2.1. Quốc hội trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.1.1. Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1946
Sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, ngày 02 tháng 09 năm 1945, tại quảng trường Ba Đình, Bác Hồ đọc bản Tun ngơn độc lập, khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Trong buổi họp đầu tiên của CP lâm thời ngày 03 tháng 09 năm 1945, Người đã chỉ ra sáu nhiệm vụ cấp bách, trong đó ở vị trí thứ 3, Người nói rõ: “Trước
chúng ta đã bị chế độ quân chủ chuyên chế cai trị, rồi đến chế độ thực dân không kém phần chuyên chế, nên nước ta khơng có Hiến pháp, nhân dân ta khơng được hưởng quyền tự do dân chủ. Chúng ta phải có một Hiến pháp dân chủ. Tơi đề nghị Chính phủ tổ chức càng sớm càng hay cuộc Tổng tuyển cử với chế độ phổ thông đầu phiếu”40. Ngày 06 tháng 01 năm 1946, cả nước tiến hành tổng tuyển cử để bầu ra Quốc hội, cơ quan có nhiệm vụ soạn thảo và thông qua bản Hiến pháp đầu tiên cho nhà nước cộng hòa non trẻ. Ngày 09 tháng 11 năm 1946, dự thảo Hiến pháp được Quốc hội lập hiến thông qua. Hiến pháp năm 1946 ra đời khi trên thế giới có ba hình thức chính thể cộng hịa: cộng hịa tổng thống, cộng hịa đại nghị và cộng hịa xơ viết, hình thức chính thể cộng hịa lưỡng
tính chưa xuất hiện41. Mơ hình chính thể trong Hiến pháp năm 1946 có sự tiếp thu có
chọn lọc tinh hoa nhân loại về các mơ hình chính thể đã và đang tồn tại vào giai đoạn đó. Vì vậy, khơng ngạc nhiên khi chế định Nghị viện nhân dân (tên gọi Quốc hội theo Hiến pháp năm 1946) cũng mang nhiều đặc điểm của cả ba chính thể nêu trên. Chế định này cũng phản ánh những yêu cầu đối Quốc hội của một đất nước vừa mới độc lập trong khi tình hình thế giới và trong nước đầy biến động.
Chế định Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1946 được quy định tại Chương 3, gồm 21 Điều, từ Điều 22 đến Điều 42. Khi đối chiếu mơ hình Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1946 với các yêu cầu đối với Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, chúng ta có thể đưa ra một số nhận xét cơ bản như sau:
Thứ nhất, về yêu cầu Quốc hội phải được thành lập, tổ chức và hoạt động
hợp hiến, hợp pháp
40 Hồ Chí Minh (2000), Hồ Chí Minh tồn tập, tập IV, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 8.
41 Văn phòng Quốc hội (1998), Hiến pháp năm 1946 và sự kế thừa, phát triển trong các bản Hiến pháp Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 169 – 170.
Mơ hình Nghị viện nhân dân trong bản Hiến pháp này là sự thể hiện đậm nét ý tưởng về một Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, thể hiện ở chỗ vị trí pháp lý, cách thức thành lập, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hình thức hoạt động của cơ quan này đều chịu sự điều chỉnh của pháp luật, mà trước hết là các quy định trong Hiến pháp. Về vị trí pháp lý, Nghị viện nhân dân được xác định là “cơ quan có quyền cao nhất của
nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” (Điều 22), đây là một vị trí pháp lý đặc biệt, đề cao
vị trí, vai trị của cơ quan lập pháp so với các thiết chế khác trong tổ chức bộ máy nhà nước, là sự thể hiện cho nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà đại diện chính là Nghị viện nhân dân. Nghị viện nhân dân là cơ quan “có quyền cao nhất” khơng chỉ được thể hiện ở Điều 22 mà còn thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau, từ cách thức thành lập đến thẩm quyền và mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác ở trung ương. Về cách thức thành lập, “Nghị viện nhân dân do công dân Việt Nam bầu ra” (Điều 24) với “Chế độ bầu cử là phổ thông đầu phiếu. Bỏ phiếu phải tự do, trực tiếp và kín” (Điều 17). Nhiệm vụ, quyền hạn của Nghị viện nhân dân được khái quát bởi Điều 23 như sau: “Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các
pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngồi”.
Quy định này hết sức súc tích và ngắn gọn nhưng vẫn đảm bảo liệt kê đầy đủ các nhiệm vụ, quyền hạn mà một Nghị viện (Quốc hội) cần phải có.
Về cơ cấu tổ chức, Nghị viện nhân dân được tổ chức theo mơ hình một viện, đảm bảo thể hiện được ý chí, nguyện vọng của người dân một cách tập trung, thống nhất và đảm bảo ứng phó kịp với thời cuộc vốn có nhiều biến động xã hội. Về cơ cấu bên trong của Nghị viện nhân dân, Hiến pháp năm 1946 chỉ quy định: “Nghị viện nhân dân bầu
một Nghị trưởng, hai Phó nghị trưởng, 12 uỷ viên chính thức, 3 uỷ viên dự khuyết để lập thành Ban thường vụ” (Điều 27). Về hình thức hoạt động, kỳ họp được xem là hình thức
hoạt động chủ yếu của cơ quan này. Nghị viện nhân dân mỗi năm họp hai lần vào tháng 5 và tháng 11 dương lịch và có thể họp bất thường nếu Ban thường vụ triệu tập hội nghị bất thường khi xét cần hoặc khi 1/3 tổng số nghị viên hoặc CP yêu cầu (Điều 28). Nghị viện nhân dân có thể họp cơng khai để cơng chúng được vào nghe hoặc họp kín trong những trường hợp đặc biệt (Điều 30). Ngồi ra, hoạt động của Nghị viện nhân dân cịn được thực hiện thông qua hoạt động của Ban thường vụ và của các nghị viên.
Thứ hai, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền lập pháp nhằm bảo đảm
chính quyền được điều chỉnh bởi pháp luật đồng thời tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân
Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp 1946 là cơ quan nắm quyền lập pháp, có quyền “đặt ra các pháp luật” với hai mục đích chính: thứ nhất, bảo đảm chính quyền
được điều chỉnh bởi pháp luật và thứ hai, để tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con
người, quyền cơng dân. Đối với mục đích thứ nhất, Hiến pháp năm 1946 trao cho Nghị viện nhân dân quyền được ban hành các đạo luật để cụ thể hóa các quy định trong Hiến pháp về cách thức thành lập, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của các cơ quan nhà nước như số nghị viên của những đô thị lớn và những địa phương có quốc dân thiểu số (Điều 24), phụ cấp của các nghị viên (Điều 42), cách thức bãi miễn nhân viên và những chi tiết tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính (Điều 61 và Điều 62). Đối với mục đích thứ hai, Nghị viện nhân dân ban hành luật để cụ hóa các quy định về quyền lợi của công dân trong Hiến pháp. Chẳng hạn, đối với quyền bầu cử thì cách thức tuyển cử sẽ do luật của Nghị viện nhân dân quy định cụ thể (Điều 19).
Lưu ý: Kết hợp quy định tại Điều 23 với các quy định tại Điều 21 và Điều 70, hoạt động lập pháp của Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1946 có các đặc điểm sau: (1) do Hiến pháp không quy định cụ thể Nghị viện nhân dân được ban hành luật để điều chỉnh những lĩnh vực nào nên cơ quan này không bị hạn chế thẩm quyền làm luật, có quyền làm luật để điều chỉnh mọi vấn đề phát sinh trong đời sống chính trị và đời sống xã hội vào thời điểm đó và (2) hoạt động “đặt ra các pháp luật” của Nghị viện nhân dân khơng bao gồm hoạt động lập hiến vì Hiến pháp năm 1946 tách quyền lập hiến ra khỏi Nghị viện nhân dân, quyền lập hiến thuộc về nhân dân thơng qua việc tồn dân phúc quyết những điều thay đổi Hiến pháp (Điều 21 và 70).
Mặc dù được xác định là cơ quan “có quyền cao nhất” nhưng Nghị viện nhân
dân vẫn bị đối trọng bởi CTN, khi mà: “Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ
tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố” (Điều
31). Hiến pháp năm 1946 trao quyền phủ quyết đối với những dự luật do Nghị viện nhân dân thông qua cho người đứng đầu nhà nước là CTN. Điều này giống với Hiến pháp các nước theo hình thức chính thể cộng hịa tổng thống, ở đó tổng thống – người đứng đầu nhà nước và CP có quyền phủ quyết các dự luật đã được Quốc hội thông qua.
Thứ ba, về yêu cầu Quốc hội phải khẳng định chủ quyền nhân dân
Theo Hiến pháp 1946, trong bộ máy nhà nước, Nghị viện nhân dân là cơ quan duy nhất do nhân dân trực tiếp bầu ra, sau đó sẽ thay mặt nhân dân thành lập ra các cơ
quan nhà nước khác và thơng qua đó khẳng định chủ quyền nhà nước thuộc về nhân dân. Cơ quan có mối quan hệ trực tiếp nhất với Nghị viện nhân dân đó là CP – cơ quan hành chính cao nhất của cả nước. “Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng
hồ, Phó chủ tịch và Nội các” và “Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó Thủ tướng” (Điều 44). Đây là đặc điểm giống với mơ hình chính thể cộng
hịa tổng thống: CTN vừa là nguyên thủ quốc gia đứng đầu nhà nước vừa là người đứng đầu CP. Tuy nhiên khác với chính thể cộng hịa tổng thống ở chỗ CTN khơng do nhân dân trực tiếp bầu hoặc gián tiếp bầu mà do Nghị viện nhân dân bầu ra trong số thành viên của Nghị viện và phải được 2/3 tổng số nghị viên bỏ phiếu thuận (Điều 45). Về điểm này thì CTN trong Hiến pháp năm 1946 lại giống với nguyên thủ quốc gia trong hình thức chính thể cộng hịa đại nghị. Nghị viện nhân dân còn biểu quyết lựa chọn Thủ tướng cũng như biểu quyết toàn thể danh sách Bộ trưởng theo đề cử của Thủ tướng (Điều 47). Như vậy, Nghị viện nhân dân có quyền thành lập ra tồn bộ CP.
Thứ tư, về yêu cầu Quốc hội phải thực hiện quyền giám sát đối với việc tuân
theo pháp luật của các cơ quan nhà nước
Quyền giám sát của Nghị viện nhân dân đối với các cơ quan nhà nước khác không được quy định một cách minh thị tại Điều 23. Tuy nhiên, thông qua các quy định khác, có thể thấy Nghị viện nhân dân vẫn có quyền giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước khác do mình thành lập và các cơ quan này phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện nhân dân. Nghị viện nhân dân có quyền truy tố CTN về tội phản quốc và sẽ lập một Toà án đặc biệt để xét xử (Điều 51). Còn đối với Nội các, do được thành lập trên cơ sở của Nghị viện nhân dân nên nếu Nội các và Bộ trưởng nào khơng được Nghị viên tín nhiệm thì phải từ chức (Điều 54). Hay nói cách khác, theo Hiến pháp năm 1946, Nghị viện nhân dân có quyền lật đổ tập thể CP thơng qua cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm – điểm này giống với mơ hình cộng hịa đại nghị. Ngồi ra, Nghị viện nhân dân cũng có quyền truy tố và lập một Tồ án đặc biệt để xét xử một nhân viên Nội các về tội phản quốc (Điều 51).