7. Kết cấu của luận án
3.1. QUAN ĐIỂM VÀ MỤC TIÊU HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CHÍNH
3.1.1. Bối cảnh mới và những vấn đề đặt ra đối với quản lý nợ chính
Ở VIỆT NAM
3.1. QUAN ĐIỂM VÀ MỤC TIÊU HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐIẠ PHƯƠNG Ở VIỆT NAM QUYỀN ĐIẠ PHƯƠNG Ở VIỆT NAM
3.1.1. Bối cảnh mới và những vấn đề đặt ra đối với quản lý nợ chính quyền địa phương quyền địa phương
3.1.1.1. Bối cảnh quốc tế
Công tác vay, trả nợ giai đoạn 2011- 2020 được thực hiện trong bối cảnh nền kinh tế thế giới có nhiều biến động. Trong những năm đầu của giai đoạn 2011- 2020, kinh tế thế giới chịu ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính tồn cầu năm 2008- 2009 và khủng hoảng nợ cơng tại nhiều nước trong khu vực châu Âu dẫn đến sự suy giảm mạnh của nguồn vốn tài chính. Các chỉ tiêu nợ công, nợ địa phương của nhiều quốc gia có xu hướng gia tăng và tính ổn định của các chỉ tiêu nợ giảm dần cho thấy sự cần thiết của việc quản lý nợ. Những năm cuối giai đoạn 2011- 2020, kinh tế toàn cầu từng bước hồi phục song tăng trưởng kinh tế vẫn thấp hơn so với giai đoạn 2001- 2010 và sự phục hồi không đồng đều giữa các nước, khu vực.
Dự kiến trong giai đoạn 2021- 2025, nền kinh tế thế giới tiếp tục đối diện với nhiều biến động khó lường. Kinh tế thế giới dự kiến có mức tăng trưởng thấp hơn giai đoạn 2016- 2020 do các tác động tiêu cực của đại dịch Covid 19, xung đột Nga - Ukraine, bất ổn địa chính trị và các nguy cơ tiềm ẩn khác. Lãi suất và lạm phát dự kiến gia tăng với lộ trình tăng lãi suất hiện nay của FED. Cuộc cách mạng 4.0 đang có những ảnh hưởng tích cực khi áp dụng việc thu thập, phân tích, ứng dụng các thành tựu của cơng nghệ số vào quá trình sản xuất, dịch vụ và các hoạt động xã hội để tăng hiệu quả, giảm giá thành, tuy nhiên nhiều mặt hạn chế cũng đang dần bộc lộ. Một số quốc gia đang có các biện pháp tăng cường siết các hoạt động liên quan đến tiền điện tử do lo ngại
ngày về tính bất ổn của loại tiền này đến chính sách vốn, tiền tệ và hoạt động của hệ thống ngân hàng.
Bối cảnh thế giới đặt ra cho Việt Nam nhiều thời cơ cũng như đan xen thách thức. Tận dụng tốt các thời cơ và thuận lợi, đối mặt và vượt qua các thách thức, khó khăn sẽ tạo điều kiện cho Việt Nam có những bước phát triển mới, nhanh và bền vững để rút ngắn khoảng cách về phát triển KTXH, tài chính, tiền tệ; đồng thời kiểm soát chặt chẽ nợ cơng nói chung và nợ CQĐP nói riêng trong giới hạn an tồn, góp phần đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.
3.1.1.2. Bối cảnh trong nước
Bối cảnh trong nước có nhiều yếu tố thuận lợi: Kinh tế vĩ mô ổn định, tốc độ tăng trưởng đạt cao trong bối cảnh kinh tế thế giới biến động phức tạp. Các cân đối lớn của nền kinh tế được cải thiện. Cải cách thể chế trong lĩnh vực tài chính bảo đảm đồng bộ với cải cách thể chế trong các lĩnh vực có liên quan, góp phần thúc đẩy các yếu tố thị trường và các loại thị trường tài chính phát triển, tạo mơi trường cạnh tranh bình đẳng, thuận lợi cho đầu tư và sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Hội nhập kinh tế thế giới được tăng cường thông qua việc ký kết các hiệp định thương mại tự do song phương và đa phương đã và đang mở ra nhiều cơ hội cho doanh nghiệp tham gia vào thị trường quốc tế. Vị thế và uy tín của Việt Nam trên trường quốc tế được nâng cao [51, 91, 104].
Tuy nhiên, bên cạnh những yếu tố thuận lợi, những hạn chế và thách thức là không nhỏ. Năng lực cạnh tranh của nền kinh tế cịn thấp. Q trình chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế chậm so với mục tiêu đề ra. Tốc độ tăng trưởng kinh tế thấp hơn so với giai đoạn 2001- 2010. Các cân đối lớn về kinh tế vĩ mô tuy ổn định nhưng chưa thực sự bền vững. Các tác động bất lợi từ kinh tế thế giới tăng trưởng chậm lại; thị trường tài chính, tiền tệ thế giới biến động phức tạp; tiến trình cắt giảm thuế quan theo lộ trình; giá dầu thấp trong khi nhu cầu chi NSNN để giải quyết các vấn đề xã hội ngày càng tăng; đại dịch Covid-19 diễn biến phức tạp ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế [51, 91, 104].
Lãi suất và lạm phát có xu hướng gia tăng trên thị trường quốc tế cũng gây ảnh hưởng đến công tác quản lý nợ. Việc FED liên tục tăng lãi suất đã tạo áp lực lên lạm phát khiến các NHTM đồng loạt tăng lãi suất huy động trong quý III/ 2022 và xu hướng này vẫn tiếp tục diễn ra. Về vay nợ nước ngoài, nguồn vốn vay của các địa phương chủ yếu là các khoản vay ODA, vay ưu đãi nước ngồi do Chính phủ vay về cho vay lại. Với tỷ trọng các khoản vay có lãi suất thả nổi ngày càng gia tăng do Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình, áp lực tăng lãi suất của FED ảnh hưởng trực tiếp đến mức lãi suất thả nổi và biên độ lãi suất của khoản vay, từ đó tăng chi phí vay của Chính phủ cũng như của CQĐP.
Đầu tư công giải ngân chậm trong giai đoạn 2016- 2020 và tiếp tục kéo dài sang năm 2021 và năm 2022 cũng là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nợ của CQĐP. Trên góc độ quản lý nợ CQĐP, giải ngân vốn đầu tư công chậm sẽ làm giảm hiệu quả dự án, hiệu quả quản lý nợ tại địa phương khi làm tăng chi phí vay và áp lực trả nợ đối với NSĐP. Điều này là do các khoản phí cam kết được tính trên số tiền chưa giải ngân của dự án, giải ngân chậm sẽ khiến chi phí vay tăng. Đối với các dự án vay về để trả nợ gốc, thời gian giải ngân của dự án kéo dài vượt quá thời gian ân hạn trên hiệp định vay dẫn đến khoản vay vừa rút vốn về đã phải trả nợ gốc làm tăng áp lực trả nợ.
Lạm phát thế giới cao cũng ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư dự án tại địa phương do thời gian từ lúc phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư các dự án vay nước ngoài cho vay lại địa phương đến khi chính thức giải ngân thường kéo dài. Nhiều dự án được phê duyệt chủ trương đầu tư đến khi chính thức được giải ngân trải qua nhiều năm, dẫn đến đội vốn đầu tư, tăng tổng mức vay và nghĩa vụ nợ phải trả dẫn đến giảm hiệu quả sử dụng vốn vay.
Cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 cũng đặt ra nhiều cơ hội và thách thức cho công tác quản lý nợ. Nhiều địa phương đang nghiên cứu áp dụng hệ thống
cơ sở dữ liệu về nợ để tăng cường tính minh bạch và đảm bảo chính xác số liệu nợ, chủ động hơn trong tiếp cận nhà tài trợ nước ngoài cho các khoản vay ODA, vay ưu đãi. Tuy nhiên, việc tiếp cận và áp dụng công nghệ 4.0 trong cơng tác quản lý nợ cịn nhiều hạn chế do khó khăn về hạ tầng kỹ thuật cũng như cải cách thể chế chưa theo kịp với tốc độ thay đổi của công nghệ.
3.1.2. Quan điểm hồn thiện quản lý nợ chính quyền địa phương
Trong giai đoạn 2021- 2030, dự kiến kinh tế thế giới và trong nước tiếp tục có nhiều thay đổi. Đứng trước bối cảnh đó, quản lý nợ CQĐP cần phát huy những điểm tích cực và hạn chế tối đa những vướng mắc để công tác quản lý nợ CQĐP đạt hiệu quả cao hơn. Trên cơ sở đó, NCS đưa ra quan điểm hồn thiện quản lý nợ CQĐP như sau:
Một là, trong bối cảnh nhu cầu vốn cho phát triển KTXH lớn, khả năng
nguồn lực nội tại của địa phương chưa đáp ứng được thì vay nợ là cần thiết. Chính sách huy động vốn vay là một q trình mang tính tất yếu khách quan, nhằm khai thác các nguồn lực bên trong và bên ngoài để bổ sung vốn cho đầu tư phát triển KTXH. Đối với các địa phương, đặc biệt là các địa phương nghèo, thu khơng đủ bù chi thì việc tìm kiếm các nguồn tài chính, trong đó có nguồn vốn vay là một biện pháp hữu hiệu để khắc phục tình trạng thiếu vốn, giải quyết tình trạng thâm hụt bội chi ngân sách, hỗ trợ hiệu quả việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế tại địa phương, đổi mới công nghệ. Quan điểm này xuất phát từ việc bảo đảm sự cân đối phù hợp giữa nhu cầu huy động vốn và các nguồn vốn đi vay của CQĐP.
Hai là, đảm bảo an tồn nợ chính quyền địa phương.
Hoạt động vay nợ CQĐP phải nằm trong giới hạn cho phép căn cứ vào quy mô nguồn thu NSĐP, năng lực quản lý, tổ chức thực hiện của CQĐP; chỉ vay để bù đắp bội chi NSĐP và cho chi đầu tư phát triển, không vay cho chi thường xuyên; chỉ thực hiện vay bằng đồng Việt Nam, trừ các khoản vay lại từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vay ưu đãi nước ngồi của Chính phủ;
CQĐP khơng được vay trực tiếp nước ngồi; CQĐP khơng được bảo lãnh cho các doanh nghiệp để vay vốn hoặc phát hành trái phiếu trong và ngoài nước; các chỉ tiêu an tồn nợ CQĐP phù hợp với thơng lệ quốc tế và đảm bảo an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia.
Ba là, đa dạng hố các hình thức vay nợ với cơ cấu và chi phí hợp lý.
Mỗi hình thức vay nợ đều có đặc điểm đặc thù riêng nên việc đa dạng hóa các nguồn vay sẽ giúp CQĐP xây dựng cơ cấu vay hợp lý nhằm dàn trải đỉnh nợ, không để nghĩa vụ nợ tập trung quá cao vào một số năm gây rủi ro thanh khoản. Ngồi ra, việc đa dạng hóa các hình thức vay nợ cũng giúp CQĐP khơng quá phụ thuộc vào một nguồn huy động duy nhất và địa phương sẽ linh hoạt hơn trong tìm nguồn vay.
Bốn là, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong quản lý
nợ tại địa phương.
Sự phân tán và thiếu phối hợp giữa các cơ quan liên quan sẽ tác động tiêu cực đến hiệu quả quản lý nợ. Do đó, quan điểm cần phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong công tác quản lý nợ cũng như xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan tại địa phương nhằm tạo môi trường thể chế và pháp lý minh bạch, rõ ràng, ổn định cho quản lý nợ CQĐP.
Năm là, quản lý chặt nợ chính quyền địa phương từ khâu lập kế hoạch,
tổ chức thực hiện và giám sát nợ.
Các quyết định từ khâu lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát nợ ảnh hưởng trực tiếp đến dư nợ CQĐP. Do đó, việc lựa chọn danh mục chương trình, dự án đầu tư có sử dụng vốn vay cần được các cơ quan liên quan trong quản lý nợ CQĐP kiểm soát chặt chẽ từ khâu lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát nợ nhằm đảm bảo huy động, phân bổ vốn vay và trả nợ đúng hạn.
Sáu là, nâng cao công khai, minh bạch, kỷ luật kỷ cương trong quản lý nợ chính quyền địa phương.
Công khai, minh bạch trong quản lý nợ CQĐP phải triệt để từ khâu xây dựng, ban hành cơ chế chính sách đến tổ chức thực hiện và giám sát thực hiện các nội dung về quản lý nợ CQĐP. Bên cạnh đó, số liệu nợ CQĐP phải đảm bảo chính xác, tính đúng, tính đủ và cần có chế tài đối với các hành vi vi phạm về quản lý nợ CQĐP nhằm đảm bảo lỷ luật kỷ cương trong quản lý nợ CQĐP.
3.1.3. Mục tiêu hoàn thiện quản lý nợ chính quyền địa phương
Trên cơ sở quan điểm nêu trên, NCS đề xuất mục tiêu tổng quát và một số mục tiêu cụ thể hoàn thiện quản lý nợ CQĐP giai đoạn 2021- 2025 và định hướng đến năm 2030 như sau:
3.1.3.1. Về mục tiêu tổng qt
Hồn thiện khn khổ pháp lý và thể chế quản lý nợ CQĐP; tổ chức huy động vốn vay với chi phí và mức độ rủi ro phù hợp, đáp ứng nhu cầu cân đối NSĐP cho đầu tư phát triển KTXH từng thời kỳ; phân bổ, sử dụng vốn vay đúng mục đích và đảm bảo khả năng trả nợ của địa phương; đảm bảo an tồn nợ CQĐP thơng qua xây dựng các chỉ tiêu an toàn nợ CQĐP, đảm bảo các chỉ số nợ nằm trong mức an toàn phù hợp với điều kiện của từng địa phương và quy định của pháp luật hiện hành.
3.1.3.2. Về mục tiêu cụ thể
Thứ nhất, xây dựng quy trình lập kế hoạch vay, trả nợ tại địa phương
nhằm tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan trong quản lý nợ tại địa phương.
Thứ hai, hoàn thiện quản lý nợ CQĐP theo hướng đảm bảo hạn mức dư
nợ vay của địa phương theo số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp phù hợp với tình hình thực tế và nhu cầu vay nợ của địa phương.
Thứ ba, cơ cấu danh mục nợ CQĐP theo hướng tăng vay từ nguồn vay
lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ và nguồn trái phiếu CQĐP, giảm dần sự phụ vào nguồn vốn cấp phát từ NSTW và các khoản vay hoặc tạm ứng tồn dư ngân sách nhà nước để nâng cao trách nhiệm huy động vốn vay và trả nợ của CQĐP.
Thứ tư, đảm bảo thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ, không để xảy ra tình
trạng nợ quá hạn, đặc biệt là các khoản vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ, để không làm ảnh hưởng đến các cam kết quốc tế, hệ số tín nhiệm của quốc gia và uy tín của địa phương.
Thứ năm, xây dựng hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ CQĐP, đảm bảo
các chỉ tiêu nợ trong giới hạn an toàn và đảm bảo hiệu quả quản lý nợ CQĐP.
Thứ sáu, tăng cường minh bạch nợ thông qua xây dựng hệ thống thông
tin và ứng dụng CNTT trong quản lý nợ CQĐP; hình thành bộ phận chuyên trách quản lý nợ tại địa phương; nâng cao năng lực, kỷ luật, kỷ cương trong quản lý nợ CQĐP.
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM PHƯƠNG Ở VIỆT NAM
3.2.1. Giải pháp đối với lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
3.2.1.1. Xây dựng quy trình lập kế hoạch vay, trả nợ tại địa phương
Như đã phân tích tại Chương 2, STC tại các địa phương còn lúng túng về cách lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm, chương trình quản lý nợ 03 năm, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Do đó, cần thiết xây dựng một quy trình cụ thể về lập kế hoạch vay, trả nợ tại địa phương trong đó có sự phối hợp chặt chẽ hơn giữa STC, Sở KH&ĐT và các Ban QLDA, các sở chuyên ngành. Mục tiêu của quy trình lập kế hoạch vay, trả nợ tại địa phương nhằm chuẩn hóa trình tự lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP 05 năm; chương trình quản lý nợ 03 năm, kế hoạch vay, trả nợ hằng năm phù hợp với trình tự lập dự tốn NSĐP.
Quy trình lập kế hoạch vay, trả nợ tại địa phương có thể bao gồm: (i) Quy trình phối hợp giữa STC, Sở KH&ĐT và các sở hoặc Ban QLDA trong đề xuất chương trình dự án sử dụng vốn vay; (ii) Quy trình đánh giá khả năng trả nợ của dự án trong tổng thể các chương trình dự án địa phương đã và sẽ vay vốn căn cứ trên dự kiến thu chi và cân đối NSĐP, từ đó đánh giá về chi phí khoản vay và khả năng cân đối của NSĐP để trả nợ; (iii) Quy trình so sánh phân tích
về các chi phí rủi ro và tính bền vững danh mục nợ để đảm bảo kế hoạch vay trả nợ của địa phương bám sát các mục tiêu, kế hoạch do UBND cấp tỉnh quy định. Ngồi ra, quy trình lập kế hoạch vay, trả nợ tại địa phương cần có quy định cụ thể về việc cung cấp thông tin, báo cáo nợ trong nội bộ địa phương. Quy trình phối hợp giữa các sở ban ngành cần quy định rõ trách nhiệm và chế