7. Kết cấu của luận án
1.2. QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
1.2.2. Nội dung quản lý nợ chính quyền địa phương
Quản lý nợ CQĐP dưới góc độ quản lý của CQTW đối với CQĐP theo quy trình quản lý nợ CQĐP gồm 03 nội dung: lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP; tổ chức thực hiện vay, trả nợ CQĐP; và giám sát vay, trả nợ CQĐP.
1.2.2.1. Lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Lập kế hoạch là nền tảng của quản lý, là chức năng quan trọng nhất trong tất cả các chức năng của quản lý. Lập kế hoạch là lựa chọn một trong những phương án hành động trong tương lai; quyết định trước xem làm cái gì, làm như nào, ai làm và làm khi nào. Bản chất của lập kế hoạch là thực hiện mục tiêu theo thứ tự tiên của nhà quản lý và đảm bảo kế hoạch hiệu quả. Mục đích lập kế hoạch nhằm ứng phó với những bất định trong tương lai, tập trung triển khai các mục tiêu đặt ra với kết quả tối ưu cùng với chi phí tối thiểu, làm cơ sở cho cấp quản lý giám sát tiến trình thực hiện nhiệm vụ. [1], [53], [114].
Kế hoạch được phân cấp theo mục tiêu chung và các mục tiêu cụ thể; mục tiêu được phân chia thành mục tiêu ngắn hạn, dài hạn thông qua chiến
lược, chương trình, kế hoạch. Chiến lược là chương trình hành động tổng quát triển khai các nguồn lực quan trọng để đạt được mục tiêu toàn diện trong dài hạn; trong khi chương trình và kế hoạch là các nhiệm vụ được giao, các nguồn lực cần sử dụng, các yếu tố cần thiết khác để triển khai mục tiêu cụ thể trong dài, trung hoặc ngắn hạn.
Có nhiều cách lập kế hoạch nhưng thơng thường gồm một số bước:
Bước 1. Nhận định vấn đề, nhằm đánh giá tình hình thực hiện vấn đề
trong giai đoạn trước; xem xét điểm mạnh, điểm yếu, nguyên nhân và rút ra bài học kinh nghiệm.
Bước 2. Thiết lập mục tiêu, để xác định mục tiêu hay kết quả cần đạt
được thơng qua các chiến lược, chương trình, kế hoạch.
Bước 3. Dự báo tình hình, đưa ra dự báo về các yếu tố môi trường bên trong và bên ngồi có thể tác động đến việc thực hiện mục tiêu.
Bước 4. Đưa ra các phương án và so sánh, để có thể lựa chọn phương án tốt nhất.
Bước 5. Chọn phương án, là chọn chương trình hành động để theo đuổi mục tiêu đặt ra.
Bước 6. Điều chỉnh kế hoạch, nhằm xây dựng phương án hỗ trợ, dự
phịng khi có những biến động ảnh hưởng, tác động đến việc thực hiện mục tiêu của kế hoạch.
Trên cơ sở lý thuyết trên, lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP được hiểu là khâu quan trọng nhất trong quy trình quản lý nợ CQĐP. Lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP nhằm xác định trước nội dung chương trình hành động - được thể hiện thơng qua chiến lược, chương trình, kế hoạch về vay, trả nợ CQĐP; trình tự thực hiện cũng như nhiệm vụ của các cơ quan trong quản lý nợ CQĐP.
a) Kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Kế hoạch vay, trả nợ CQĐP được gắn kết chặt chẽ với kế hoạch phát triển KTXH của địa phương nói riêng và quốc gia nói chung, đặc biệt là với
các chương trình trong Khn khổ trung hạn, gồm MTFF, MTBF và MTEF. Do đó có thể nhận định, kế hoạch vay, trả nợ CQĐP là một bộ phận hay một cấu phần của MTFF, MTBF, MTEF.
Kế hoạch vay, trả nợ CQĐP thường được phân theo chuỗi thời gian gồm: kế hoạch vay, trả nợ 05 năm; chương trình quản lý nợ 03 năm và kế hoạch vay trả nợ hàng năm.
Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm: được lập cho từng giai đoạn 05 năm, theo
đó kế hoạch vay, trả nợ 05 năm đồng bộ với kế hoạch KTXH, tài chính - ngân sách, đầu tư công 05 năm của địa phương. Từ góc độ quản lý, kế hoạch 05 năm là bản sơ thảo phác họa định hướng quản lý nợ cho giai đoạn 05 năm; là cơ sở để xây dựng chương trình quản lý nợ 03 năm và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm.
Chương trình quản lý nợ 03 năm: được lập cho từng giai đoạn 03 năm,
trong đó 01 năm hiện hành và 02 năm kế tiếp. Chương trình quản lý nợ 03 năm chủ yếu căn cứ trên các mục tiêu và chỉ tiêu nợ được xác định trong kế hoạch 05 năm; đồng thời xem xét phân tích tình hình thực tế về KTXH, tài chính - ngân sách, đầu tư cơng nhằm rà sốt, đánh giá lại các giả định, cập nhật các thay đổi trong định hướng chính sách cũng như nhận diện các rủi ro có thể phát sinh. Vì vậy, chương trình quản lý nợ 03 năm của địa phương có tính thời sự, bám sát thực tế hơn so với kế hoạch 05 năm.
Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm: được lập cho từng năm, do đó là bản kế
hoạch chi tiết và cụ thể nhất trong 03 bản kế hoạch. Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm là cơ sở để địa phương triển khai các biện pháp huy động vốn, trả nợ trong năm cũng như đánh giá tình hình thực hiện vay, trả nợ của năm trước. Nếu kế hoạch 05 năm mang tính chiến lược; chương trình quản lý nợ 03 năm mang tính định hướng; kế hoạch vay, trả nợ hàng năm chủ yếu tập trung vào điều hành và thực thi.
b) Phương pháp lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP được dựa trên phương pháp lập MTFF. Về hình thức, MTFF là một bản kế hoạch thu chi ngân sách trong nhiều năm,
với mục tiêu đưa ra tầm nhìn trung hạn từ 03 đến 05 năm nhằm xác định và phân bổ nguồn lực phù hợp với khả năng và thứ tự ưu tiên.
Trên cơ sở các dự báo về kế hoạch phát triển KTXH, đặc biệt là kế hoạch tài chính - ngân sách và đầu tư cơng; CQĐP xây dựng kế hoạch huy động, phân bổ vốn vay và nguồn trả nợ để xác định cơ cấu danh mục nợ tối ưu nhằm thực hiện mục tiêu huy động vốn vay với chi phí thấp nhất cùng với rủi ro phù hợp.
Phương pháp lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP có mối quan hệ tương hỗ với phương pháp lập kế hoạch tài chính - ngân sách và đầu tư công. Đối với kế hoạch tài chính - ngân sách, kế hoạch vay, trả nợ CQĐP sử dụng các thơng tin đầu ra của dự tốn NSNN là thông tin đầu vào để xác định tổng mức vay và cơ cấu vay (gồm bội chi cơ sở, tổng thu, tổng chi, trả gốc và lãi,…); ngược lại, dự toán NSNN căn cứ vào số liệu về nợ để xác định tổng mức bội chi (nghĩa vụ trả nợ gốc và lãi dựa trên dư nợ hiện hành, …). Đối với kế hoạch đầu tư công, các dự án trong kế hoạch vay, trả nợ của địa phương nằm trong kế hoạch đầu tư công đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Vì vậy, trong quá trình lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP cần có cơ chế phối hợp giữa cơ quan trong quản lý nợ nhằm đảm bảo sự đồng bộ, gắn kết trong xây dựng các kế hoạch.
c) Căn cứ lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP căn cứ vào một số yếu tố:
Các chương trình hành động trong dài, trung hoặc ngắn hạn của quốc gia
và địa phương về chiến lược, kế hoạch phát triển KTXH, tài chính - ngân sách, quản lý nợ công, đầu tư công nhằm thiết lập các mục tiêu chính, phân bổ nguồn lực cho các thứ tự ưu tiên nhằm đạt được kết quả tốt nhất với chi phí phù hợp.
Một số kịch bản dự báo về tình hình chính trị, kinh tế, tài chính trong và
ngoài nước cũng như những yếu tố liên quan khác có khả năng ảnh hưởng đến nội dung kế hoạch vay, trả nợ CQĐP.
Khuôn khổ pháp lý hiện hành và định hướng sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật mới về kinh tế, tài chính - ngân sách, nợ
cơng, đầu tư công, cải cách hệ thống thuế, cơ cấu lại chi tiêu cơng,… có thể tác động đến chính sách quản lý nợ CQĐP.
d) Yêu cầu lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP cần đáp ứng một số tiêu chí:
Phù hợp với mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp tại các chương trình hành động trong dài, trung hoặc ngắn hạn của quốc gia và địa phương về chiến lược, kế hoạch phát triển KTXH, tài chính - ngân sách, quản lý nợ công, đầu tư công.
Phù hợp với mơ hình tổ chức bộ máy, các nguyên tắc quản lý nhà nước về
kinh tế, tài chính - ngân sách, đầu tư cơng, nợ cơng của quốc gia và địa phương.
Đảm bảo thực hiện mục tiêu theo thứ tự tiên của chủ thể quản lý nợ trong
từng thời kỳ, giai đoạn cụ thể.
Đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch để các cơ quan quản lý nợ
nắm rõ nhiệm vụ được giao cũng như thực hiện trách nhiệm giải trình.
e) Nội dung lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP gồm một số nội dung cụ thể:
Nhận định vấn đề. Nhiệm vụ đầu tiên của lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP
là đánh giá tình hình thực hiện vay, trả nợ CQĐP trong giai đoạn trước để xem xét, nhận định những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế nhằm rút ra bài học kinh nghiệm trong công tác vay, trả nợ CQĐP hiện tại.
Xác định mục tiêu. Nội dung quan trọng nhất trong lập kế hoạch vay, trả
nợ CQĐP là xác định mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể về quản lý nợ CQĐP trong cả giai đoạn. Thông thường, một kế hoạch vay, trả nợ CQĐP cần thể hiện được ba mục tiêu là đảm bảo huy động đủ vốn cần thiết; tối thiểu chi phí vay nợ; và kiểm sốt rủi ro ở mức phù hợp. Đối với mục tiêu huy động đủ vốn cần thiết, CQĐP cần xác định tổng mức huy động vốn vay dự kiến và cơ cấu nguồn vốn huy động đối với từng phương án huy động. Về mục tiêu tối thiểu chi phi vay nợ, CQĐP cần phân tích danh mục nợ hiện hành và danh mục nợ tối ưu dựa trên một số chỉ tiêu (như tổng nghĩa vụ nợ phải trả trong các kịch
bản huy động vốn khác nhau, cơ cấu, kỳ hạn danh mục nợ, thời gian đáo hạn trung bình danh mục nợ, tỷ lệ nợ ngắn hạn so với nợ dài hạn, biến động lãi suất và tỷ giá đối với nghĩa vụ trả nợ,…). Với mục tiêu kiểm soát rủi ro, CQĐP phân tích bài tốn chi phí-rủi ro của danh mục nợ để lượng hố chi phí vay nợ, nhận diện rủi ro, xác định danh mục nợ tối ưu làm cơ sở quyết định phương án huy động vốn.
Dự báo tình hình. CQĐP đưa ra các dự báo, giả định về các biến số vĩ
mô trong tương lai về tăng trưởng, lạm phát, lãi suất, tỷ giá,… nhằm xem xét rõ hơn các yếu tố có thể tác động đến mục tiêu vay, trả nợ CQĐP.
Đưa ra các phương án. Trên cơ sở phân tích mục tiêu của từng kế hoạch
vay, trả nợ; CQĐP so sánh chi phí - hiệu quả giữa các phương án và lựa chọn phương án tối ưu nhất tại thời điểm xây dựng kế hoạch.
Chọn phương án. Khi phương án được lựa chọn và phê duyệt, phương án
sẽ là chương trình hành động cụ thể của CQĐP, là bản kế hoạch chi tiết, công khai để các cơ quan liên quan đến quản lý nợ tại địa phương thực hiện nhằm đạt được mục tiêu đề ra.
Điều chỉnh kế hoạch. CQĐP xây dựng phương án dự phòng đối với
những biến động về kinh tế, tài chính - ngân sách,… có thể ảnh hưởng đến mục tiêu của kế hoạch vay, trả nợ CQĐP; đồng thời đảm bảo mục tiêu quản lý nợ CQĐP đồng bộ với mục tiêu về chiến lược, kế hoạch phát triển KTXH, tài chính - ngân sách, quản lý nợ công, đầu tư công.
f) Trình tự lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Trình tự lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP thể hiện qua một số khía cạnh:
Mốc thời gian cụ thể. Mốc thời gian được thiết lập nhằm quy định tiến độ
cụ thể đối với các nhiệm vụ mà CQĐP cần thực hiện trong quá trình lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP; được căn cứ theo mốc thời gian xây dựng kế hoạch phát triển KTXH, tài chính - ngân sách, đầu tư cơng của quốc gia và địa phương.
Nhiệm vụ cụ thể. Nhiệm vụ cụ thể của cơ quan quản lý nợ các cấp được
nhiệm của các cơ quan trong lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP; đồng thời đảm bảo địa phương cam kết thực thi các ưu tiên chính sách để đảm bảo trả nợ đúng hạn, không làm phát sinh nợ quá hạn ảnh hưởng đến hệ số xếp hạng tín nhiệm của quốc gia và địa phương.
Phối hợp giữa các cơ quan. Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nợ tại
địa phương và trung ương cũng cần thể hiện khi lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP, cụ thể về việc cung cấp số liệu, đề xuất danh mục nợ, thuyết minh, giải trình,… nhằm tăng tính trách nhiệm của mỗi cơ quan trong cơng tác quản lý nợ CQĐP.
1.2.2.2. Tổ chức thực hiện vay, trả nợ chính quyền địa phương
Tổ chức là một khái niệm được các nhà quản lý sử dụng linh hoạt; có thể tiếp cận từ góc độ một thực thể hoặc một hoạt động. Ở khía cạnh một hoạt động, tổ chức được hiểu là quy trình thiết kế, bố trí, sử dụng và phát triển các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu chung [1], [114].
Bản chất của lập kế hoạch là xác định mục tiêu và lựa chọn phương án hành động trong tương lai, còn bản chất của tổ chức là triển khai những mục tiêu đề ra trong kế hoạch thành hiện thực. Mục đích của tổ chức nhằm đảm bảo cung cấp đầy đủ, kịp thời các nguồn lực thông qua thiết kế một cơ cấu tổ chức hợp lý và các mối quan hệ quyền lực phù hợp [53].
Qua góc nhìn trên có thể thấy, tổ chức thực hiện vay, trả nợ CQĐP là khâu quan trọng trong quy trình quản lý nợ CQĐP nhằm triển khai các mục tiêu đã đặt ra trong các chiến lược, kế hoạch vay, trả nợ CQĐP thành hiện thực.
a) Tổ chức thực hiện huy động vốn vay của chính quyền địa phương
Để thực hiện mục tiêu huy động đủ vốn cần thiết, CQĐP có thể sử dụng nhiều hình thức huy động vốn khác nhau nhưng nhìn chung có thể chia thành hai nguồn là nguồn vay trong nước và nguồn vay ngoài nước.
Nguồn vay trong nước
CQĐP có thể vay từ thị trường vốn trong nước như phát hành trái phiếu CQĐP và vay nợ thông qua ký kết hợp đồng vay.
Phát hành trái phiếu CQĐP: Là công cụ nợ do địa phương phát hành để huy động vốn bù đắp bội chi NSĐP hoặc tài trợ cho dự án cụ thể. Các khoản phát hành trái phiếu CQĐP là nguồn vốn mang tính thương mại nên khơng có điều kiện ràng buộc cụ thể và có thể giải ngân theo nhu cầu của địa phương.
Vay nợ thơng qua ký kết hợp đồng vay: CQĐP có thể huy động vốn từ các NHTM trong nước, quốc tế và các quỹ tài chính ngồi ngân sách thơng qua ký kết hợp đồng vay. Các khoản vay trực tiếp từ các NHTM khơng có điều kiện ràng buộc nhưng chi phí vay cao; ngược lại, các khoản vay từ các định chế tài chính của khu vực cơng có chi phí rẻ hơn nhưng kèm theo điều kiện ràng buộc cụ thể (như vay để xóa đói giảm nghèo, giảm tỷ lệ mù chữ, thất nghiệp).
Nguồn vốn vay nước ngồi
CQĐP có thể huy động vốn từ nguồn vốn vay nước ngoài về cho vay lại của Chính phủ và phát hành TPQT.
Nguồn vốn vay nước ngoài về cho vay lại của Chính phủ: Một số quốc gia quy định CQĐP khơng được phép vay nợ nước ngồi, vì vậy để huy động vốn, CQĐP có thể vay từ nguồn vốn vay nước ngồi về cho vay lại của Chính phủ. Đây là khoản vay được ký kết nhân danh Chính phủ nên CQĐP có thể