các quốc gia trên thế giới. Các nhân tố mang tính lịch sử, truyền thống, thể chế chính trị, đặc thù hệ thống tài chính - ngân hàng trong nước là những lý do chủ
yếu dẫn tới mơ hình giám sát ngân hàng nào được lựa chọn. Theo tác giả, để phân
chia mơ hình giám sát ngân hàng có thể dựa trên các tiêu chí: vị trí của NHTW trong việc thực hiện giám sát hoặc phạm vi giám sát của cơ quan giám sát.
� Theo vị trí của NHTW trong việc thực hiện giám sát
Theo vị trí của NHTW trong việc thực hiện giám sát, có thể chia Mơ
hình giám sát NHTM thành 2 nhóm: (1) nhóm những nước mà NHTW đóng
vai nhà độc quyền về giám sát ngân hàng; và (2) nhóm các nước cịn lại, nơi
NHTW khơng có trách nhiệm hoặc khơng phải là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về giám sát ngân hàng.
(1) Mơ hình giám sát mà NHTW đóng vai nhà độc quyền về giám sát ngân hàng. Đây là mơ hình giám sát ngân hàng trong đó trách nhiệm, quyền hạn trong việc giám sát ngân hàng được giao cho duy nhất NHTW thực hiện,
trong đó bộ máy giám sát ngân hàng được đặt trong NHTW như là một Vụ hoặc nâng tầm đơn vị GSNH lên thành đơn vị bán độc lập và vẫn đặt trong
NHTW. Mơ hình này có một số ưu và nhược điểm sau:
* Ưu điểm: (i) NHTW có thơng tin chính xác và kịp thời về tình trạng
và hiệu quả hoạt động của các ngân hàng tạo điều kiện cho việc xây dựng
chính sách tiền tệ.; (ii) Các thơng tin mật trong lĩnh vực giám sát ngân hàng sẽ
dễ dàng được các NHTW chia sẻ cho nhau một cách nhanh chóng, tin cậy và
an tồn do các NHTW đã có bề dày lịch sử quan hệ chặt chẽ với nhau thông
qua các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS).
*Nhược điểm: (i) Xung đột lợi ích giữa việc điều hành chính sách tiền tệ và việc thực thi chức năng giám sát; (ii) Tập trung nhiều quyền lực thường dễ đe dọa tính độc lập của nó bởi sự can thiệp chính trị.
khơng phải là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm giám sát. Đây là mơ hình
mà NHTW khơng có trách nhiệm giám sát ngân hàng hoặc không phải là do
quan duy nhất chịu trách nhiệm về giám sát ngân hàng mà trách nhiệm giám
sát ngân hàng được giao cho đơn vị khác thực hiện hoặc cùng thực hiện, có thể là một Cơ quan giám sát độc lập hoặc Bộ Tài chính.
Trong các cách lựa chọn trên, mơ hình Bộ Tài chính rõ ràng là ít được ưa chuộng nhất, vì cho tới nay các tiêu chuẩn khắt khe về thu - chi ngân sách
có thể dẫn tới sự điều hành thái quá về một số hoạt động giám sát ngân hàng.
Hơn nữa, Cơ quan giám sát ngân hàng nếu trực thuộc Bộ Tài chính, có lẽ sẽ cực kỳ khó khăn để giành được cùng một mức độ tự chủ và tránh được các áp lực chính trị hay hạn chế ngân sách như là trực thuộc NHTW.
� Theo phạm vi giám sát
Căn cứ theo phạm vi giám sát có thể chia mơ hình tổ chức giám sát
NHTM thành 04 nhóm: (1) Mơ hình giám sát hợp nhất; (2) Mơ hình giám sát
theo định chế; (3) Mơ hình giám sát theo chức năng; (4) Mơ hình giám sát lưỡng đỉnh.
(1) Mơ hình giám sát hợp nhất: là mơ hình chỉ bao gồm một cơ quan
giám sát duy nhất chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ các trung gian và thị trường thuộc lĩnh vực ngân hàng, tài chính và bảo hiểm.
Mơ hình này có ưu điểm là ngăn ngừa những mâu thuẫn và khoảng
cách trong việc giám sát các ngành thuộc lĩnh vực tài chính; tạo ra một “sân chơi” thống nhất cho các ngành thuộc lĩnh vực tài chính. Tuy nhiên, điểm bất lợi lớn nhất của mơ hình này là sự cồng kềnh, thiếu linh hoạt và độc quyền cũng như sự kém hiệu quả về chi phí khi triển khai áp dụng. Cơ quan giám sát cũng sẽ gặp những hạn chế nếu thực hiện giám sát một số lượng lớn các tổ chức với cùng một phương pháp mà không cần quan tâm đến những khác biệt
chuẩn mực kế toán. Việc áp dụng mơ hình cũng đồng thời làm giảm sự cân bằng hợp lý giữa ba mục tiêu của hoạt động giám sát, hướng ưu tiên nhiều hơn vào mục tiêu giám sát hoạt động kinh doanh thay vì mục tiêu bảo vệ
khách hàng.
(2) Mơ hình giám sát thể chế: Đối với mơ hình giám sát theo định chế,
tư cách pháp nhân của định chế tài chính sẽ quyết định cơ quan giám sát. Mơ
hình này thường là lựa chọn của các quốc gia khi xây dựng cơ chế giám sát tài chính ở giai đoạn đầu, tức là khi các định chế trung gian tài chính có sự phân
định rõ ràng thuộc ngành ngân hàng, chứng khoán hay bảo hiểm. Theo đó,
NHTW vừa điều hành chính sách tiền tệ, vừa thực hiện chức năng giám sát
các NHTM. Cơ quan quản lý bảo hiểm giám sát công ty bảo hiểm và Cơ quan
quản lý chứng khốn giám sát cơng ty chứng khoán.
Ưu điểm: nhờ sự chun mơn hóa, các cơ quan giám sát có thể nắm bắt được một cách sâu sắc nhất các đặc điểm về hoạt động của đối tượng giám
sát, do đó, việc giám sát các lĩnh vực ngân hàng, tài chính, bảo hiểm tỏ ra hiệu
quả hơn một cơ quan giám sát hai hay nhiều lĩnh vực trên thị trường tài chính. Việc giám sát cũng sẽ diễn ra thường xuyên hơn bởi hoạt động giám sát gắn liền với việc tổ chức hoạt động kinh doanh và được thực hiện bởi cùng một bộ chủ quản; yêu cầu giám sát cũng thường gắn liền với hoạt động nghiệp vụ của từng lĩnh vực nhằm đảm bảo an tồn cho từng định chế và hệ thống. Vì vậy,
mơ hình thể chế sẽ phát huy hiệu quả cao khi các cơ quan giám sát có phương pháp, quy trình và hệ thống chỉ tiêu giám sát đầy đủ, tuân theo thông lệ, chuẩn
mực quốc tế tốt nhất; đặc biệt là việc đảm bảo một cơ sở hạ tầng tốt (bao gồm hệ thống máy tính để thu thập, xử lý thông tin và kho dữ liệu tập trung).
Nhược điểm: (1) Không tạo được cơ chế độc lập cho hoạt động giám
sát (cho phép cơ quan quản lý chuyên ngành vừa thực hiện chức năng quản lý
trường hợp khi ngân hàng trung ương (NHTW) cùng lúc đóng hai vai, vừa
xây dựng, ban hành cơ chế hoạt động cho các ngân hàng, vừa chính là cơ
quan thanh tra giám sát các hoạt động đó, khiến việc phát hiện, xử lý sai phạm không thể thực hiện một cách minh bạch; (2) Khó khăn cho cơ quan giám sát
trong việc xác định trách nhiệm giám sát đối với các sản phẩm liên kết đa lĩnh
vực (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm); (3) Việc giám sát toàn hệ thống sẽ bị hạn chế do thiếu thông tin giám sát nếu không có cơ chế hiệu quả trong việc chia sẻ thông tin, phối hợp giữa các cơ quan giám sát thị trường.
(3) Mơ hình giám sát theo chức năng: Mơ hình giám sát chức năng là
mơ hình giám sát mà việc giám sát được xác định bởi hoạt động kinh doanh của các thực thể, không quan tâm đến hình thức pháp lý của các thực thể đó. Điểm khác nhau giữa mơ hình này với mơ hình giám sát thể chế là ở chỗ, mỗi loại hoạt động kinh doanh có thể có một cơ quan giám sát riêng biệt, do đó một tổ chức có thể chịu sự giám sát của nhiều cơ quan khác nhau (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm). Nếu cung cấp dịch vụ trên càng nhiều lĩnh vực, tổ chức này sẽ càng chịu sự giám sát của nhiều cơ quan. Do đó, ở mơ hình này, địi hỏi có sự phân định rõ ràng trách nhiệm trong việc giám sát của các cơ
quan tham gia giám sát đối với các hoạt động cụ thể như ngân hàng, chứng
khoán hay bảo hiểm. Với đặc điểm trên, mơ hình giám sát chức năng thường được áp dụng tại các quốc gia có hệ thống tài chính phát triển, với sự ra đời của nhiều sản phẩm tài chính phức tạp, kết hợp nhiều lĩnh vực.
Ưu điểm của mơ hình này là loại trừ được các khe hở giám sát do tránh được tình trạng nhiều cơ quan giám sát giải thích và thực hiện cùng một quy định theo những hướng khác nhau, hoặc thậm chí là mâu thuẫn; và cho phép
xác định và giám sát một cách đầy đủ các tổ chức chỉ cung cấp một số lượng
hạn chế các dịch vụ tài chính, hoặc các tổ chức quá nhỏ để có thể giám sát thận trọng và không nhất thiết phải chịu sự giám sát theo cách truyền thống.
Tuy nhiên, do tính đa dạng và đổi mới của sản phẩm đặc biệt trong bối cảnh thị trường tài chính ngày càng phát triển như hiện nay, sẽ khó khăn trong việc
phân biệt một hoạt động kinh doanh thuộc về cơ quan giám sát nào quản lý.
Các tổ chức tài chính cũng sẽ có những bất lợi nhất định khi cùng lúc chịu sự
giám sát của nhiều cơ quan. Đặc biệt, việc giám sát rủi ro hệ thống cũng sẽ bị
hạn chế do thiếu thông tin đầy đủ, xuyên suốt về toàn bộ hoạt động của một tổ chức tài chính. Theo đó, việc xây dựng hệ thống thơng tin tập trung, chia sẻ
kho dữ liệu chung để giảm bớt quy trình và thời gian báo cáo cho các tổ chức
tài chính, hỗ trợ tích cực cho việc tiến hành giám sát rủi ro toàn hệ thống được
nhiều quốc gia áp dụng để giảm thiểu những bất lợi của mơ hình.
(4) Mơ hình giám sát lưỡng đỉnh:Mơ hình giám sát lưỡng đỉnh tạo sự
phân biệt trong cơ quan quản lý, theo đó, một cơ quan chuyên về giám sát độ
an tồn và khả năng tài chính, một cơ quan giám sát hành vi kinh doanh và bảo vệ người tiêu dùng. Mơ hình này có ưu điểm là tách được chức năng ổn định tài chính và chứng năng bảo vệ người tiêu dùng cho hai cơ quan giám sát
khác nhau. Đây được coi là mơ hình tối ưu trong việc đảm bảo sự minh bạch, toàn vẹn thị trường và bảo vệ người tiêu dùng. Hạn chế của mơ hình là làm nảy sinh mâu thuẫn khi cơ quan giám sát an toàn phải lựa chọn giữa sự an
toàn hệ thống và bảo vệ người tiêu dùng vì cơ quan này thường sẽ ưu tiên mục tiêu an toàn hệ thống hơn và người tiêu dùng có thể bị thiệt hại khi một định chế tài chính nào đó phá sản.
Rõ ràng, việc lựa chọn mơ hình giám sát ngân hàng nào hồn tồn có thể dựa trên những chuẩn mực pháp lý có sẵn. Mỗi quốc gia khác nhau có thể chế chính trị khác nhau, cư xử văn hố hành chính khác nhau, và đặc biệt là
có cấu trúc hệ thống tài chính - ngân hàng đặc thù của mình, dẫn tới mơ hình
giám sát ngân hàng được chọn lựa cũng khác nhau. Việt Nam hiện đang áp dụng mơ hình giám sát thể chế, theo đó, mỗi cơ quan quản lý phụ trách giám
sát một lĩnh vực riêng biệt. Hoạt động ngân hàng chịu sự giám sát trực tiếp của Ngân hàng Nhà nước mà đơn vị đầu mối, chủ chốt là Cơ quan Thanh tra,
giám sát ngân hàng. Trong khi đó, hoạt động bảo hiểm chịu sự giám sát trực tiếp của Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm; thị trường chứng khoán chịu sự
giám sát trực tiếp của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước.