2.1. Quốc hội trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.1.2. Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959
Sau chiến thắng Điện Biên Phủ và thành công của Hội nghị Genève, miền Bắc hồn tồn giải phóng, tiến hành xây dựng chủ nghĩa xã hội nhưng miền Nam vẫn phải tiến hành cuộc cách mạng dân chủ nhân dân để thống nhất nước nhà. Để phù hợp với tình hình và nhiệm vụ cách mạng trong giai đoạn mới, Hiến pháp năm 1946 cần phải được sửa đổi. Vì vậy, ngày 31 tháng 12 năm 1959, Quốc hội thông qua bản Hiến pháp mới thay cho Hiến pháp năm 1946. Tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1959
đã bắt đầu chịu sự ảnh hưởng của mơ hình tổ chức bộ máy nhà nước của các nước cộng hịa xơ viết và hiển nhiên chế định Quốc hội cũng không nằm ngồi sự ảnh hưởng đó. Theo đó, Quốc hội được đề cao là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, còn các cơ quan nhà nước khác được xem là “phái sinh” từ cơ quan này. Tuy nhiên, tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và chế định Quốc hội nói riêng trong Hiến pháp năm 1959 vẫn có những điểm khác biệt so với tổ chức bộ máy nhà nước của các nước cộng hịa xơ viết.
Chế định Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959 được quy định tại Chương 4, gồm 18 Điều, từ Điều 43 đến Điều 60. Khi đối chiếu chế định Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959 với những yêu cầu đối với Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, có thể đưa ra nhận xét khái quát rằng:
Thứ nhất, về yêu cầu Quốc hội phải được thành lập, tổ chức và hoạt động
hợp hiến, hợp pháp
Hiến pháp năm 1959 điều chỉnh hầu hết mọi khía cạnh liên quan đến Quốc hội, từ vị trí pháp lý, cách thức thành lập, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức cho đến hình thức hoạt động. So với vị trí pháp lý của Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1946, vị trí pháp lý của Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959 được tăng cường đáng kể: “Quốc
hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà”
(Điều 43). Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, Quốc hội được xác định là “cơ quan quyền
lực nhà nước cao nhất” do chịu sự ảnh hưởng của chế độ tập quyền và nguyên tắc tập
trung dân chủ, là các nguyên tắc nền tảng trong tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước cộng hịa xơ viết như giải thích của ơng Trường Chinh, là Chủ tịch Quốc hội tại thời
điểm đó42. Vị trí pháp lý này của Quốc hội là sự thể hiện của ý thức đề cao vai trị cơ
quan dân cử nói chung và của Quốc hội nói riêng trong hình thức chính thể cộng hịa xơ viết. Vị trí “cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất” của Quốc hội được thể hiện rất rõ trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác. Chẳng hạn, HĐCP do Quốc hội thành lập ra (khoản 2 Điều 50) và là “cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao
nhất” (Điều 71). Vị trí pháp lý “là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất” của Quốc hội
xuất phát từ cách thức thành lập ra cơ quan này: công dân cả nước từ 18 tuổi trở lên trực tiếp bầu ra, “khơng phân biệt dân tộc, nịi giống, nam nữ, thành phần xã hội, tơn giáo,
tín ngưỡng, tình trạng tài sản, trình độ văn hố, nghề nghiệp, thời hạn cư trú”, “trừ những người mất trí và những người bị Toà án hoặc pháp luật tước quyền bầu cử và ứng
42 Trường Chinh (1985), Mấy vấn đề về nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 85.
cử” (Điều 23). Sự lựa chọn trực tiếp của toàn dân đối với các ĐBQH đã quyết định vị trí
pháp lý của Quốc hội Việt Nam qua các giai đoạn phát triển cũng như trong Hiến pháp 1959. So với Hiến pháp năm 1946, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959 đã được thiết kế lại, quy định cụ thể và chi tiết hơn nhằm đảm bảo sự tập trung quyền lực nhà nước vào cơ quan này. Hiến pháp năm 1959 đã liệt kê cho Quốc hội 17 loại quyền hạn khác nhau tại Điều 50, có thể được phân theo các lĩnh vực sau đây: lĩnh vực lập hiến, lập pháp, lĩnh vực thành lập ra các cơ quan nhà nước khác ở trung ương, lĩnh vực giám sát và lĩnh vực quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Đặc biệt, quyền hạn của Quốc hội không bị hạn chế bởi các quy định của Hiến pháp vì cơ quan này có quyền tự định cho mình những quyền hạn cần thiết khác (khoản 17 Điều 50), một sự đề cao vị trí, vai trị của Quốc hội trong tổ chức bộ máy nhà nước.
Về cơ cấu tổ chức, Hiến pháp năm 1959 quy định Quốc hội có cơ cấu một viện và có cơ quan thường trực là UBTVQH, gồm Chủ tịch, Các Phó Chủ tịch, Tổng thư ký và các uỷ viên (Điều 51). Ngoài ra, để khắc phục hạn chế của Hiến pháp năm 1946 khi quy định Quốc hội chỉ có Ban thường vụ, Hiến pháp năm 1959 còn quy định Quốc hội thành lập thêm một số Ủy ban khác nữa như: Uỷ ban dự án pháp luật, Uỷ ban kế hoạch và ngân sách, và những uỷ ban khác mà Quốc hội xét thấy cần thiết để giúp Quốc hội (Điều 57). Về hình thức hoạt động, kỳ họp vẫn là hình thức hoạt động quan trọng nhất của Quốc hội. Hiến pháp năm 1959 quy định Quốc hội họp hai lần trong mỗi năm, trừ trường hợp UBTVQH triệu tập kỳ họp bất thường theo quyết định của mình hoặc theo yêu cầu của HĐCP hoặc 1/3 số ĐBQH (Điều 46). Quy định Quốc hội họp công khai để cơng chúng được vào nghe khơng cịn được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1959 là một điều đáng tiếc vì làm giảm tính minh bạch của các kỳ họp và hạn chế quyền giám sát của người dân đối với hoạt động Quốc hội. Ngoài kỳ họp, Quốc hội cịn hoạt động thơng qua UBTVQH, các Ủy ban của Quốc hội và các ĐBQH.
Thứ hai, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền lập pháp nhằm bảo đảm
chính quyền được điều chỉnh bởi pháp luật đồng thời tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền cơng dân
“Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hồ” (Điều 44), có quyền “làm pháp luật” (khoản 2 Điều 50). Đây là lần đầu tiên
Hiến pháp xác định quyền lập pháp chỉ thuộc về duy nhất Quốc hội. Trước tiên, hoạt động lập pháp của Quốc hội nhằm cụ thể hóa các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp để bảo đảm tính hợp pháp của chính quyền, như quy định về tổ chức
của HĐCP (Điều 72), trao thêm cho HĐCP những nhiệm vụ, quyền hạn ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp quy định khi xét thấy cần thiết (Điều 74), tổ chức của các TAND (Điều 98), tổ chức của các VKSND (Điều 106)… Tiếp đến, do quy định về các quyền cơng dân trong Hiến pháp mang tính khái qt cao, khơng đủ rõ ràng để có thể áp dụng trực tiếp nên Quốc hội – thơng qua hoạt động lập pháp của mình – cụ thể hóa các quy định này trong các đạo luật, qua đó tạo cơ sở pháp lý rõ ràng cho việc tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ các quyền công dân. Nếu trước đây theo Hiến pháp năm 1946, CTN có nhiệm vụ phải cơng bố luật của Nghị viện nhân dân nhưng cũng có quyền yêu cầu Nghị viện nhân dân thảo luận lại một dự luật đã được thơng qua thì nay CTN khơng cịn quyền này nữa (Điều 49), Quốc hội không bị kiềm chế hay đối trọng bởi bất kỳ cơ quan nhà nước nào khác. Ngoài ra, khác với Hiến pháp năm 1946 – Nghị viện nhân dân không được quyền lập hiến, Hiến pháp năm 1959 quy định: Quốc hội ngoài quyền “làm
pháp luật” cịn có quyền “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp” (khoản 1 Điều 50). Nhân dân khơng có quyền phúc quyết đối với việc sửa đổi Hiến pháp và “chỉ có Quốc
hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.” (Điều 112). Như vậy, bên cạnh là cơ quan
duy nhất có quyền lập pháp, Quốc hội cũng là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, các chủ thể khác, kể cả nhân dân, cũng không được “chia sẻ” quyền này với Quốc hội.
Thứ ba, về yêu cầu Quốc hội phải khẳng định chủ quyền nhân dân
Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959 khẳng định chủ quyền nhân dân thông qua việc thay mặt nhân dân thành lập các cơ quan nhà nước khác ở trung ương. CTN theo Hiến pháp năm 1959 là cá nhân, do Quốc hội bầu ra và mọi cơng dân từ 35 tuổi trở lên có quyền ứng cử (Điều 62). Đây là điểm khác biệt so với các bản Hiến pháp của Liên Xô và một số nước XHCN thời bấy giờ, khi ở các nước này CTN là tập thể chứ không phải là cá nhân và cũng khác với Hiến pháp năm 1946 mà theo đó CTN được lựa chọn trong Nghị viện nhân dân. Quốc hội có quyền thành lập ra HĐCP: cử Thủ tướng theo đề nghị của CTN, quyết định cử Phó Thủ tướng và các thành viên khác của HĐCP theo đề nghị của Thủ tướng, phê chuẩn việc thành lập và bãi bỏ các Bộ và các cơ quan ngang Bộ (khoản 3 và khoản 5 Điều 50). Ngồi ra, Quốc hội cịn có quyền bầu ra Chánh án TAND tối cao và Viện trưởng VKSND tối cao (khoản 7 và khoản 8 Điều 50).
Thứ tư, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền giám sát đối với việc tuân
Hiến pháp năm 1959 là bản Hiến pháp đầu tiên quy định một cách trực tiếp về quyền “giám sát việc thi hành Hiến pháp” của Quốc hội (khoản 3 Điều 50). Quốc hội thực hiện quyền giám sát thông qua hoạt động chất vấn HĐCP và các cơ quan thuộc HĐCP của các ĐBQH (Điều 59) và việc xét báo cáo của HĐCP (Điều 71), TAND tối cao (Điều 104) và VKSND tối cao (Điều 108). Ngồi ra, Quốc hội có quyền bãi miễn đối với các chức danh do mình bầu hoặc phê chuẩn (khoản 9 Điều 50). Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1959 chưa xác định thẩm quyền xử lý của Quốc hội đối với những văn bản của các cơ quan nhà nước khác trái Hiến pháp và luật, mà thẩm quyền này được giao cho cơ quan thường trực của Quốc hội là UBTVQH (khoản 7 Điều 53).