Giai đoạn từ năm 1945 đến nay

2.1. Khái lược lịch sử pháp luật phòng, chống tham nhũng về kiểm soát xung

2.1.2. Giai đoạn từ năm 1945 đến nay

Cách mạng tháng Tám năm 1945 đã giúp dân tộc ta thoát khỏi chế độ thực dân – phong kiến. Ngày 02/9/1945 là ngày Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc Tuyên ngôn độc lập khai sinh Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Từ đây báo hiệu sự thành lập một chế độ xã hội mới, chính quyền cơng nơng đầu tiên ở khu vực Đông Nam Á, mở đầu kỷ nguyên độc lập, tự do của các dân tộc thuộc địa, bị áp bức, đóng góp cho sự nghiệp giải phóng nhân loại. Ngay sau đó, Hiến pháp được đề xuất xây dựng - một bản Hiến pháp dân chủ, một bản Hiến pháp bảo vệ quyền lợi của nhân dân, bảo vệ quyền tự do dân chủ của dân tộc Việt Nam. Sau đó, cả nước tiến hành thực hiện Tổng tuyển cử bầu Quốc hội khóa I hồn tất và kỳ họp Quốc hội lần thứ nhất được tổ chức đã cơng nhận danh sách Chính phủ và bầu Ban Dự thảo hiến pháp. Trong thời gian xây dựng dự thảo Hiến pháp, hàng loạt các Sắc lệnh đã được ban hành. Tiêu biểu có thể kể đến Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về việc thiết lập một Ban Thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ giám sát tất cả các các công việc và các thành

viên của Ủy ban hành chính các các cơ quan của Chính phủ. Sắc lệnh này cũng quy định sẽ thiết lập ngay tại Hà Nội một Tòa án đặc biệt để xét xử những nhân viên của Ủy ban hành chính hay các cơ quan của Chính phủ do Ban Thanh tra truy tố. Các cơ quan tư pháp đã dần được củng cố, tăng cường để nhà nước thực hiện chức năng chuyên chính với kẻ thù trong và ngồi nước. Sắc lệnh 64/SL đã góp phần hạn chế những hành vi không thực hiện đúng chức vụ, quyền hạn để vun vén lợi ích cho bản thân và gia đình. Bằng các Sắc lệnh của Chính phủ đã thiết lập nên hệ thống các cơ quan tư pháp để kịp thời ngăn chặn, trừng trị những hành động chống đối, phá hoại của thế lực phản cách mạng, bảo vệ chính quyền nhân dân, giải quyết các vụ dân sự, hình sự và giữ gìn trật tự an toàn xã hội.

Đến ngày 09/11/1946 tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa I đã thơng qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hịa. Hiến pháp năm 1946 cũng có quy định thể hiện rõ tinh thần kiểm soát XĐLI tại Điều 47: “Nhân viên Ban thường vụ Nghị viện không được tham dự vào Chính phủ” (Nghị viện nay là Quốc hội), điểm này tương đồng với quy định của của Hiến pháp hiện hành là Thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ.

Khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hịa mới thành lập, Chính phủ đã tìm cách ngăn chặn tâm lý "một người làm quan, cả họ được nhờ", tình trạng bè cánh, cục bộ trong cán bộ. Trong Thư gửi các đồng chí Bắc Bộ viết ngày 1/3/1947, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã thẳng thắn phê bình, kiểm thảo "Những đồng chí cịn giữ thói một người làm quan cả họ được nhờ, đem bà con, bạn hữu đặt vào chức này việc kia, làm được hay khơng, mặc kệ. Hỏng việc, Đồn thể chịu, cốt cho bà con, bạn hữu có địa vị là được" [20]. Đặc biệt phải kể đến Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 về việc ban hành Quy chế công chức Việt Nam. Sắc lệnh gồm những quy định về quyền và nghĩa vụ của công chức, quy định về tuyển dụng, bãi chức, chế độ khen – thưởng, các hình thức kỷ luật khá chặt chẽ. Theo đó, công chức Việt Nam phải đảm bảo phục vụ nhân dân, trung thành với Chính phủ, tơn trọng kỷ luật, có trách nhiệm và tránh làm những việc có hại đến thanh danh cơng chức hay sự hoạt động của bộ máy nhà nước. Cơng chức Việt Nam phải cần, kiệm, liêm, chính, chí cơng, vơ tư.

Tư cách, đạo đức, tinh thần một lòng với nhân dân, với đất nước là nền tảng, là yếu tố bắt buộc đối với mỗi công chức để đảm bảo tính chính xác, liêm chính trong các hoạt động công vụ. Đây là văn bản đầu tiên của Chính phủ về vấn đề cơng chức, tuy cịn hạn chế nhất định, nhưng với một nhà nước mới ra đời được 5 năm, thì văn bản này gồm một hệ thống quan điểm hết sức quan trọng, thể hiện tầm nhìn xa, có giá trị lâu dài đến tận ngày nay.

Sau đó các nhà làm luật vẫn không ngừng nỗ lực nghiên cứu, phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam. Lần lượt là các bản Hiến pháp ra đời, bao gồm Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và hiện hành là Hiến pháp năm 2013.

Ngày 18/12/1980, Quốc hội khố VI, tại kỳ họp thứ 7, đã nhất trí thơng qua Hiến pháp nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 1980. Trong đó Điều 99 Hiến pháp 1980 quy định “Thành viên của Hội đồng Nhà nước không thể đồng thời là thành viên của Hội đồng Bộ trưởng”. Hiến pháp 1992 với quy định “Thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ”

Pháp luật kiểm sốt XĐLI giai đoạn này chủ yếu được quy định như là quy tắc ứng xử của công chức, những điều cấm đối với công chức. Cụ thể là: quy định tại Điều 37 Luật PCTN năm 2005; quy định về việc tặng quà và nhận quà tặng, một tình huống điển hình nảy sinh XĐLI tại Điều 40 Luật PCTN năm 2005; Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ, ban hành quy chế về việc tặng quà, nhận quà và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của CB, CC, VC.

Ngoài ra, ở một số văn bản pháp luật khác cũng có những điều khoản nhằm loại trừ XĐLI, phần lớn là dưới dạng quy tắc ứng xử hoặc điều cầm đối với các cá nhân về một hành vi nhất định trong hoạt động công vụ. Trong thời kỳ này ở Việt Nam vẫn chưa có một định nghĩa chung về XĐLI, dẫn đến khó khăn trong việc định ra thiết chế để kiểm sốt XĐLI nhằm PCTN. Thiếu vắng những quy định có tính chất tổng quát khiến cho trong nhiều trường hợp rất khó xác định có hay khơng XĐLI và xử lý như thế nào trong trường hợp xảy ra XĐLI, khó khăn trong xác định người có liên quan và cả cơ quan có trách nhiệm xử lý.

Luật PCTN năm 2005 có mang “hơi thở” Hồi tỵ: “Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khơng được bố trí vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột của mình giữ chức vụ quản lý về tổ chức nhân sự, kế toán - tài vụ, làm thủ quỹ, thủ kho…”. Quy định 98-QĐ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng, ban hành năm 2017 về chính sách ln chuyển cán bộ, cũng có phần nào đó tiếp thu, phát triển Luật Hồi tỵ. Điển hình và dễ nhận thấy nhất trong quy định của pháp luật hiện đại có lẽ là quy định về hồi tỵ cáo tỵ trong tố tụng. Thẩm phán hoặc hội thẩm nhân dân phải từ chối tham gia xét xử nếu có quan hệ nào đó với một trong các bên đương sự. Vấn đề XĐLI được quan tâm và các quy định nhằm xử lý vấn đề XĐLI ngày càng nhiều hơn kể từ khi chúng ta tăng cường các biện pháp đấu tranh chống tham nhũng, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến các giải pháp phòng ngừa, cố gắng giảm bớt các nguy cơ, điều kiện tham nhũng. Mặt khác, với tư cách là một nước thành viên tham gia Công ước của LHQ về Chống tham nhũng, Việt Nam có nghĩa vụ thực thi các quy định của Cơng ước trên thực tế, trong đó có chế định liên quan đến kiểm sốt XĐLI.

Nhìn từ góc độ pháp luật thì những quy định liên quan đến kiểm sốt XĐLI thời kỳ này chủ yếu được quy định như là quy tắc ứng xử của công chức, những điều cấm đối với công chức. Cụ thể là: quy định tại Điều 37 Luật PCTN năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007 và năm 2012); quy định về việc tặng quà và nhận quà tặng, một tình huống điển hình nảy sinh XĐLI tại Điều 40 Luật PCTN năm 2005; Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ, ban hành quy chế về việc tặng quà, nhận quà và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của CB, CC, VC.

Ngoài ra, ở một số văn bản pháp luật khác cũng có những điều khoản nhằm loại trừ XĐLI, phần lớn là dưới dạng quy tắc ứng xử hoặc điều cấm đối với các cá nhân về một hành vi nhất định trong hoạt động công vụ. Như vậy, cho đến hiện nay ở Việt Nam vẫn chưa có một định nghĩa chung về XĐLI, dẫn đến khó khăn trong việc định ra thiết chế để xử lý (hay kiểm soát) XĐLI nhằm phòng ngừa tham nhũng. Thiếu vắng những quy định có tính chất tổng qt khiến cho trong nhiều trường hợp

rất khó xác định có hay khơng XĐLI và xử lý như thế nào trong trường hợp xảy ra XĐLI, với cả người có liên quan và cả cơ quan có trách nhiệm xử lý. Chẳng hạn, việc bổ nhiệm chức vụ lãnh đạo quản lý mà người bổ nhiệm và người được bổ nhiệm có mối quan hệ thân quen, thậm chí là huyết thống cận kề (cha - con, chị - em), những mỗi quan hệ giữa công chức với khu vực tư (thường được gọi là “sân sau”). “Những quy định rải rác và cụ thể cho các trường hợp dù có phát triển đến đâu cũng là không đủ để xử lý” [20].

Ngoài Luật PCTN và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật PCTN thì cịn có một số luật khác cũng có những quy định liên quan đến kiểm soát XĐLI như Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức, Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu,… Tuy nhiên, do khơng có cơ chế phối hợp đa ngành, liên ngành nên thực trạng XĐLI trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị vẫn là nội dung khó theo dõi, đánh giá một cách toàn diện và kiểm soát một cách hiệu quả.

Trước đây pháp luật Việt Nam chưa có khái niệm về XĐLI, trên cơ sở đó nhận diện XĐLI và chưa có những quy định cụ thể về kiểm soát XĐLI; tuy vậy nhưng ý niệm về kiểm sốt XĐLI đã hình thành, và nhen nhóm xuất hiện trong một số quy định như: tại Khoản 3, Điều 73 của Hiến pháp 2013 có quy định “... Thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ”, đây là nội dung nhằm phịng ngừa XĐLI có thể xảy ra khi một cá nhân đồng thời nắm cả chức vụ, quyền hạn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ - XĐLI giữa nhiệm vụ lập pháp với hành pháp. Ngồi ra cịn có một số luật khác cũng có những quy định liên quan đến kiểm sốt XĐLI như Luật Cán bộ, công chức năm 2008 với quy định tại Khoản 2 Điều 19: “Cán bộ, công chức làm việc ở ngành, nghề có liên quan đến bí mật nhà nước thì trong thời hạn ít nhất là 05 năm, kể từ khi có quyết định nghỉ hưu, thôi việc, không được làm cơng việc có liên quan đến ngành, nghề mà trước đây mình đã đảm nhiệm cho tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài hoặc liên doanh với nước ngoài”, quy định này nhằm phịng ngừa trường hợp cán bộ, cơng chức vì lợi ích cá nhân mà tiết lộ bí mật nhà nước liên quan đến ngành, nghề mà trước đây đã đảm nhiệm; Luật Doanh nghiệp năm 2014

với quy định Kiểm soát viên của Công ty Trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên “khơng phải là người có liên quan của thành viên Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc, người có thẩm quyền trực tiếp bổ nhiệm Kiểm soát viên; và các đạo luật khác như Luật Đấu thầu năm 2013, Luật Thanh tra 2010, Luật Kiểm toán 2014, Bộ luật Tố tụng hình sự 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự 2015, Luật Luật sư 2006,…

Trong giai đoạn này, pháp luật Việt Nam chưa đưa ra một khái niệm chính thức về XĐLI, kiểm soát XĐLI mà bước đầu chỉ ghi nhận và đưa ra các biện pháp giải quyết các tình huống XĐLI cụ thể, liên quan đến việc tặng quà và nhận quà tặng; có hành vi hoặc ra quyết định (hoặc gây ảnh hưởng) có lợi cho cá nhân hoặc người thân của người thực hiện hành vi, ra quyết định; đầu tư và chia sẻ lợi ích với doanh nghiệp và sử dụng lợi thế thơng tin có được từ vị trí cơng tác.

Trong những năm gần đây, tại Việt Nam, hàng loạt vụ XĐLI của CB, CC, VC đã được phanh phui và xử lý. Mọi người hẳn khơng cịn xa lạ với những chuyện như: “một người làm quan cả họ được nhờ” – cán bộ, lãnh đạo lạm dụng chức vụ để bổ nhiệm người thân, giúp đỡ, nâng đỡ không trong sáng, “sân trước, sân sau” – mối quan hệ giữa CB, CC, VC với cá nhân, tổ chức khu vực ngoài nhà nước, người bên trong – người bên ngoài nhà nước nước móc ngoặc với nhau gây thiệt hại cho Nhà nước,…Và gây phẫn nộ nhất là chuyện người có chức vụ, quyền hạn nhũng nhiễu người dân, doanh nghiệp để địi hỏi lợi ích cá nhân thay vì phục vụ dân, làm “cơng bộc” của người dân như đúng tinh thần Nhà nước “của dân, do dân, vì dân”. Do đó, việc luật hóa “XĐLI” là rất cấp thiết và kịp thời.

Từ những hạn chế, bất cập của pháp luật trong kiểm soát XĐLI dẫn đến tình trạng này vẫn liên tục tiếp diễn và ngày một phức tạp, kéo theo hậu quả là tham nhũng trầm trọng đã địi hỏi Luật PCTN cần có những thay đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế. Vì vậy, cần phải xây dựng Luật PCTN mới để khắc phục những hạn chế còn tồn đọng của Luật PCTN năm 2005.

Đến ngày 20/11/2018 Luật PCTN số 36/2018/QH14 được ban hành và chính thức có hiệu lực từ ngày 01/7/2019. Luật PCTN 2018 xuất phát từ việc chỉ đạo của

Đảng, Nhà nước ta trong việc đẩy mạng công tác PCTN. Luật PCTN 2018 với nhiệm vụ trọng tâm là xây dựng một cơ chế phịng ngừa tham nhũng tồn diện và sâu rộng, góp phần xây dựng một cơ chế quản lý nhà nước, quản lý xã hội công khai, minh bạch, tạo một môi trường không thể tham nhũng.

Tới nay, Luật PCTN 2018 đã lần đầu tiên đưa ra khái niệm XĐLI cùng những quy định về kiểm soát XĐLI. Và để hướng dẫn cho các quy định về kiểm sốt XĐLI này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 5/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật PCTN. Theo đó, Luật PCTN 2018 và Nghị định 59 đã định nghĩa XĐLI và quy định các trường hợp XĐLI cụ thể, cùng với đó là cơ chế phát hiện, xử lý XĐLI trong khu vực nhà nước và hướng dẫn nguyên tắc áp dụng với khu vực ngoài nhà nước.