2.2. Thực trạng Quốc hội Việt Nam trước yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền
2.2.2. Thực trạng Quốc hội Việt Nam trước yêu cầu: Quốc hội phải thực hiện quyền
lập pháp nhằm bảo đảm chính quyền được điều chỉnh bởi pháp luật đồng thời tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân
Thứ nhất, hoạt động lập pháp chưa đáp ứng nhu cầu lập pháp thực tế
Một số luật chứa đựng những quy định chưa phản ánh đầy đủ nhu cầu của cuộc sống mà chỉ phản ánh ý chí chủ quan của cơ quan soạn thảo nên có tính khả thi thấp, phải sửa đổi, bổ sung thường xuyên thay vì ổn định và có hiệu lực lâu dài. Ngồi ra, một số lĩnh vực cần có các văn bản luật mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật hiện hành nhưng do chưa được đưa vào chương trình lập pháp của Quốc hội nên phải chờ đợi, làm nền quản trị quốc gia trở nên kém hiệu năng. Thực trạng trên được lý giải bởi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm toàn những dự án luật mà các bộ, ngành quan tâm, mong muốn đưa vào nhằm đáp ứng nhu cầu điều hành, quản lý xã hội của mình. Trong khi đó, chưa chắc những vấn đề được điều chỉnh trong các dự án luật này đã là những vấn đề cần thiết phải xử lý bằng giải pháp lập pháp. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được xây dựng dựa trên rất nhiều cơ sở như đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân (khoản 1 Điều 31). Trong số tất cả cơ sở được Luật đề cập, chúng ta thấy thiếu vắng một cơ sở rất quan trọng, đó là nhu cầu lập pháp thực tế mà cuộc sống đặt ra. Hơn nữa, Luật không quy định lấy ý kiến nhân dân về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà chỉ mới quy định Dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội (khoản 2 Điều 48). Điều này phần nào ảnh hưởng đến tính khách quan của Chương trình, thiếu sự gắn kết giữa ưu tiên của hoạt động lập pháp và nhu cầu của cuộc sống. Theo kết quả một cuộc khảo sát, có đến 62,7% các chuyên viên, cán bộ và chuyên gia nghiên cứu khi được hỏi đã cho rằng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
của nhiệm kỳ khóa XII chưa phản ánh được chính xác như cầu lập pháp thực tế54. Cịn
theo ơng Scott Jacobs – chuyên gia tư vấn quốc tế, thành viên Đề án Đơn giản hoá thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước – hệ thống văn bản pháp luật của
54 Báo cáo nghiên cứu sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và những vẫn đề liên quan đến quy trình xây dựng luật pháp lệnh.
Việt Nam được soạn thảo ra dường như là để thuận tiện cho cơ quan soạn thảo và nước ta có thể mất 25% GDP vì các văn bản, quy định rườm rà không cần thiết, trong khi chi phí trung bình ở các nước chỉ khoảng 5-10% GDP. Ông nhấn mạnh một nguyên tắc: “Hệ
thống pháp luật khơng đơn thuần là sự kiểm sốt mà là sự trao đổi, giao tiếp giữa cơ quan quản lý và người thực thi” 55.
Thứ hai, q trình dân chủ hóa trong quy trình lập pháp ở khía cạnh thu hút
sự tham gia của người dân vẫn cịn khá hình thức
Người dân cần được tham vấn về các dự án luật, đặc biệt là các dự án luật có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của họ và những ý kiến của họ cần phải được cơ quan soạn thảo giải trình đầy đủ. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật các năm 1996, 2008 và 2015 đều chỉ quy định yêu cầu lấy kiến nhân dân nhưng không quy định cơ quan soạn thảo phải giải trình về việc có tiếp thu hay khơng các ý kiến nhận được. Vì vậy, thực tiễn hoạt động lập pháp hiện nay cho thấy, việc lấy kiến nhân dân đối với các dự án luật được thực hiện chủ yếu nhằm mục đích bảo đảm u cầu về hình thức để dự án được trình ra Quốc hội. Các cơ quan có thẩm quyền trong việc lấy kiến người dân chỉ mới dừng lại ở việc công khai dự thảo, một số tài liệu liên quan và kêu gọi sự đóng góp ý kiến, mà chưa phản hồi về các ý kiến nhận được. Vì vậy, người dân cảm thấy ý kiến đóng góp của họ khơng được lắng nghe thực sự nên khó có thể khuyến khích họ quan tâm tham gia hơn trong những lần sau. Thực tế cho thấy, số lượng người dân tham gia vào việc góp ý kiến các dự thảo còn chưa nhiều. Ngay cả khi các dự án luật đã được đăng tải trên trang thông tin của Quốc hội thì số lượng đóng góp ý kiến thơng qua kênh này cũng ở mức rất khiêm tốn. Quan sát trang Dự thảo online cho thấy, trừ các dự án luật có sự huy động mạnh mẽ của hệ thống chính trị như Dự thảo Hiến pháp, Dự thảo Luật đất đai… hầu hết các dự án khác chỉ thu hút được khoảng 10 ý kiến của người dân góp ý và cũng khơng thấy bất kỳ
phản hồi công khai nào từ trang này về các ý kiến đó56. Riêng việc tham vấn ý kiến của
người dân về các dự án luật thông qua các cuộc tiếp xúc cử tri của các Đồn ĐBQH, tính chưa hiệu quả còn được lý giải bởi các cuộc tham vấn này chủ yếu được tổ chức mang tính thành phần – những cử tri tham gia chủ yếu là đại diện của các ban, ngành, đoàn thể ở địa phương. Đây chính là tình trạng “cử tri thì chun nghiệp, mà đại biểu thì lại khơng
chuyên” mà nguyên Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An đã từng nói đến57. Hơn nữa, nội
55 http://www.ncif.gov.vn/Pages/NewsDetail.aspx?newid=14263 (truy cập ngày 24 tháng 04 năm 2020).
56 http://duthaoonline.quochoi.vn (truy cập các ngày 16, 17, 18 và 19 tháng 4 năm 2020).
dung các cuộc tiếp xúc cử tri thường rất rộng, không đơn thuần chỉ là cho ý kiến đối với các dự án luật nên nếu người dân có tham gia thì họ quan tâm đến những vấn đề thiết thực đối với đời sống của họ như các chế độ ưu đãi, thuế khóa, tranh chấp, xử lý vi phạm hơn là các dự án luật.
Thứ ba, “luật chậm đi vào cuộc sống” và có chất lượng chưa cao
Do sự hạn chế về thời gian dành cho hoạt động lập pháp nên các đạo luật do Quốc hội ban hành thường là luật khung, tức cần phải được cụ thể hóa bằng các văn bản dưới luật, thơng thường là của cơ quan hành pháp. Trong chương cuối cùng “Điều khoản thi
hành” của mỗi đạo luật đều thường có một điều khoản với nội dung rất giống nhau theo
hướng chuyển công đoạn cuối cùng trong hoạt động lập pháp của Quốc hội sang cho CP là “Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật này”. Không dừng lại ở đó, chính Nghị định của CP quy định chi tiết một đạo luật của Quốc hội nhiều khi cũng cần phải được quy định chi tiết bởi Thông tư của Bộ trưởng. Nghĩa là, luật phải chờ Nghị định, cịn Nghị định thì lại phải chờ Thơng tư. Đặc biệt, có trường hợp một văn bản luật do Quốc hội ban hành đã có hiệu lực hơn 4 năm thì CP mới ban hành Nghị định hướng dẫn thi
hành58. Vì vậy, có rất nhiều luật đã được Quốc hội thông qua mà vẫn không thể đi vào
cuộc sống ngay được và hậu quả là các vấn đề của đất nước có thể khơng được xử lý đúng lúc và ngày càng trở nên trầm trọng hơn. Thực trạng này còn làm phát sinh xu hướng một số cơng chức, viên chức vì các lý do khác nhau (như lợi ích của bản thân, thiếu bản lĩnh, năng lực yếu kém…) mà để mặc cho quyền lợi của người dân. Vì rất nhiều trường hợp người dân muốn đòi hỏi hay bảo vệ những quyền lợi được quy định trong luật của mình trước các cơ quan nhà nước thì họ thường nhận được một câu trả lời chung theo kiểu: luật đó vẫn chưa thi hành được vì chưa có Nghị định hướng dẫn của CP. Hơn nữa, mỗi một khi cơ quan nhà nước ban hành văn bản dưới luật để cụ thể hóa một đạo luật thì quyền lập pháp của Quốc hội đương nhiên đã được chia sẻ một phần rất quan trọng cho các cơ quan này. Cuối cùng, đụng chạm trực tiếp đến lợi ích của người dân là các quy định cụ thể hóa luật trong các văn bản dưới luật chứ không phải là những quy định của luật. Việc các cơ quan và cá nhân khơng được dân bầu lại có quyền ban hành những quy định mang tính lập pháp là một điều rất đáng băn khoăn và là “sự lệch
pha so với những đòi hỏi của pháp quyền”59.
58 https://baotintuc.vn/thoi-su/rut-kinh-nghiem-ve-cham-ban-hanh-van-ban-huong-dan-thu-tien-cap-quyen-khai- thac-khoang-san-tai-nguyen-nuoc-20191022185550854.htm
59 Nguyễn Sĩ Dũng (2017), Bàn về quốc hội và những thách thức của khái niệm, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 224.
Cũng vì khơng có sự đầu tư thời gian thỏa đáng mà việc làm luật không sâu, không kỹ được nên không thể bảo đảm được chất lượng. Theo Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, thực trạng kém chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật hiện hành
có thể gói gọn trong “chín khơng” 60: khơng đầy đủ, khơng rõ ràng, khơng cụ thể, khơng
tương thích, khơng minh bạch, khơng tiên liệu trước, không hợp lý, không hiệu quả và khơng hiệu lực. Hậu quả là có những đạo luật chỉ mới thông qua được 1 – 2 năm đã lại
địi kinh phí để tiếp tục sửa đổi, bổ sung61. Mà việc sửa đổi, bổ sung luật thường xuyên
sẽ dẫn tới: (1) các quan hệ xã hội mà luật đó điều chỉnh khơng được ổn định vì các chủ thể trong quan hệ này phải thay đổi thường xuyên cách ứng xử, giải quyết nội dung quan hệ theo quy định mới, (2) làm xáo trộn tính hệ thống của pháp luật vì giữa các VBQPPL cũng như giữa các quy định pháp luật cụ thể có mối quan hệ gắn bó với nhau, khơng chồng chéo, mâu thuẫn nhau cho nên khi một VBQPPL hoặc một quy định pháp luật cụ thể bị sửa đổi, thay đổi thường xun thì nó tất yếu tác động đến các VBQPPL và các quy định pháp luật khác và (3) các cơ quan, tổ chức và công dân không theo kịp sự thay đổi của pháp luật để có thể nắm bắt và thực hiện.
Thứ tư, nước ta hiện nay khơng có cơ chế để giám sát tính hợp hiến đối với
hoạt động lập pháp của Quốc hội
Hoạt động của Quốc hội nói chung và hoạt động lập pháp nói riêng phải đảm bảo tuân theo Hiến pháp, đây là một trong những yêu cầu đối với Quốc hội trong nhà nước pháp quyền. Việc thiếu vắng một cơ chế bảo hiến để kiểm tra và phán quyết về tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành chứa đựng một rủi ro rất lớn là các đạo luật này được ban hành khơng tn thủ đúng trình tự, thủ tục hoặc có nội dung trái với Hiến pháp. Mà Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất và mọi VBQPPL khác phải phù hợp với Hiến pháp. Nếu Quốc hội ban hành một đạo luật trái Hiến pháp mà đạo luật đó vẫn có hiệu lực thì đồng nghĩa Quốc hội chỉ cần một đạo luật là có thể thay đổi Hiến pháp. Khi đó Hiến pháp cũng như mọi đạo luật khác vì có thể bị thay đổi bởi cơ quan lập pháp. Vì vậy, cần thiết phải xây dựng một cơ chế bảo hiến để giám sát tính hợp hiến đối với các đạo luật của Quốc hội (những văn bản có giá trị pháp lý chỉ sau Hiến pháp). Ngoài ra, theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành, Quốc hội
60 http://hanoimoi.com.vn/Tin-tuc/Chinh-tri/543332/he-thong-van-ban-quy-pham-phap-luat-chong-cheo-khon- kho-voi-9-khong (truy cập ngày 24 tháng 04 năm 2020).
61 https://tuoitre.vn/luat-moi-ban-hanh-1-2-nam-da-phai-xem-xet-sua-doi-20191122075626505.htm (truy cập ngày 22 tháng 04 năm 2020).
không phải chịu bất kỳ một trách nhiệm nào nếu ban hành một đạo luật khơng đúng trình tự, thủ tục theo quy định hoặc có nội dung trái Hiến pháp và gây thiệt hại cho người dân.