1.3. Quốc hội trong các hình thức chính thể điển hình trên thế giới trước yêu cầu
1.3.2. Quốc hội trong hình thức chính thể cộng hịa tổng thống trước yêu cầu xây
dựng nhà nước pháp quyền
Hình thức chính thể cộng hịa tổng thống lần đầu tiên trong lịch sử được thiết lập ở Mỹ vào cuối thế kỷ XVIII bởi Hiến pháp 1787. Đối chiếu với những yêu cầu đối với Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, có thể thấy: Về tổng thể, Quốc hội các nước cộng hòa tổng thống đáp ứng được những yêu cầu này, nhưng hiển nhiên sự đáp ứng này vẫn mang những nét riêng có của hình thức chính thể cộng hịa tổng thống, cụ thể là:
Thứ nhất, về yêu cầu Quốc hội phải được thành lập, tổ chức và hoạt động
hợp hiến, hợp pháp
Trong hình thức chính thể cộng hịa tổng thống, việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Quốc hội đều chịu sự điều chỉnh của pháp luật, mà trước hết là các quy định
38 Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2007), Quốc hội Việt Nam trong nhà nước pháp quyền, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr 109.
trong Hiến pháp. Vị trí pháp lý, cách thức thành lập, nhiệm kỳ, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cách thức hoạt động và ra quyết định của Quốc hội đều được quy định một cách đầy đủ, chặt chẽ và hệ thống trong Hiến pháp. Chẳng hạn, theo Hiến pháp Mỹ năm 1787, chế định Quốc hội được quy định tập trung tại Điều 1. Theo đó, Quốc hội là cơ quan được trao cho tồn bộ quyền lực lập pháp, có cơ cấu hai viện: Hạ viện và Thượng viện, cả hai đều do nhân dân trực tiếp bầu ra (số lượng Hạ nghị sĩ nhiều hay ít tùy thuộc vào dân số của bang, còn số lượng Thượng nghị sĩ thì như nhau, mỗi bang hai người). Hạ viện có nhiệm kỳ hai năm, bầu định kỳ hai năm một lần, Thượng viện có nhiệm kỳ sáu năm, mỗi hai năm bầu lại 1/3 số thành viên. Quốc hội có quyền lập pháp, đặt ra và thu các khoản thuế, thuế quan, qui định về thương mại với nước ngoài, giữa các bang với nhau xây dựng và chu cấp cho quân đội, tuyên chiến... Tất cả các đạo luật cần sự chấp thuận đồng thời của cả Thượng viện và Hạ viện và phải được đệ trình lên Tổng thống, và trước khi có hiệu lực, chúng cũng phải có sự chấp thuận của Tổng thống, hoặc nếu Tổng thống khơng chấp thuận, thì cần phải có sự chấp thuận lần thứ hai của hai viện với sự đồng ý của ít nhất 2/3 thành viên của mỗi viện.
Thứ hai, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền lập pháp nhằm bảo đảm
chính quyền được điều chỉnh bởi pháp luật đồng thời tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền cơng dân
Trong hình thức chính thể cộng hịa tổng thống, học thuyết phân quyền được áp dụng một các triệt để nhằm đảm bảo không nhánh quyền lực nào phải phụ thuộc vào nhánh quyền lực khác nhưng Quốc hội vẫn có quyền ban hành các đạo luật quy định về cách thức thành lập, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và cách thức hoạt động của các cơ quan nhà nước khác. Bởi vì Hiến pháp, mặc dù là đạo luật cơ bản thể hiện ý chí của người dân về việc thiết lập nên nhà nước, không thể nào quy định một cách đầy đủ và chi tiết mọi quy tắc tổ chức và vận hành các cơ quan nhà nước. Chẳng hạn, ở Mỹ, vì Hiến pháp Mỹ 1787 có đề cập các bộ, phó Tổng thống và các quan chức hành pháp khác nhưng không nêu cụ thể cơ cấu và trách nhiệm của họ như Tổng thống nên cơ cấu và trách nhiệm của ngành hành pháp cần được giải thích rõ trong các đạo luật do Quốc hội thông qua. Tương tự, đối với hệ thống TA, trừ TA tối cao liên bang do Hiến pháp trực tiếp thành lập, các TA khác đều được thành lập theo một đạo luật của Quốc hội.
Cũng ở Mỹ, hoạt động lập pháp của Quốc hội nhằm đảm bảo tôn trọng, bảo đảm và bảo về các quyền con người, quyền công dân được thể hiện qua việc Quốc hội không được ban hành luật nhằm hạn chế các quyền này. Đây là điều đã được khẳng định ngay
tại tu chính án Hiến pháp thứ nhất: “Quốc hội sẽ không ban hành một đạo luật nào nhằm
thiết lập tôn giáo hoặc ngăn cấm tự do tín ngưỡng, tự do ngơn luận, báo chí và quyền của dân chúng được hội họp và kiến nghị Chính phủ sửa chữa những điều gây bất bình”.
Bên cạnh đó, Quốc hội Mỹ ban hành các luật lệ để thực thi các quyền con người, quyền công dân đã được các tu chính án quy định như quyền khơng bị nô lệ và lao dịch cưỡng bức (tu chính án thứ 13), quyền bầu cử khơng bị phủ nhận hoặc hạn chế vì lý do chủng tộc, màu da hay tình trạng nơ lệ trước đây (tu chính án thứ 15).
Trong hình thức chính thể này, quyền lập pháp của Quốc hội bị hạn chế, thậm chí quyết định thơng qua một đạo luật của Quốc hội có thể bị đảo ngược bởi các cơ quan nhà nước khác. Theo Hiến pháp Mỹ năm 1787, tất cả các đạo luật đã được Quốc hội thông qua đều phải được Tổng thống chấp thuận thì mới có hiệu lực, nếu Tổng thống khơng chấp thuận thì cần phải có sự chấp thuận lần thứ hai của Quốc hội với sự đồng ý của ít nhất 2/3 thành viên của mỗi viện (khoản 7 Điều 1). Ngoài ra, Quốc hội cũng khơng có quyền đơn phương làm và sửa đổi Hiến pháp. Quy trình sửa đổi Hiến pháp có sự tham gia của nhiều chủ thể mà Quốc hội chỉ là một trong số những chủ thể đó. Cũng theo Hiến pháp Mỹ năm 1787, việc tu chính Hiến pháp do Quốc hội đề xuất khi có 2/3 thành viên mỗi viện xét thấy cần thiết hoặc theo yêu cầu của các cơ quan lập pháp ở 2/3 các bang, phải triệu tập Ðại hội để đề xuất các tu chính Hiến pháp và các tu chính án có hiệu lực như một bộ phận của Hiến pháp khi được phê chuẩn bởi các cơ quan lập pháp của 3/4 các bang, hoặc bởi Ðại hội của 3/4 các bang (Điều 5).
Thứ ba, về yêu cầu Quốc hội phải khẳng định chủ quyền nhân dân
Theo ý tưởng của những người sáng lập hình thức chính thể cộng hịa tổng thống thì ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp cần có sự độc lập với nhau để có thể kiểm tra và đối trọng lẫn nhau. Tuy vậy, trong hình thức chính thể này, Quốc hội vẫn tham gia vào việc thành lập nên các cơ quan nhà nước khác, dù với mức độ tham gia hạn chế hơn so với trong hình thức chính thể đại nghị. Quốc hội tham gia các cuộc bầu cử Tổng thống – nguyên thủ quốc gia và là người đứng đầu nhánh hành pháp ở mức độ nhất định. Ví dụ ở Mỹ, theo tu chính án thứ 12 và 20, nếu không một ứng cử viên Tổng thống nào có đủ số phiếu cần thiết của đại cử tri (271 phiếu) thì Thượng viện sẽ bầu Tổng thống từ ba ứng cử viên có số phiếu cao nhất, cịn nếu như Phó Tổng thống cũng khơng bầu được thì Thượng viện sẽ bầu từ hai ứng cử viên có số phiếu cao nhất. Ở một số nước như Mỹ, Êcuađo, nguyên thủ quốc gia có quyền bổ nhiệm các chức danh Bộ trưởng nhưng địi hỏi phải có sự tán thành của Thượng viện. Ở Philippin, việc Tổng thống bổ nhiệm
các Bộ trưởng cần có sự tán thành của một Uỷ ban đặc biệt gồm Chủ tịch Thượng viện và 12 thành viên của mỗi viện được lựa chọn theo tỷ lệ các nhóm đảng ở viện đó. Quốc hội cũng tham gia việc thành lập các cơ quan tư pháp. Ví dụ, Hiến pháp Mỹ năm 1787 quy định quyền của Tổng thống bổ nhiệm các Thẩm phán TA tối cao liên bang theo đề nghị và với sự đồng ý của Thượng viện (điểm 2 khoản 2 Điều 2).
Thứ tư, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền giám sát đối với việc tuân
theo pháp luật của các cơ quan nhà nước
Trong hình thức chính thế này, CP khơng phải chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội, khơng bị Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm. Tuy nhiên, Quốc hội vẫn có quyền giám sát đối với CP và TA bằng những hình thức khác. Chẳng hạn theo Hiến pháp Mỹ năm 1787, Quốc hội có quyền đàn hạch để buộc tội và phế truất Tổng thống, phó Tổng thống, các Bộ trưởng, các thẩm phán liên bang (khoản 4 Điều 2) và có quyền biểu quyết ngân sách để cấp kinh phí cho mọi hoạt động của bộ máy hành pháp, tư pháp (khoản 9 Điều 1). Riêng Thượng viện cịn có quyền phê chuẩn việc bổ nhiệm các nhân viên trong bộ máy hành pháp, thẩm phán liên bang của Tổng thống và phê chuẩn các điều ước quốc tế đã được Tổng thống thay mặt nhà nước ký kết (khoản 2 Điều 2).
Nếu trong hình thức chính thể đại nghị, người ta quan niệm Quốc hội là tối cao, đại diện cho ý chí chung của quốc gia, mọi việc chỉ được giải quyết một cách dân chủ khi và chỉ khi có sự tham gia quyết định của Quốc hội thì trong hình thức chính thể cộng hịa tổng thống lại có quan niệm ngược lại rằng: Quốc hội cũng như bất kỳ cơ quan nhà nước nào khác, cũng có khi làm sai và cũng có khi trở thành độc tài nên cũng cần phải bị hạn chế quyền lực. Trong Hiến pháp các nước theo hình thức chính thể cộng hịa tổng thống, vị trí, vai trị của Quốc hội khơng được đề cao như ở các nước theo hình thức chính thể đại nghị. Tuy nhiên, trong thực tế sinh hoạt chính trị, Quốc hội ở các nước theo hình thức chính thể cộng hịa tổng thống lại tỏ ra thực quyền trong khi Quốc hội ở các nước theo hình thức chính thể đại nghị lại hoạt động mang nhiều tính hình thức.
1.3.3. Quốc hội trong hình thức chính thể cộng hịa hỗn hợp trước yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền
Hình thức chính thể cộng hịa hỗn hợp là sự kết hợp các yếu tố của hình thức chính thể cộng hịa đại nghị và cộng hịa tổng thống nên còn được gọi là cộng hòa bán tổng thống hay cộng hịa lưỡng tính. Khi đối chiếu mơ hình Quốc hội trong hình thức chính thể này với các u cầu đối với Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, chúng ta có thể đưa ra một số nhận xét cơ bản như sau:
Thứ nhất, về yêu cầu Quốc hội phải được thành lập, tổ chức và hoạt động
hợp hiến, hợp pháp
Quốc hội các nước theo hình thức chính thể cộng hịa hỗn hợp được thành lập và hoạt động theo các quy định pháp luật, mà trước tiên là Hiến pháp. Chế định Quốc hội trong Hiến pháp các nước này rất chặt chẽ, quy định từ vị trí pháp lý, cách thức thành lập, nhiệm kỳ, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cho đến cách thức hoạt động và ra quyết định của Quốc hội. Ví dụ, Hiến pháp Nga năm 1993 quy định Quốc hội là cơ quan đại diện và lập pháp, gồm hai viện là Hội đồng liên bang (Thượng viện) và Đuma Quốc gia (Hạ viện). Đuma Quốc gia gồm 450 đại biểu, có nhiệm kỳ 5 năm, Hội đồng liên bang gồm đại diện của các chủ thể liên bang, mỗi chủ thể liên bang cử hai đại diện, Hội đồng liên bang khơng có nhiệm kỳ, chỉ thay đổi thành viên khi chủ thể liên bang thay đổi nhân sự. Về quy trình lập pháp, một đạo luật muốn được thông qua phải được sự chấp thuận của cả hai viện. Luật do Quốc hội Nga ban hành gồm hai loại: (1) đạo luật liên bang là những đạo luật được thơng qua khi khi có hơn 1/2 tổng số thành viên của mỗi viện tán thành và (2) đạo luật hiến pháp là những đạo luật được ban hành để điều chỉnh các vấn đề do Hiến pháp quy định, được thơng qua bởi ít nhất 3/4 tổng số thành viên Hội đồng liên bang và ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Đuma Quốc gia.
Thứ hai, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền lập pháp nhằm bảo đảm
chính quyền được điều chỉnh bởi pháp luật đồng thời tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân
Trong hình thức chính thể cộng hịa hỗn hợp, Quốc hội thực hiện quyền lập pháp nhằm bảo đảm chính quyền được điều chỉnh bởi pháp luật và nhằm tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền cơng dân. Đối với mục đích thứ nhất, Hiến pháp một số nước trao cho Quốc hội quyền ban hành luật để cụ thể hóa các quy định trong Hiến pháp về cách thức thành lập, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của các cơ quan nhà nước khác. Chẳng hạn, theo Hiến pháp Nga năm 1993, Quốc hội có quyền ban hành luật để quy định trình tự bầu Tổng thống (khoản 4 Điều 81), trình tự hoạt động của CP (khoản 2 Điều 114), hệ thống TA (khoản 3 Điều 118), thẩm quyền, tổ chức, hoạt động của các VKS (khoản 5 Điều 129), cơ quan tự quản địa phương (khoản 3 Điều 132)… Đối với mục đích thứ hai, các quyền cơ bản của con người, của cơng dân là tiêu chí quan trọng nhất để giải thích, xác định nội ý nghĩa, nội dung và việc áp dụng các đạo luật do Quốc hội ban hành. Ví dụ, theo Điều 18 Hiến pháp Nga năm 1993 thì “các quyền
pháp”. Quốc hội cũng có quyền ban hành luật để quy định về quyền con người, quyền
công dân và những bảo đảm cần thiết để thực hiện những quyền này. Hiến pháp Pháp năm 1958 quy định một trong những lĩnh vực Quốc hội có quyền ban hành luật để điều chỉnh là về “các quyền dân sự, các bảo đảm cơ bản cho công dân thực hiện các quyền
tự do cơng cộng của mình” và “quốc tịch, nhân thân, năng lực pháp luật, năng lực hành vi, chế độ sở hữu tài sản trong hôn nhân, thừa kế, định đoạt tài sản” (Điều 34).
Quốc hội trong hình thức chính thể này khơng có quyền lập pháp vơ hạn, các cơ quan nhà nước khác tham gia hoạt động lập pháp ở một mức độ nhất định. Ở Pháp, theo Hiến pháp năm 1958, Tổng thống công bố luật 15 ngày sau khi dự luật đã được Quốc hội thông qua nhưng trong thời hạn trên, tổng thống có thể yêu cầu Quốc hội xem xét lại toàn bộ hay một số điều của dự luật (Điều 10). Hiến pháp liệt kê 15 vấn đề mà Quốc hội có quyền ban hành luật để điều chỉnh, các vấn đề khác không nằm trong phạm vi điều chỉnh của luật sẽ thuộc phạm vi điều chỉnh của các văn bản dưới luật do CP ban hành (Điều 34). Ngoài ra, Quốc hội cũng khơng phải là chủ thể duy nhất có quyền làm và sửa đổi hiến pháp. Theo Hiến pháp Pháp năm 1958, việc sửa đổi Hiến pháp có thể do Tổng thống, Thủ tướng hoặc Quốc hội đề xuất. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp phải được cả hai viện thống nhất thơng qua và chỉ chính thức có hiệu lực sau khi được nhân dân thông qua trong khuôn khổ một cuộc trưng cầu ý kiến nhân dân (Điều 89).
Thứ ba, về yêu cầu Quốc hội phải khẳng định chủ quyền nhân dân
Hình thức chính thể cộng hịa hỗn hợp là sự tích hợp những đặc tính cơ bản của hai hình thức chính thể cộng hịa đại nghị và cộng hòa tổng thống lại với nhau, cụ thể: (1) Tổng thống – nguyên thủ quốc gia không do Quốc hội bầu mà do nhân dân bầu ra (giống với hình thức chính thể cộng hịa tổng thống) và (2) Tổng thống thường bổ nhiệm Thủ tướng là thủ lĩnh của đảng hoặc liên minh đảng thắng ghế trong Quốc hội và theo đề nghị của Thủ tướng bổ nhiệm các bộ trưởng (giống với chính thể cộng hịa đại nghị). Ở một số nước như Nga, Hàn Quốc, Tổng thống chỉ có thể bổ nhiệm Thủ tướng với sự tán thành của Quốc hội. Quốc hội cũng có quyền tham gia vào việc thành lập các cơ quan tư pháp. Theo Hiến pháp Nga năm 1993, Hội đồng liên bang (Thượng viện) bổ nhiệm các Thẩm phán của TAHP, TA tối cao và TA trọng tài tối cao liên bang Nga theo đề nghị của Tổng thống (Điều 128). Ở Pháp, cả hai viện bầu ra TA công lý cấp cao để xét xử tội phản quốc của Tổng thống (Điều 67 và Điều 68 Hiến pháp Pháp năm 1958).
Thứ tư, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền giám sát đối với việc tuân