận diện về XĐLI còn hạn chế hay những yếu tố khách quan khác tác động đến. Nhưng vẫn cần có cơ chế xử lý những hành vi thơng tin, báo cáo khơng trung thực, khơng chính xác để người thơng tin, báo cáo có trách nhiệm với hành vi của mình đặc biệt là những trường hợp vì ngun nhân khơng trong sáng, tránh ảnh hưởng xấu đến q trình thực hiện cơng vụ, nhiệm vụ.
Hai là, thiếu cơ chế xử lý thông tin, báo cáo không trung thực. Sau khi tiếp nhận thông tin, báo cáo, người có thẩm quyền có trách nhiệm xử lý thơng tin, báo cáo và ra quyết định áp dụng biện pháp kiểm sốt trong vịng 05 ngày làm việc kể từ ngày tiếp nhận thông tin, báo cáo. Vậy trong thời gian tiếp nhận và xử lý thông tin, báo cáo ấy người có thẩm quyền phải thực hiện những gì? Đó chính là sự thiếu xót về quy trình xác minh thơng tin, báo cáo. Như đã nói, có những trường hợp thơng tin, báo cáo khơng chính xác, do đó, rất cần phải có một quy trình xác minh hiệu quả. Một quy trình xác minh thơng tin, báo cáo cụ thể sẽ là cơ sở để người có thẩm quyền nhận diện chính xác tình huống XĐLI và mức độ tác động, ảnh hưởng của XĐLI đến nhiệm vụ, cơng vụ, để từ đó xử lý XĐLI một cách hiệu quả.
Ba là, thiếu cơ sở áp dụng biện pháp kiểm soát XĐLI và cơ chế xử lý vi phạm khi áp dụng sai biện pháp kiểm soát XĐLI gây hậu quả nghiêm trọng. Hiện nay, pháp luật quy định 03 biện pháp áp dụng khi đã nhận diện được XĐLI, bao gồm: (1) Giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ được giao của người có XĐLI; (2) Tạm đình chỉ, đình chỉ việc thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ được giao của người có XĐLI; (3) Tạm thời chuyển người có xung đột lợi ích sang vị trí cơng tác khác. Tuy nhiên, áp dụng các biện pháp này trong những tình huống XĐLI như thế nào thì lại chưa được quy định cụ thể. Theo quy định: “Việc quyết định giám sát thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người có XĐLI được thực hiện khi có căn cứ cho rằng người đó khơng bảo đảm tính đúng đắn, khách quan, trung thực trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ mà chưa cần thiết phải áp dụng biện pháp đình chỉ, tạm đình chỉ cơng tác hoặc tạm thời chuyên người có XĐLI sang vị trí cơng tác khác” [2, khoản 1 Điều 32]; vậy trường hợp XĐLI nào và mức độ ảnh hưởng của XĐLI đến việc thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ như thế nào thì áp dụng trường hợp này? Với biện pháp tạm đình chỉ việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao của người có XĐLI; tạm thời chuyển người có XĐLI sang vị trí cơng tác khác cũng tương tự. Như vậy, việc áp dụng biện pháp kiểm sốt XĐLI có phần phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người có thẩm quyền, có thể thiếu chính xác. Và khi áp dụng sai hình thức kiểm sốt XĐLI người có thẩm quyền sẽ phải chịu hậu quả pháp lý như thế nào? Nghị định 59 có quy định xử lý vi phạm đối với hành vi không áp dụng các biện pháp kiểm sốt XĐLI, nhưng lại chưa có cơ chế xử lý đối với hành vi áp dụng sai các biện pháp kiểm soát XĐLI gây hậu quả cho người có xung đột và cho kết quả thực hiện nhiệm vụ, công vụ.
Bốn là, phạm vi kiểm sốt XĐLI cịn hẹp, chưa mở rộng ra người thân của người có chức vụ, quyền hạn. Thiếu những quy định về biện pháp để hạn chế hoặc giám sát đối với người thân, thành viên gia đình của người có chức vụ, quyền hạn. Nguy cơ XĐLI từ quan hệ với người thân là nguy cơ có tính truyền thống và rất phức tạp. Thực tế cho thấy những người trong gia đình hay rộng ra là cả bạn bè của người có chức vụ, quyền hạn mới là người thực hiện các hành vi thu lợi cho họ
(dưới hình thức doanh nghiệp “sân sau” hoặc trục lợi qua thơng tin có được từ vị trí cơng tác,…). Người thân khơng chỉ là những người có quan hệ vợ, chồng hoặc huyết thống mà cịn có thể là những mối quan hệ khác nhưng tính chất của quan hệ là rất gần gũi hoặc phụ thuộc lẫn nhau về lợi ích, và trong tình huống XĐLI thì hồn tồn có thể ảnh hưởng tiêu cực đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Quy định về hạn chế nhận quà tặng thì khơng áp dụng đối với các thành viên trong gia đình của CB, CC, VC. Như vậy, họ hồn tồn có thể nhận q tặng thơng qua những người thân của mình mà khơng hề vi phạm pháp luật. Sự thiếu hụt này tạo cơ sở tồn tại cho một số dạng XĐLI trong hoạt động công vụ của CB, CC, VC. Để bảo đảm hiệu quả của việc kiểm soát XĐLI, một số quy định về kiểm soát XĐLI đối với cán bộ, cơng chức cần được mở rộng đến nhóm chủ thể này. Ví dụ, quy định về hạn chế nhận quà tặng đối với cán bộ, công chức cũng cần được áp dụng với những người thân của cán bộ, công chức (vợ, chồng, con, bố, mẹ,…).
Năm là, pháp luật PCTN hiện hành thiếu quy định về công khai hoạt động của người có chức vụ, quyền hạn; quy định về công khai việc làm thêm, việc làm sau khi nghỉ hưu của CB, CC, VC, trong khi XĐLI thường thể hiện thông qua những hoạt động này.
Thứ hai, một số quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát xung đột lợi ích thiếu phù hợp, cịn chung chung và thiếu tính khả thi, cụ thể như:
Các quy định về kiểm soát XĐLI trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngồi nhà nước cịn mang tính chung chung; nhất là đối với doanh nghiệp, tổ chức không nằm trong nhóm các cơng ty đại chúng, tổ chức tín dụng và tổ chức xã hội do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nội vụ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc phê duyệt điều lệ có huy động các khoản đóng góp của Nhân dân để hoạt động từ thiện. Các doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài nhà nước sẽ thực hiện kiểm soát XĐLI theo quy tắc ứng xử, cơ chế kiểm soát nội bộ do doanh nghiệp, tổ chức tự ban hành. Đối với công ty đại chúng, tổ chức tín dụng và tổ chức xã hội do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nội vụ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc phê duyệt điều lệ có huy động các khoản
đóng góp của Nhân dân để hoạt động từ thiện, việc thực hiện kiểm soát XĐLI được quy định theo hướng nguyên tắc rằng doanh nghiệp, tổ chức trên cơ sở đặc thù của mình sẽ tự quy định các trường hợp XĐLI cụ thể, cơ chế thông tin, báo cáo, biện pháp áp dụng phù hợp. Như vậy, Luật PCTN mới chỉ hướng dẫn các doanh nghiệp, tổ chức đặc biệt này phải có quy định về kiểm sốt XĐLI và với đủ các khâu (nhận diện trường hợp XĐLI; thông tin, báo cáo; xử lý thông tin, báo cáo; áp dụng biện pháp kiểm soát XĐLI) tương tự như đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước, nhưng quy định cụ thể ra sao và việc kiểm duyệt nội dung kiểm soát XĐLI như thế nào thì chưa có câu trả lời xác đáng. Đối với các doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài nhà nước cịn lại thì cơ chế lại càng “tự do”. Theo quy định là phải có cơ chế kiểm sốt XĐLI, nhưng như thế nào thì tự doanh nghiệp, tổ chức ấy làm, khơng có một tiêu chuẩn nhất định. Kiểm soát XĐLI tuy được mở rộng ra khu vực ngoài nhà nước nhưng lại chưa thật sự hiệu quả khi những quy định còn quá chung chung và thiếu tính khả thi như vậy.
Quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của người có chức vụ, quyền hạn có nhưng hiện chưa làm rõ những lợi ích cá nhân là nguy cơ XĐLI của CB, CC, VC, cụ thể như: Tình trạng chân trong, chân ngồi của CB, CC, VC; tình trạng “cò” đất đang diễn ra hàng ngày đối với CB, CC, VC đang công tác trong các ngành như tài ngun mơi trường, địa chính, thanh tra,…; tình trạng lợi dụng chức vụ, quyền hạn để gia đình, người thân, quen làm ăn, kinh doanh,…
Quy định về công khai, minh bạch về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đã được củng cố đáng kể trong Luật PCTN 2018, là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc hạn chế lợi ích cá nhân của CB, CC, VC, tuy nhiên quy định pháp luật vẫn chưa đủ mạnh và khả thi để hạn chế hành vi vi phạm của người có chức vụ, quyền hạn, đặc biệt là khâu xác minh tài sản, thu nhập vẫn cịn mang tính hình thức. Bên cạnh đó, việc giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức và huy động sự tham gia của xã hội vào việc giám sát XĐLI hiện vẫn chưa có quy định riêng mà mới chỉ được lồng ghép trong các quy định chung về giáo dục, làm cho hiệu quả của công tác tuyên truyền bị giảm đi rất nhiều.
Thứ ba, quy định về kiểm sốt xung đột lợi ích cịn tản mạn, thiếu các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành về phát hiện và xử lý xung đột lợi ích.
So với nhiều quốc gia trên thế giới, pháp luật của Việt Nam về kiểm soát XĐLI cũng tương đối đầy đủ, song chất lượng quy định giữa các nhóm cịn thiếu đồng đều. Ví dụ như: trong khi nhóm quy định về cơng khai, minh bạch, kiểm sốt tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đã được củng cố đáng kể trong Luật PCTN 2018 và hiện đã khá hợp lý thì nhóm quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của CB, CC, VC trong hoạt động cơng vụ vẫn cịn tương đối sơ sài. Cơng tác giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức về kiểm sốt XĐLI trong hoạt động cơng vụ cịn thiếu cụ thể, thiếu hiệu quả.
Những hạn chế nêu trên đã góp phần làm giảm hiệu quả tổng thể của các quy định về kiểm soát XĐLI trong pháp luật PCTN ở Việt Nam hiện nay.
2.3. Thực tiễn thi hành pháp luật phịng, chống tham nhũng về kiểm sốt xung đột lợi ích ở Việt Nam