2.1. Quốc hội trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.1.4. Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI năm 1986 đã mở ra thời kỳ đổi mới ở nước ta khi Đảng vạch ra những chủ trương, chính sách mới nhằm xây dựng một xã hội dân giàu, nước mạnh, cơng bằng và văn minh. Trước tình hình mới của đất nước, nhiều quy
định của Hiến pháp năm 1980 tỏ ra khơng cịn phù hợp, địi hỏi phải có một bản Hiến pháp mới phù hợp hơn để thúc đẩy sự tiến bộ của xã hội, xây dựng cuộc sống ấm no, hạnh phúc cho nhân dân. Chính vì vậy, ngày 15 tháng 4 năm 1992, Quốc hội đã thông qua bản Hiến pháp mới, thay thế Hiến pháp năm 1980. Sau gần mười năm có hiệu lực, do tình hình kinh tế, chính trị, xã hội có những thay đổi nhất định, địi hỏi Hiến pháp phải được sửa đổi, bổ sung nhằm phát huy hơn nữa hiệu lực và hiệu quả của nó trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản nhất. Vì vậy, ngày 25 tháng 12 năm 2001, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992. Trong lần sửa, đổi bổ sung này, lần đầu tiên cụm từ “nhà nước pháp quyền” được đưa vào Hiến pháp và đã có sự tiếp thu những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền khi xác định có sự phân cơng và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Để phù hợp với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền cũng như nguyên tắc phân quyền, chế định Quốc hội trong Hiến pháp được thiết kế lại, có nhiều điểm mới mới so với trước đây.
Chế định Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 được quy định tại Chương VI, gồm 18 Điều, từ Điều 83 đến Điều 100. Khi đối chiếu chế định Quốc hội trong Hiến pháp này với các yêu cầu đối với Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, chúng ta có thể rút ra một số nhận xét tổng quát sau đây:
Thứ nhất, về yêu cầu Quốc hội phải được thành lập, tổ chức và hoạt động
hợp hiến, hợp pháp
Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định một cách đầy đủ, chặt chẽ và hệ thống các vấn đề liên quan đến Quốc hội, bao gồm: vị trí pháp lý, cách thức thành lập, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hình thức hoạt động. Về vị trí pháp lý, Quốc hội được xác định là “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền
lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 83). So
với Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980, vị trí pháp lý của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 khơng có nhiều thay đổi, quan điểm tập trung quyền lực vào Quốc hội vẫn được duy trì. Trong bộ máy nhà nước ta, chỉ Quốc hội là do toàn thể nhân dân cả nước trực tiếp bầu cử ra, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân cả nước nên Quốc hội có vị trí đặc biệt so với các thiết chế khác – “cơ quan
đại biểu cao nhất” và “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”. Tuy nhiên, vị trí pháp lý
được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự
phân cơng và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2). Theo ngun tắc này thì “tính thống nhất đó khơng phải là tuyệt đối bởi lẽ nó phải được thể hiện thơng qua các nhánh của quyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp theo sự phân công của xã hội đối với từng nhánh quyền lực đó” và “sự thống nhất là nền tảng, sự phân công và phối hợp là phương thức để đạt được sự thống nhất của quyền lực nhà nước”45. Các cơ quan nhà nước khác ở trung ương được tăng cường vị trí và vai trị của mình và khơng phải được lập ra để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội mà có những nhiệm vụ, quyền hạn riêng, là một bộ phận độc lập tương đối trong cơ chế “phân công và phối hợp” để cùng với Quốc hội thực hiện quyền lực nhà nước “thống nhất” của nhân dân. Chẳng hạn, CP là “cơ quan hành chính
Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” chứ khơng phải là “cơ quan hành chính cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất” (như Hiến
pháp năm 1980). Về cách thức thành lập, Quốc hội do nhân dân cả nước trực tiếp bầu ra theo ngun tắc phổ thơng, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín (Điều 7). Về nhiệm vụ và quyền hạn, Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định cho Quốc hội 14 loại nhiệm vụ, quyền hạn khác tại Điều 84, tập trung chủ yếu ở bốn lĩnh vực sau đây: lĩnh vực lập hiến, lập pháp, lĩnh vực thành lập các cơ quan nhà nước khác ở trung ương, lĩnh vực giám sát và lĩnh vực quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Quan trọng hơn, Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã bỏ quy định “Quốc hội có thể
định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết”, nhằm tránh
tình trạng Quốc hội hoạt động ngồi khn khổ Hiến pháp như hai Hiến pháp trước đây đã quy định.
Cơ cấu tổ chức của Quốc hội vẫn là một viện. Cơ cấu tổ chức bên trong của Quốc hội có sự đổi khác so với Hiến pháp năm 1980, trước hết là việc tách bạch chức năng của CTN với chức năng của cơ quan thường trực Quốc hội là UBTVQH (Điều 90). “Việc
quy định này là phù hợp, góp phần phân định rõ vị trí, tính chất cũng như nhiệm vụ, quyền hạn giữa cơ quan thường trực của Quốc hội với nguyên thủ quốc gia”46. UBTVQH gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các ủy viên (Điều 90). UBTVQH, thông
45 Nguyễn Duy Quý, Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên) (2008), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
của dân, do dân, vì dân - Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 162
46 Dương Hồng Thị Phi Phi (2008), Sự kế thừa và phát triển các giá trị của chế định nghị viện nhân dân theo hiến
pháp năm 1946 trong các hiến pháp Việt Nam: 1946, 1980, 1992, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học Luật TP. Hồ
qua những nhiệm vụ, quyền hạn của mình, tiếp tục đóng vai trị quan trọng trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội, đảm bảo cho hoạt động của Quốc hội diễn ra thông suốt. Cơ cấu của Quốc hội cịn có HĐDT và các Ủy ban (khơng cịn Hội đồng Quốc phòng như trong Hiến pháp năm 1980). Chế độ làm việc chuyên trách của các cơ quan này đã được Hiến pháp ghi nhận: “Hội đồng dân tộc có một số thành viên làm việc theo chế độ chuyên
trách” và “Mỗi Uỷ ban có một số thành viên làm việc theo chế độ chuyên trách” (Điều
94 và Điều 95). Quy định này là cần thiết, nhằm tăng cường chất lượng hoạt động của HĐDT và các Ủy ban, góp phần nâng cao hiệu quả của các cuộc thảo luận tại kỳ họp vì hoạt động này phụ thuộc nhiều vào công tác của chuẩn bị của HĐDT và các Ủy ban. Hình thức hoạt động chủ yếu của Quốc hội vẫn là kỳ họp, mỗi năm hai kỳ và có thể họp bất thường trong trường hợp CTN, Thủ tướng hoặc ít nhất 1/3 tổng số ĐBQH yêu cầu hoặc theo quyết định của mình (Điều 86). Quốc hội cịn hoạt động thông qua UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban và các ĐBQH.
Thứ hai, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền lập pháp nhằm bảo đảm
chính quyền được điều chỉnh bởi pháp luật đồng thời tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân
Theo Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001, Quốc hội có quyền “làm
Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật” (khoản 1 Điều 84). Trong
hoạt động lập hiến, nhân dân khơng có quyền phúc quyết đối với những sửa đổi Hiến pháp đã được Quốc hội thông qua. Tương tự đối với hoạt động lập pháp, các cơ quan nhà nước khác cũng khơng có quyền can thiệp để đảo ngược quyết định của Quốc hội về việc ban hành một đạo luật nào đó. Như vậy, Quốc hội là “cơ quan duy nhất có quyền
lập hiến và lập pháp” như Điều 83 đã khẳng định. Trong lĩnh vực lập pháp, Hiến pháp
trao thêm cho Quốc hội một quyền mới, đó là “quyết định chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh” (khoản 1 Điều 84) để đảm bảo việc ban hành luật, pháp lệnh có kế hoạch,
đúng định hướng và Quốc hội có thể kiểm soát hoạt động ban hành pháp lệnh của UBTVQH. Cũng như các bản Hiến pháp trước đây, Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 thực hiện quyền lập pháp nhằm đảm bảo chính quyền được điều chỉnh bởi pháp luật và nhằm tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền cơng dân. Theo đó, Quốc hội ban hành luật để cụ thể hóa các quy định trong Hiến pháp về cơ cấu tổ chức và hoạt động của một số cơ quan nhà nước như quy định số thành viên UBTVQH (Điều 90), giao cho Hội đồng quốc phòng và an ninh những nhiệm vụ và quyền hạn đặc biệt trong trường hợp có chiến tranh (Điều 104), thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị
hành chính (Điều 118), thành lập TA đặc biệt trong tình hình đặc biệt (Điều 127)… Ngồi ra, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hố và xã hội được tơn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và luật của Quốc hội (Điều 50). Quốc hội có quyền ban hành luật quy định cụ thể về quyền bầu cử, ứng cử (Điều 54), quyền tự do kinh doanh (Điều 57), quyền tự do đi lại và cư trú (Điều 68), quyền tự do ngơn luận, tự do báo chí; có quyền được thơng tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình (Điều 69)…
Thứ ba, về yêu cầu Quốc hội phải khẳng định chủ quyền nhân dân
Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất do nhân dân cả nước trực tiếp bầu ra, sau đó Quốc hội thay mặt nhân dân thành lập các cơ quan nhà nước khác ở trung ương nhằm đảm bảo chủ quyền nhà nước luôn thuộc về nhân dân. CTN là một cá nhân, do Quốc hội bầu trong số ĐBQH (Điều 102). CP gồm Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác (Điều 110), trong đó Quốc hội có quyền bầu Thủ tướng và phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng về việc bổ nhiệm Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của CP (khoản 7 Điều 84). Quy định này của Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 khắc phục hạn chế của Hiến pháp năm 1980: Chủ tịch HĐBT theo Hiến pháp năm 1980 là người lãnh đạo HĐBT nhưng khơng có quyền chủ động lựa chọn các thành viên còn lại của HĐBT như Thủ tướng theo Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001. Ngồi ra, Quốc hội cịn có quyền có quyền bầu Chánh án TAND tối cao và Viện trưởng VKSND tối cao (khoản 7 Điều 84), quyết định thành lập, bãi bỏ các Bộ và các cơ quan ngang Bộ của CP (khoản 8 Điều 83).
Thứ tư, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền giám sát đối với việc tuân
theo pháp luật của các cơ quan nhà nước
Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định “Quốc hội thực hiện
quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” (Điều 83) và “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội”
(khoản 2 Điều 84). Xuất phát từ vị trí pháp lý là “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân
dân” và “cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất” của cả nước nên Quốc hội có quyền “giám sát tối cao” và đối tượng giám sát của Quốc hội là toàn bộ hoạt động của Nhà
nước. Quốc hội thực hiện quyền giám sát thông qua hoạt động chất vấn của các ĐBQH đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn (Điều 98) và xét báo cáo hoạt động của các cơ quan do Quốc hội tham gia thành lập (khoản 2 Điều 84). Ngoài ra, các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội thông
qua cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm và có thể bị Quốc hội bãi nhiệm (khoản 7 Điều 84). Quốc hội cịn có quyền bãi bỏ các văn bản của CTN, UBTVQH, CP, Thủ tướng, TAND tối cao và VKSND tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (khoản 9 Điều 84). Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 không giữ lại quy định của Hiến pháp năm 1980 về trách nhiệm tập thể của CP trước Quốc hội.