2.3. Giải pháp đổi mới Quốc hội nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp
2.3.3. Một số giải pháp đổi mới Quốc hội trước yêu cầu: Quốc hội phải khẳng định
chủ quyền nhân dân
Theo quy định của các bản Hiến pháp trước đây và Hiến pháp năm 2013, Quốc hội phải bầu các chức danh quan trọng trong bộ máy nhà nước ở trung ương như CTN, Phó CTN, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng, Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao... Tuy nhiên, Quốc hội chỉ mới tiến hành bầu một lần duy nhất và bầu một chức danh duy nhất là Chủ tịch HĐBT (Thủ tướng) tại kỳ họp thứ ba, Quốc hội khóa VIII (ngày 22 tháng 06 năm 1988). Vì như đã phân tích, đó là lần duy nhất Quốc hội chọn người vào một chức danh mà có nhiều hơn một ứng cử viên, cịn những lần khác thì chỉ có một ứng cử viên duy nhất nên thực chất là Quốc hội phê chuẩn chứ không bầu các chức danh này như Hiến pháp đã quy định. Theo tác giả, nước ta nên tổng kết, đánh giá, chỉ ra những mặt tích cực và hạn chế qua sự kiện đó nhằm hình thành cơ sở lý luận và thực tiễn vững chắc để tạo điều kiện thực thi quy định trong Hiến pháp năm 2013 về việc Quốc hội bầu các chức danh quan trọng trong bộ máy nhà nước ở trung ương.
84 Xem thêm kinh nghiệm các nước về chủ đề này: Đỗ Văn Đại và Nguyễn Trương Tín (2018), Pháp luật về trách
2.3.4. Một số giải pháp đổi mới Quốc hội trước yêu cầu: Quốc hội phải thực hiện quyền giám sát đối với việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước quyền giám sát đối với việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước
Thứ nhất, thu hẹp phạm vi giám sát, giám sát có trọng điểm, trọng tâm
Đối tượng giám sát của Quốc hội hiện nay rất rộng, trong khi đa số ĐBQH hoạt động không chuyên trách và Quốc hội làm việc khơng thường xun. Vì vậy, cần thiết phải thu hẹp đối tượng giám sát của Quốc hội, theo cả chiều ngang lẫn chiều dọc, trước mắt là thu hẹp trên thực tế, về lâu dài cần sửa đổi Hiến pháp và các luật liên quan. Theo chiều ngang, Quốc hội chỉ nên tập trung giám sát đối với hoạt động của CP, Thủ tướng và các thành viên của CP. Việc giới hạn phạm vi giám sát như vậy phù hợp với đặc điểm tổ chức và hoạt động của Quốc hội, hoạt động giám sát sẽ không bị dàn trải, thiếu tập trung, tốn kém nguồn lực nên đảm bảo tính khả thi trong thực tế. Đây cũng là xu hướng của các nước trên thế giới khi cơ quan lập pháp chỉ tập trung giám sát cơ quan hành pháp. Điều này góp phần làm cho CP mạnh lên, hạn chế được tham nhũng, tiêu cực trong bộ
máy hành pháp, bảo đảm tính pháp quyền của hành pháp85. Theo chiều dọc, Quốc hội
nên tăng cường việc giám sát ở trung ương và hạn chế việc giám sát ở địa phương vì việc này đã có HĐND mỗi địa phương thực hiện.
Quốc hội cần tập trung giám sát những vấn đề liên quan đến lợi ích của cả quốc gia, chứ không xem xét từng đơn thư khiếu nại, tố cáo hay những vụ án cụ thể – những vấn đề chỉ liên quan đến lợi ích của một người vì khơng đủ khả năng. Nước ta có thể học hỏi kinh nghiệm sau đây của Thụy Điển: Quy chế hoạt động của Quốc hội Thụy Điển không cho phép các ĐBQH đưa ra xem xét trước Quốc hội những vấn đề có tính cụ thể thuộc về cá nhân hoặc nhóm cá nhân nào đó nhưng Quốc hội thành lập ra cơ quan Thanh tra Quốc hội (Ombudsman) để xem xét các khiếu nại, tố cáo của công dân. Quốc hội giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và các vụ án thông qua việc xem xét báo cáo hàng năm của Thanh tra Quốc hội và sẽ có những quyết định cần thiết về mặt chính sách, pháp luật để cải thiện tình hình. Việc Quốc hội xem xét một vụ việc cụ thể chỉ thực sự hữu ích khi hoạt động này phục vụ mục đích giám sát một vấn đề thuộc tầm chính sách
quốc gia86. Quốc hội cần chọn những vấn đề quan trọng nhất để giám sát và tiến hành
giám sát đến cùng để hiệu quả giám sát cao hơn trong khi việc giám sát tràn lan, đặc biệt
85 Văn phòng Quốc hội (2009), Quốc hội và các thiết chế trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Lao Động, Hà Nội, trang 222.
86 Văn phịng Quốc hội và Viện chính sách cơng và pháp luật (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở
là trong trường hợp không làm rõ được trách nhiệm, có thể triệt tiêu tính răn đe của hoạt động giám sát. Riêng về hoạt động giám sát văn bản, văn bản của HĐND, UBND các cấp đã có cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp sau khi được ban hành do Cục Kiểm tra VBQPPL – Bộ Tư pháp thực hiện, Quốc hội chỉ nên tập trung giám sát văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương như CP, TANND tối cao, VKSND tối cao và các bộ, ngành (sự phân chia này cũng nhằm khắc phục sự chồng chéo về thẩm quyền và đối tượng giám sát). Khi điều kiện cho phép, có thể chuyển cơng tác giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các VBQPPL cho cơ quan bảo hiến thực hiện vì đây là vấn đề hết sức chuyên sâu, mang tính kỹ thuật, địi hỏi phải gắn với các hoạt động thực thi và áp dụng pháp luật qua các sự kiện pháp lý cụ thể và mang tính chất xét xử, với các thủ tục tố tụng tư pháp chặt chẽ.
Thứ hai, một số giải pháp, kiến nghị về chủ thể giám sát
Do có quá nhiều chủ thể thực hiện hoạt động giám sát nên cần phải thiết lập cơ chế chia sẻ thông tin giữa các chủ thể này để khắc phục tình trạng trùng lặp trong việc thu thập thông tin, trùng lặp trong việc báo cáo của các đối tượng bị giám sát… Theo đó, UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban của Quốc hội và các Đoàn ĐBQH cần chủ động phối hợp với nhau để giám sát trong cùng một nội dung. Trước mỗi đợt giám sát, đoàn giám sát của một cơ quan phải gửi văn bản thông báo đến các cơ quan cịn lại, trong đó nêu rõ nội dung, yêu cầu giám sát và thời gian làm việc của đồn mình. Một số chủ thể nên giảm bớt các hoạt động giám sát của mình để vừa tránh trùng lặp với hoạt động giám sát của các chủ thể khác vừa có thể tập trung thực hiện chức năng chủ yếu của mình. UBTVQH cần giảm dần các hoạt động giám sát trực tiếp của mình với tư cách là một chủ thể của hoạt động giám sát để tập trung thực hiện những nhiệm vụ khác theo đúng chức năng là cơ quan thường trực của Quốc hội như chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động của HĐDT và các Uỷ ban của Quốc hội, trong đó có hoạt động giám sát, chuẩn bị và chủ trì các kỳ họp, tổ chức để ĐBQH thực hiện quyền chất vấn trong thời gian giữa hai kỳ họp... Trong tương lai, khi Quốc hội hoạt động thường xun thì UBTVQH khơng cịn cần thiết nữa. Tương tự, Đoàn ĐBQH cũng nên giảm bớt các hoạt động giám sát vì hoạt động giám sát của tổ chức này khó có thể khách quan, dễ tránh trùng lặp với hoạt động giám sát của các chủ thể khác. Nhiệm vụ chủ yếu của đoàn là tổ chức các hoạt động cho các ĐBQH được bầu trên phạm vi lãnh thổ địa phương, trong đó có hoạt động giám sát. Còn việc giám sát ai, giám sát vấn đề gì, bằng hình thức gì, khi nào tiến hành giám sát... hồn tồn
thuộc quyền chủ động của đại biểu, không thể bị lệ thuộc vào Đoàn ĐBQH tại địa phương. Về lâu dài, cần bỏ thiết chế Đoàn ĐBQH, thay vào đó là các văn phịng riêng
của ĐBQH87.
Thứ tư, một số giải pháp, kiến nghị nhằm thực hiện tốt các công cụ giám sát
Bên cạnh việc cố gắng sử dụng những công cụ chưa được thực hiện như bỏ phiếu tín nhiệm, Ủy ban lâm thời, cần cải tiến cách thức tiến hành một số công cụ giám sát đã được thực hiện lâu nay như chất vấn, xem xét báo cáo. Phải kết hợp các công cụ giám sát này, khai thác thế mạnh của từng cơng cụ thì hoạt động giám sát của Quốc hội mới mang lại hiệu lực, hiệu quả tổng thể. Đối với các công cụ giám sát chưa được thực hiện, cần hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan sao cho cụ thể và phù hợp với thực tiễn để có cơ sở pháp lý rõ ràng, vững chắc, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện. Bỏ phiếu tín nhiệm: Quốc hội nên ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết về nội dung của văn bản kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm, lý do kiến nghị cũng như các yêu cầu về danh tính hay chữ ký xác nhận của ĐBQH. Khi có điều kiện sửa đổi Nghị quyết 85/2014/QH13 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, nên nghiên cứu kỹ lưỡng để cân nhắc giảm tỷ lệ ĐBQH kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm hiện nay là 20% xuống thấp hơn để phù hợp với đặc điểm, truyền thống và văn hóa nghị trường ở Việt Nam. Nên bổ sung thêm một trường hợp Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm như kinh nghiệm của một số nước, đó là ngay sau khi nghe một chức danh trả lời chất vấn mà người chất vấn khơng thỏa mãn. Bởi vì nếu Quốc hội có quyền hỏi thì Quốc hội cũng phải có quyền biểu thị mức độ thỏa mãn của mình đối với câu trả lời của người bị chất vấn thơng qua mức độ tín nhiệm đối với họ. Hơn nữa, chất vấn là việc hỏi đáp để làm rõ trách nhiệm của người bị chất vấn, mà chế độ trách nhiệm thì phải gắn với chế tài và chế tài đó chính là sự khơng tín nhiệm của Quốc hội, dẫn đến việc người bị chất vấn phải từ chức. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng, đây không phải là một chế tài nên được áp dụng thường xun vì nó đe dọa sự ổn định của các cơ quan có chức danh bị bỏ phiếu tín nhiệm. Ủy ban lâm thời: Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời “khi cần thiết” và “để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề
nhất định” (Điều 78). Tuy nhiên, thế nào là “khi cần thiết” và “một vấn đề nhất định”
mà Quốc hội phải thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra là vấn đề gì thì Hiến pháp và
87 Văn phòng Quốc hội và Viện chính sách cơng và pháp luật (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 chưa giải thích cụ thể. Vì vậy, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể hai vấn đề này, để có cơ sở pháp lý rõ ràng, tạo điều kiện cho việc Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời.
Chất vấn: Để ĐBQH có thể mạnh dạn đặt câu hỏi và hỏi đến cùng, phải có những bảo đảm cần thiết để họ có thể hoạt động một cách độc lập và hữu hiệu ở nghị trường. Điều 81 Hiến pháp năm 2013 và khoản 1 Điều 37 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định ĐBQH có quyền miễn trừ, tức là quyền khơng bị bắt, giam, giữ, khởi tố nếu khơng có sự đồng ý của Quốc hội hoặc UBTVQH. Tuy nhiên, Hiến pháp và Luật sử dụng thuật ngữ “bắt, giam, giữ, khởi tố” nên chỉ có ý nghĩa là một sự miễn trừ về phương diện hình sự, cịn về phương diện dân sự thì ĐBQH khơng được hưởng quyền miễn trừ, nghĩa là họ cũng có thể bị khởi kiện và phải đền bù thiệt hại theo các phương thức luật định nếu phát biểu gây thiệt hại cho cho một cá nhân, tổ chức nào đó. Trong khi đó, xu hướng chung trên thế giới là ĐBQH khơng chỉ có quyền miễn trừ (quyền bị bắt, giam, giữ theo một trình tự đặc biệt) mà cịn có cả đặc quyền khơng phải chịu trách nhiệm hình sự và dân sự về việc phát biểu (và biểu quyết) của mình. Sắp tới, cần sửa đổi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 theo hướng bổ sung cho ĐBQH được hưởng quyền miễn trừ cả về phương diện hình sự và dân sự hoặc nên chăng tiến xa hơn một bước nữa để quy định ĐBQH khơng phải chịu trách nhiệm hình sự và dân sự về việc phát biểu (và biểu quyết) của mình, khi đó quyền tự do ngơn luận của ĐBQH sẽ gần như tuyệt đối. Mặt khác, để có thể chất vấn đến cùng vấn đề mà mình hoặc cử tri quan tâm, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định ĐBQH nếu không đồng ý với nội dung trả lời chất vấn thì có quyền chất vấn lại để người bị chất vấn trả lời (điểm c khoản 3 Điều 15). Tuy nhiên, chỉ chất vấn lại thơi thì chưa đủ mà cần phải quy định cho ĐBQH có thêm quyền đề nghị Quốc hội tiếp tục thảo luận tại phiên họp đó, đưa ra thảo luận tại phiên họp khác hoặc kiến nghị Quốc hội xem xét trách nhiệm đối với người bị chất vấn như trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. Bởi vì trên thực tế có nhiều vấn đề rất bức xúc cử tri yêu cầu phải đi đến cùng của sự việc, đặc biệt là sự tranh luận giữa người chất vấn với người trả lời chất vấn để Quốc hội xem xét trách nhiệm đối với người bị chất vấn. Trong điều kiện Quốc hội chưa hoạt động thường xuyên, để việc chất vấn bám sát thực tế đất nước, nước ta đã tổ chức các phiên chất vấn tại ở UBTVQH, bên cạnh việc chất vấn ở phiên họp toàn thể. Trong thời gian sắp tới, nên mở rộng hoạt động chất vấn sang HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội để không chỉ bám sát được thực tế đất nước mà cịn đảm bảo tính chun sâu.
Hoạt động xem xét báo cáo cũng cần được cải tiến hơn nữa, cụ thể nên sửa đổi Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 theo hướng phân định hình thức xem xét đối với từng loại báo cáo: loại báo cáo được Quốc hội xem xét tại phiên họp toàn thể, loại được thảo luận ở tổ, ở Đoàn ĐBQH và loại gửi cho ĐBQH tự nghiên cứu. Quốc hội sẽ dành thời gian tại các phiên họp toàn thể để ĐBQH thảo luận về những vấn đề chưa rõ trong các báo cáo khi xem xét, thảo luận ở tổ, ở Đoàn hoặc tự nghiên cứu. Cách làm này giúp giảm tải cho các phiên họp toàn thể, khi mà việc nghe trình bày báo cáo và báo cáo thẩm tra chiếm hầu hết thời gian nên cịn rất ít thời gian để thảo luận về những vấn đề chưa được làm rõ trong báo cáo. Đồng thời, Quốc hội cần phải được cung cấp đầy đủ những thông tin cần thiết thông qua hoạt động thẩm tra các báo cáo của UBTVQH, HĐDT và các Uỷ ban để có căn cứ xem xét và đánh giá thiết thực trách nhiệm của cơ quan hữu quan sau khi xem xét báo cáo.
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2
Công cuộc đổi mới Quốc hội nhằm đáp ứng các yêu cầu đối với Quốc hội trong nhà nước pháp quyền địi hỏi khơng chỉ phải tham khảo kinh nghiệm các nước trên thế giới mà cịn phải tìm hiểu, nghiên cứu về chế định Quốc hội trong lịch sử lập hiến nước nhà. Trong Chương 2 này, tác giả trình bày một cách khái quát nhưng hệ thống và toàn diện về chế định Quốc hội qua các bản Hiến pháp Việt Nam, từ Hiến pháp năm 1946 (Hiến pháp đầu tiên) đến Hiến pháp năm 2013 (Hiến pháp hiện hành). Chế định Quốc hội được xem xét theo từng yêu cầu mà một Quốc hội trong nhà nước pháp quyền cần phải đáp ứng, đó là: (1) Quốc hội phải được thành lập, tổ chức và hoạt động hợp hiến,