2.3. Giải pháp đổi mới Quốc hội nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp
2.3.2. Một số giải pháp đổi mới Quốc hội trước yêu cầu: Quốc hội phải thực hiện
quyền lập pháp nhằm bảo đảm chính quyền được điều chỉnh bởi pháp luật đồng thời tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân
Thứ nhất, dân chủ hóa quy trình lập pháp bằng cách tăng cường tham vấn
một cách thực chất người dân
Quy trình lập pháp phải dân chủ, trước hết thể hiện ở chỗ quy trình này phải được thiết kế sao cho đảm bảo sự tham gia của nhân dân và các tầng lớp xã hội vào các công đoạn một cách thực chất, hiệu quả. Nếu quy trình lập pháp dân chủ thì các đạo luật được ban hành sẽ đáp ứng các địi hỏi khách quan của tình hình thực tế đất nước, thay vì thiên về mong muốn chủ quan của các cơ quan nhà nước. Khi đó, pháp luật được ban hành khơng phải vì các cơ quan quản lý nhà nước mong muốn mà là vì cuộc sống cần. Mặt khác, quy trình xây dựng luật dân chủ đảm bảo sự ủng hộ của người dân đối với đạo luật sắp được ban hành (tính chính danh của pháp luật), tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai thực hiện đạo luật này sau khi được thông qua. Về nội dung, pháp luật phải thể hiện ý chí chung và dung hịa lợi ích vốn khơng đồng nhất trong xã hội cho nên quy trình xây dựng luật phải được thiết kế với cơ hội tham gia dành cho mọi cá nhân trong xã hội và tạo ra khả năng thỏa thuận dẫn đến đồng thuận. Hơn nữa, dưới góc độ quyền con người, tham gia vào quy trình lập pháp chính là thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cả nước.
Nước ta đang có kế hoạch sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Với những ý nghĩa nêu trên, dân chủ hóa quy trình lập pháp phải là tư tưởng xuyên suốt, chủ đạo trong lần sửa đổi, bổ sung đạo luật quan trọng này, để qua đó
tăng cường hơn nữa tính hiệu quả trong cơng tác lập pháp của Quốc hội. Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là giai đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp. Vì vậy, dân chủ hóa quy trình lập pháp địi hỏi trước tiên phải dân chủ hóa việc lập Chương trình xây dựng luật pháp lệnh. Theo đó, Luật sửa đổi, bổ sung một điều số của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 sắp tới cần bổ sung thêm vào luật hiện hành hai vấn đề: (1) nhu cầu lập pháp thực tế (xuất phát từ đòi hỏi khách quan của xã hội) là một cơ sở để xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, bên cạnh các cơ sở khác mà luật đã đề cập và (2) việc lấy ý kiến nhân dân về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là một yêu cầu bắt buộc. Có như vậy, việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mới thật sự dân chủ, Chương trình này mới phản ánh được nhu cầu lập pháp thực tế mà xã hội đòi hỏi và tạo ra sự gắn kết giữa ưu tiên của hoạt động lập pháp và nhu cầu của cuộc sống. Thứ đến, dân chủ hóa hoạt động lập pháp địi hỏi tính hiệu quả, thực chất trong việc lấy ý kiến, tiếp thu, giải trình và thuyết phục người dân chấp thuận những điều hợp lý. Sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 lần này nên có quy định bổ sung theo hướng: Sau khi nhận được ý kiến đóng góp từ các cơ quan, tổ chức và cá nhân đối với một dự án luật, cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm phản hồi về việc có tiếp thu các ý kiến đóng góp đó hay khơng và giải thích rõ tại sao như vậy. Việc phản hồi có thể được thực hiện thơng qua các trang thông tin điện tử hoặc thư điện tử để không quá tốn thời gian và các chi phí khác. Về đối tượng tham vấn ý kiến, nên chú trọng đến những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự luật. Bởi vì, tuy khơng thể nói rằng chỉ đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự luật mới hiểu rõ nhất về mọi khía cạnh của dự luật, nhưng phải khẳng định rằng họ là một trong những chủ thể hiểu rõ nhất những tác động mà dự luật có thể mang đến.
Thứ hai, một số giải pháp cho thực trạng “luật chậm đi vào cuộc sống” và có
chất lượng chưa cao
Giải pháp căn cơ cho thực trạng “luật chậm đi vào cuộc sống” và đơi khi có chất lượng chưa cao chính là xây dựng một Quốc hội hoạt động thường xuyên để Quốc hội có thể dành nhiều thời gian hơn cho hoạt động lập pháp mà không phải cắt giảm thời gian dành cho các hoạt động khác. Lưu ý, việc tăng cường thời gian dành cho hoạt động lập pháp bằng cách cắt giảm thời gian dành cho các hoạt động khác rất khả năng dẫn đến tình trạng lợi bất cập hại vì chưa hẳn lợi ích có được do hiệu quả của hoạt động lập pháp được nâng cao đã bù đắp được những tổn thất phát sinh do hiệu quả của các hoạt động
khác bị giảm xuống. Tuy nhiên, việc xây dựng một Quốc hội hoạt động thường xun cần có một lộ trình dài hạn và vì vậy trong ngắn hạn khi mà Quốc hội chưa hoạt động thường xuyên, tác giả đề xuất hướng giải quyết cho hai thực trạng trên như sau:
Một là, đối với thực trạng “luật chậm đi vào cuộc sống”
Trong điều kiện Quốc hội chưa hoạt động thường xun thì u cầu tồn bộ các đạo luật do Quốc hội ban hành phải chi tiết rất khó khả thi. Hơn nữa, luật chi tiết mặc dù có ưu điểm là áp dụng được ngay, hạn chế được sự lạm quyền và cách hành xử tùy ý của người áp dụng nhưng cũng có nhược điểm là hạn chế sự năng động, sáng tạo của họ. Nếu toàn bộ các đạo luật được ban hành đều chi tiết, “chúng ta có thể có pháp quyền,
nhưng chưa chắc đã có phát triển”80. Ngược lại, luật khung dành cho người áp dụng không gian thể hiện sự năng động, sáng tạo, làm đất nước có thể phát triển cao hơn, nhưng họ cũng có thể lợi dụng khơng gian này để lạm quyền và tư lợi. Vì vậy, cần kết hợp hài hịa giữa việc ban hành luật khung và luật chi tiết. Theo đó, luật khung chỉ được ban hành khi nó điều chỉnh những quan hệ xã hội phức tạp, có thể thay đổi nhanh chóng hoặc trường hợp khó có thể dùng một quy định để điều chỉnh cho những địa phương có những điều kiện rất khác nhau. Trong các trường hợp còn lại, Quốc hội phải ban hành luật chi tiết để điều chỉnh.
Hai là, đối với thực trạng luật kém chất lượng
Số lượng văn bản luật cần được Quốc hội cho ý kiến và thông qua tại mỗi kỳ họp theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm rất nhiều, trong khi thời gian dành cho hoạt động này rất hạn chế nên khó có thể đảm bảo được chất lượng của các đạo luật.
“Tiền bạc, con người, thời gian bao giờ cũng đều là những nguồn lực hạn chế, nên sự anh minh của Quốc hội thể hiện ở khả năng xác lập các ưu tiên”81. Tức là Quốc hội phải nhận biết chính xác các vấn đề của đất nước đang phát sinh và cần được điều chỉnh bởi luật để tập trung các nguồn lực lập pháp của mình vào việc làm luật điều chỉnh các các vấn đề này. Vì khơng phải bất cứ vấn đề nào đang phát sinh cũng cần phải được điều chỉnh bởi luật và điều chỉnh bởi luật bao giờ cũng là giải pháp rất tốn kém, thể hiện ở chi phí để làm ra luật, chi phí tuân thủ, chi phí áp đặt sự tuân thủ, chi phí giải quyết tranh
80 Nguyễn Sĩ Dũng (2017), Bàn về quốc hội và những thách thức của khái niệm, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 225.
81 Nguyễn Sĩ Dũng (2017), Bàn về quốc hội và những thách thức của khái niệm, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 66.
chấp, chi phí tuyên truyền, giáo dục pháp luật... Quốc hội được coi là diễn đàn để thoả hiệp và dung hòa các lợi ích khác nhau trong xã hội. Vì vậy, khi cho ý kiến về một dự án luật ở phiên họp toàn thể, các ĐBQH chỉ nên tập trung thảo luận các vấn đề về chính sách chứ khơng nên đi sâu vào các vấn đề về kỹ thuật. Việc sử dụng phiên họp toàn thể để thảo luận và quyết định cả những vấn đề về kỹ thuật rõ ràng sẽ khiến các ĐBQH khơng cịn đủ thời gian để xem xét những vấn đề hệ trọng hơn thuộc tầm chính sách, trong khi chưa chắc họ đã làm tốt cơng việc này hơn cơ quan chủ trì soạn thảo. Quan trọng nhất có lẽ là việc tăng cường hoạt động của HĐDT và các Ủy ban – vốn được xem là những “công xưởng” của Quốc hội, nơi chuẩn bị, xem xét, nghiên cứu và khởi thảo các dự án luật trước khi trình Quốc hội – cả về số lượng và chất lượng. Để các Ủy ban có thể chun mơn hóa sâu, nên thành lập thêm một số Ủy ban trên cơ sở tách ra từ các Ủy ban hiện tại (một số Ủy ban hiện tại phải phụ trách rất nhiều lĩnh vực hoặc một lĩnh vực nhưng rất rộng như Ủy ban Văn hoá, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng, Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường, Ủy ban Về các vấn đề xã hội) và tất cả thành viên đều hoạt chuyên trách.
Thứ tư, thiết lập cơ chế giám sát tính hợp hiến đối với hoạt động lập pháp
của Quốc hội
Hiện nay, nước ta chưa có cơ chế giám sát tính hợp hiến đối với các đạo luật do
Quốc hội ban hành trong khi chúng hồn tồn có khả năng vi hiến82. Vì vậy, nghiên cứu,
tham khảo kinh nghiệm của các nước trên thế giới nhằm phục vụ việc thiết lập một cơ chế bảo hiến để kiểm tra và phán quyết về tính hợp hiến đối với các đạo luật của Quốc hội được đặt ra như một yêu cầu cấp thiết. Hiện nay, trên thế giới có ba mơ hình bảo hiến phổ biến: mơ hình TAHP, mơ hình HĐBH và mơ hình TA tư pháp đồng thời có chức năng bảo hiến. Đối với mơ hình HĐBH, đây khơng phải là mơ hình phổ biến trên thế giới. Mặc dù việc chọn lựa một mơ hình bảo hiến phải căn cứ vào nhiều yếu tố, không nhất thiết là cần chọn mơ hình phổ biến nhất, nhưng ngược lại, cũng cần thấy rằng các mơ hình phổ biến hơn phải chứng tỏ được tính ưu việt hơn do đó mới được nhiều quốc gia lựa chọn. Trước hết, mơ hình HĐBH chủ yếu chỉ mang tính phịng ngừa (xem trước tính hợp hiến của các dự thảo luật trước khi ban hành), chứ không nhằm xử lý những vi phạm Hiến pháp đã xảy ra, do đó khơng thể đáp ứng u cầu xây dựng nhà nước pháp quyền
82 Nguyễn Đăng Dung (2013), “Vi phạm Hiến pháp và các loại hình vi phạm Hiến pháp”, Các thiết chế hiến định
và tình hình thực tiễn ở Việt Nam hiện nay. Vì thành phần bao gồm các nhà chính trị, mơ hình này khó có thể xử lý hiệu quả những vấn đề Hiến pháp gây tranh cãi mà thơng thường rất phức tạp, địi hỏi kỹ năng và nghiệp vụ chuyên môn cao của những luật gia giàu kinh nghiệm. Thủ tục làm việc thường không công khai, thiếu đặc trưng tố tụng nên có thể ảnh hưởng đến uy tín của HĐBH trong hoạt động chun mơn. Hơn nữa, thực tiễn thực hiện hoạt động bảo hiến của các nước trên thế giới chỉ ra rằng thể chế làm nhiệm
vụ này chỉ có thể hồn thành nhiệm vụ khi và chỉ khi là một thể chế tư pháp83.
Kinh nghiệm của các quốc gia đang phát triển cho thấy họ khơng hồn tồn theo hẳn một mơ hình nào mà thường tích hợp những yếu tố hợp lý của từng mơ hình để sáng tạo ra cho mình một mơ hình riêng. Vì vậy, Việt Nam cũng có thể thiết lập một mơ hình đặc trưng cho mình trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của các nước trên thế giới. Cả hai mơ hình mơ hình TAHP và TA tư pháp đồng thời có chức năng bảo hiến đều đem lại những kinh nghiệm cần thiết cho Việt Nam. Trước hết, về chủ tiến hành giám sát, nước ta nên lựa chọn phương án thành lập một cơ quan bảo hiến chun trách (giống mơ hình TAHP) thay vì giao chức năng này cho hệ thống TA tư pháp (như mơ hình TA tư pháp đồng thời có chức năng bảo hiến). Vì nước ta có những khó khăn về thể chế (nguyên tắc Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất), nhân lực (năng lực hạn chế của đội ngũ thẩm phán TA tư pháp) và khơng có truyền thống án lệ mạnh (nên có thể dẫn đến hiện tượng một đạo luật bị một thẩm phán từ chối áp dụng với lý do vi hiến, nhưng lại được một thẩm phán khác coi là hợp hiến và áp dụng). Về phương pháp giám sát, cơ quan bảo hiến có quyền thực hiện cả việc giám sát trước và giám sát sau. Giám sát trước có thể được thực hiện theo quy trình như sau: Trước khi công bố một đạo luật đã được Quốc hội thơng qua, CTN có quyền u cầu cơ quan bảo hiến kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật đó và nếu đạo luật bị cho là vi hiến thì Quốc hội phải thảo luận lại. Ngồi ra, sau khi một đạo luật đã được Quốc hội thông qua, trong thời gian chờ CTN công bố, cơ quan bảo hiến cũng có quyền thụ lý đơn u cầu kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật đó của một số chủ thể như: Chủ tịch Quốc hội, UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội, một nhóm ĐBQH, Thủ tướng, Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao. Cịn giám sát sau, quy trình thực hiện có thể là: Trong q trình giải quyết một vụ án cụ thể, nếu một trong các bên tranh chấp cho rằng một điều luật nào đó được áp dụng là khơng hợp hiến, TA đang giải quyết vụ án đó phải yêu cầu TAND tối cao đề nghị cơ
83 Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2007), Quốc hội Việt Nam trong nhà nước pháp quyền, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr 521.
quan bảo hiến xem xét tính hợp hiến của điều luật đó. Trong tất cả các trường hợp trên, nếu Quốc hội vẫn thông qua đạo luật bị xác định là vi hiến với tỷ lệ 2/3 tán thành thì đạo luật đó đương nhiên có hiệu lực bởi vì ngun tắc thống nhất quyền lực khơng cho phép CTN hay cơ quan bảo hiến có quyền phủ quyết tuyệt đối đối với một đạo luật đã được Quốc hội thơng qua. Ngồi ra, nên đặt ra cơ chế trách nhiệm đối với Quốc hội, chẳng hạn như bồi thường thiệt hại nếu ban hành một ban hành một đạo luật trái Hiến pháp và
gây thiệt hại cho người dân84. Để thực hiện hiệu lực và hiệu quả nhiệm vụ giám sát tính
hợp hiến đối với các đạo luật của Quốc hội, hoạt động của cơ quan bảo hiến phải độc lập, thể hiện ở hai khía cạnh: cơ quan bảo hiến độc lập với các nhánh quyền lực khác và các thành viên của cơ quan này độc lập trong xét xử. Để độc lập với các nhánh quyền lực khác, cơ quan bảo hiến phải có ngân sách riêng, nhân sự độc lập và có quyền trình dự án luật về quy trình bảo hiến. Để các thành viên cơ quan này độc lập trong xét xử thì quy trình bổ nhiệm phải có nhiều cơ quan tham gia (chẳng hạn ứng cử viên sau khi được CTN giới thiệu và Quốc hội phê chuẩn thì mới có thể trở thành thành viên của cơ quan bảo hiến). Thành viên cơ quan này phải nhiệm kỳ dài, có thể là suốt đời và khơng được kiêm nhiệm bất kỳ chức vụ nào khác trong bộ máy nhà nước để tránh xung đột lợi ích.