7. Kết cấu của luận án
1.3. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA
1.3.1. Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ chính quyền địa phương
Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ CQĐP dưới góc độ quản lý của CQTW đối với CQĐP theo quy trình quản lý nợ CQĐP gồm 3 nội dung: lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP; tổ chức thực hiện vay, trả nợ CQĐP; giám sát vay, trả nợ CQĐP được tiếp cận như sau:
1.3.1.1. Lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP thường gắn chặt với các quy định về hạn mức vay nợ của địa phương nhằm kiểm soát mức nợ, hạn chế các rủi ro về nợ, đảm đảm ổn định kinh tế, chính trị của địa phương nói riêng và quốc gia nói chung.
Trên thế giới có một số hình thức quy định về hạn mức vay nợ của CQĐP:
Một là, không quy định cụ thể về hạn mức vay nợ.
Canada, Phần Lan, Bồ Đào Nha, Thuỵ Điển áp dụng hình thức này, theo đó CQĐP khơng bị ràng buộc bởi các quy định pháp lý về giới hạn vay nợ. Pháp chỉ đưa ra nguyên tắc chung đảm bảo giới hạn nợ khi quy định CQĐP được phép vay nợ cho chi đầu tư phát phát triển nhưng phải đảm bảo bội chi ngân sách hàng năm không vượt quá 3% GDP và tổng dư nợ không vượt quá 60% GDP.
Hai là, quy định hạn mức nợ thông qua cơ chế thỏa thuận.
Quốc gia áp dụng là Úc, Đức, Anh, Đan Mạch, Tây Ban Nha. Theo đó, hạn mức vay nợ của địa phương được xác định thông qua sự thoả thuận giữa CQTW và CQĐP, do đó khơng có hạn mức vay nợ chung đối với tất cả các địa phương. Ưu điểm của quy định này là tạo sự đồng thuận cao về giới hạn nợ giữa trung ương và địa phương, tuy nhiên hạn chế là có thể tạo ra cơ chế xin cho.
Ba là, quy định hạn mức vay nợ trong các văn bản pháp quy.
Mỹ, Brazil, Hungary áp dụng hình thức này. Hạn mức vay nợ của CQĐP được quy định trong các văn bản pháp quy thông qua chỉ số gắn mức vay nợ với khả năng trả nợ của địa phương. Ưu điểm của quy định này là công khai, minh bạch, thể hiện rõ khả năng trả nợ của CQĐP và tránh được những hạn chế của cơ chế thỏa thuận; tuy nhiên, nhược điểm là khơng linh hoạt và có thể dẫn đến một số hình thức né tránh giới hạn nợ (ví dụ: hình thành các tổ chức tài chính của CQĐP khơng nằm trong cân đối ngân sách, hoặc sử dụng các công cụ nợ không bị chi phối bởi giới hạn nợ như bảo lãnh của CQĐP đối với các doanh nghiệp địa phương).
Bốn là, quy định hạn mức vay nợ hàng năm.
Quốc gia áp dụng là Nhật Bản, Pakistan. Ưu điểm của hình thức này là tạo sự chủ động cho địa phương đối với các quyết định vay nợ trong hạn mức cho phép, phù hợp với các mục tiêu quản lý kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, khi CQTW quy định giới hạn nợ cụ thể hàng năm đối với mỗi CQĐP, bao gồm cả quy định về cơ cấu nợ CQĐP cũng như tham gia vào quá trình phê chuẩn các khoản vay sẽ dẫn đến hạn chế là CQĐP có ít thẩm quyền trong hoạt động vay nợ và chịu sự chi phối lớn từ CQTW.
Như vậy, dù quy định hạn mức vay nợ theo hình thức nào thì các quốc gia vẫn hướng tới việc đảm bảo hạn mức vay nợ của CQĐP phù hợp với nhu cầu huy động vốn của địa phương trong quá trình lập kế hoạch vay, trả nợ.
1.3.1.2. Tổ chức thực hiện vay, trả nợ chính quyền địa phương
Theo IMF và WB, CQĐP nên đa dạng hoá các công cụ vay nợ để giảm thiểu rủi ro, tạo bình đẳng đối với các nhà đầu tư cũng như tạo điều kiện cho thị trường tài chính phát triển. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, CQĐP các nước tổ chức thực hiện vay, trả nợ CQĐP thông qua một số phương thức như phát hành trái phiếu CQĐP, vay lại vốn vay của Chính phủ và sử dụng Quỹ tích luỹ trả nợ.
Đối với phát hành trái phiếu chính quyền địa phương.
Hầu hết các nước cho phép CQĐP huy động vốn vay thông qua phát hành trái phiếu CQĐP. Ví dụ, tại Trung Quốc, sau khi được Quốc Vụ viện phê duyệt, CQĐP có thể vay nợ thông qua phát hành trái phiếu CQĐP. CQTW Ấn Độ cho phép các bang - nơi có Luật trách nhiệm tài khóa và quản lý ngân sách riêng - phát hành trái phiếu CQĐP. CQĐP Nhật Bản được phép phát hành trái phiếu trong nước để tài trợ cho các chi phí xã hội; đầu tư, cho vay đối với các tổ chức tham gia vào lĩnh vực quan trọng; tái cơ cấu khoản vay, chống biến đổi khí hậu, phục hồi sau thảm hoạ,…
Về vay lại nguồn vốn vay nước ngồi của Chính phủ.
Giống như phương thức phát hành trái phiếu CQĐP, phần lớn các quốc gia thực hiện cho CQĐP vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ (Thái Lan, Indonesia, Đan Mạch Brazil,…). Để đảm bảo triển khai chặt chẽ, các quốc gia đều có quy định cụ thể về các điều khoản khi cho vay lại nguồn vốn vay nước ngồi của Chính phủ; đồng thời kiểm tra chặt chẽ việc sử dụng vốn vay và có cơ chế rõ ràng trong thu hồi nợ vay.
Sử dụng Quỹ tích luỹ trả nợ.
Một số quốc gia (Italy, New Zealand,…) cho phép thành lập các Quỹ tích lũy trả nợ để thực hiện mục tiêu bảo đảm việc hỗ trợ chính phủ, địa phương trả nợ từ ngân sách, thanh toán nợ gốc các khoản vay hoặc hỗ trợ tái cơ cấu nợ.
1.3.1.3. Về giám sát vay, trả nợ chính quyền địa phương
Để giám sát nợ, một số tổ chức tài chính quốc tế ban hành các quy chuẩn chung về các chỉ tiêu giám sát và minh bạch nợ.
Thứ nhất, đối với các chỉ tiêu giám sát nợ chính quyền địa phương.
WB thơng qua công cụ MTDS để giám sát nợ. Cụ thể: Liệt kê các khoản nợ hiện tại để cập nhật vào hệ thống thông tin quản lý nợ; Thực hiện phân chia các khoản nợ hiện tại theo cơ cấu tiền tệ, lãi suất, mục đích sử dụng; Tính tốn các điều kiện vay trung bình về lãi suất, thời hạn vay của các khoản nợ, trên cơ sở đó xác định mức lãi suất và thời hạn vay trung bình của các khoản nợ đã được phân chia nói trên để tính tốn nghĩa vụ trả nợ gốc, lãi phát sinh hàng năm; Căn cứ vào chiến lược, kế hoạch phát triển KTXH trong từng giai đoạn, xác định nhu cầu về vốn vay mới cần huy động cho đầu tư phát triển và cân đối ngân sách hàng năm để thiết lập các kịch bản huy động vốn vay mới trên cơ sở các phương án biến động về lãi suất và thời hạn vay; Tiến hành xây dựng các phương án huy động nợ và mức rủi ro có thể chấp nhận trong mối tương quan với các chỉ số kinh tế vĩ mô và lựa chọn các phương án vay, trả nợ hợp lý; Xây dựng các phương án về hệ thống các chỉ tiêu an toàn nợ trong mối tương quan
với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mơ đã được xác định trình cấp có thẩm quyền quyết định để lựa chọn phương án phù hợp làm cơ sở thực hiện và giám sát.
IMF sử dụng công cụ DSA để giám sát nợ. IMF cho rằng, cần phân tích hệ thống các chỉ tiêu nợ và xác định rủi ro có thể phát sinh trực tiếp từ danh mục vay nợ. Việc giám sát nợ dựa trên các ngưỡng an tồn về nợ do chính phủ xác định trong từng thời kỳ để đánh giá mức độ rủi ro của từng chỉ số. Đối với chỉ tiêu phản ánh đặc tính của danh mục nợ, kết quả phân tích phải phản ánh được sự biến động của danh mục nợ trong thời gian phân tích, xác định các rủi ro để hạn chế và phòng ngừa.
Thứ hai, đối với minh bạch nợ chính quyền địa phương.
Theo WB và IMF, minh bạch là một trong những thông lệ quốc tế tốt để quản lý, giám sát nợ CQĐP. Hai tổ chức quốc tế trên cho rằng, minh bạch nợ cần thể hiện trên khía cạnh cơng khai thơng tin về nợ và làm rõ vai trò, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nợ.
Đối với thông tin về nợ như khuôn khổ pháp lý, chiến lược, chương trình, mục tiêu quản lý nợ, kế hoạch tài chính - ngân sách, phát hành trái phiếu CQĐP,… cần được công khai nhằm tăng mức tín nhiệm của các chương trình quản lý nợ. Minh bạch các thông tin về nợ giúp đạt được mục tiêu quản lý, các cấp có thẩm quyền dễ giám sát, quản lý; công chúng, các nhà đầu tư tiện theo dõi; và hạn chế tối đa chi phí và rủi ro phát sinh đối với danh mục nợ khi có bất ổn hay khủng hoảng xảy ra. Bên cạnh đó, cần làm rõ vai trò, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nợ CQĐP nhằm tách bạch hoạt động tiền tệ và hoạt động quản lý nợ.