Đơn vị: nghìn tỷ đồng, % Năm 2011 2012 2013 2014 2015 Số tuyệt đối Tỷ trọng Số tuyệt đối Tỷ trọng Số tuyệt đối Tỷ trọng Số tuyệt đối Tỷ trọng Số tuyệt đối Tỷ trọng Tổng số 23,4 100 38,7 100 59,7 100 72,5 100 71,3 100 Tạm ứng tồn dư NQNN cho ĐP 5,5 23,6 11,6 30,1 11,4 19,1 10,6 14,6 6 8,4 TPCQ địa phương 4,5 19,3 8,6 22,2 17 28,5 24 33,1 29 40,7
Cho vay lại 4,8 20,3 6,9 17,9 9,6 16,1 13,6 18,8 9,7 13,6
Vay VDB 8,6 36,8 11,5 29,7 21,6 36,2 23,6 32,5 25,2 35,4 Vay NHTM 0 0 0,1 0,2 0,1 0,1 0,8 1 1,3 1,8 Năm 2016 2017 2018 2019 2020 Số tuyệt đối Tỷ trọng Số tuyệt đối Tỷ trọng Số tuyệt đối Tỷ trọng Số tuyệt đối Tỷ trọng Số tuyệt đối Tỷ trọng Tổng số 66,1 100 57,3 100 52,4 100 44 100 46,3 100 Tạm ứng tồn dư NQNN cho ĐP 7,5 11,3 3,1 5,4 2,2 4,1 1,4 3,1 0,3 0,6 TPCQ địa phương 25,2 38,2 25,1 43,8 24,4 46,5 19,4 44,2 12,9 27,8
Cho vay lại 11,8 17,8 14,9 25,9 17,1 32,7 19,2 43,6 31,5 68
Vay VDB 20,3 30,7 12,9 22,5 7,4 14,2 3,4 7,8 1,3 2,7
Vay NHTM 1,4 2,1 1,3 2,3 1,3 2,4 0,6 1,3 0,4 1
60 Bảng 2.3. Nợ CQĐP, 2011 -2020 Đơn vị: nghìn tỷ đồng, % STT Chỉ tiêu 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 A NỢ CÔNG 1.391,1 1.647,1 1.952,6 2.284,8 2.556,0 2.868,9 3.072,8 3.232,4 3.304,2 3.520,0 1 Nợ Chính phủ 1.092,8 1.279,5 1.528,1 1.824,1 2.064,6 2.373,2 2.587,4 2.767,2 2.879,0 3.138,6 a Trong nước 425,3 552,1 764,8 1.014,0 1.196,8 1.425,7 1.547,4 1.699,4 1.778,2 2.002,6 b Nước ngoài 667,5 727,4 763,2 810,1 867,8 947,5 1.040,0 1.067,8 1.100,9 1.740,7 2 Nợ Chính phủ bảo lãnh 287,5 343,1 396,1 425,3 455,1 461,6 455,9 437,4 402,0 367,8 a Trong nước 170,7 192,5 207,6 214,5 207,5 206,6 203,5 191,1 172,3 166,1 b Nước ngoài 116,7 150,6 188,5 210,8 247,7 255,0 252,4 246,3 229,7 102,4 3 Nợ CQĐP 10,9 24,5 28,5 35,4 36,3 34,1 29,5 27,8 23,2 46,3 a Nợ trong nước 19,5 36,0 50,1 58,9 61,5 54,3 42,4 35,3 26,4 14,8 Phát hành Trái phiếu CQĐP 4,5 8,6 17,0 24,0 29,0 25,2 25,1 24,4 19,4 12,9 Vay VDB 8,6 11,5 21,6 23,6 25,2 20,3 12,9 7,4 3,2 1,3
Vay tồn dư ngân quỹ nhà
nước 6,4 15,9 11,4 10,6 6,0 7,5 3,1 2,2 1,4 0,3
Vay NHTM - 0,1 0,1 0,8 1,3 1,4 1,3 1,3 2,4 0,4
b
Nợ từ nguồn nước ngoài (Vay lại vốn vay nước ngoài
của CP) 4,8 6,9 9,6 13,6 9,7 11,8 14,9 17,1 22,2 31,5 c Tốc độ tăng dư nợ 65,1 54,4 21,4 -1,7 -7,2 -13,3 -8,5 -7,1 7 Trung bình tốc độ tăng 34,8 -8 B Tỷ lệ so với GDP 1 Nợ công 50,0 50,8 54,5 58,0 61,0 63,7 61,4 58,3 54,7 55,9 2 Nợ Chính phủ 39,3 39,4 42,6 46,3 49,2 52,7 51,7 49,9 47,7 49,9 3 Nợ Chính phủ bảo lãnh 10,3 10,6 11,1 10,8 10,9 10,3 9,1 7,9 6,7 5,8 4 Nợ CCQĐP (không bao gồm CVL và vay VDB) 0,4 0,8 0,8 0,9 0,9 0,8 0,6 0,5 0,4 0,2 Nguồn: BTC, NCS tổng hợp và tính tốn
2.2. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011- 2020 PHƯƠNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011- 2020
2.2.1. Mơ hình quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2020 đoạn 2011- 2020
Mơ hình quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam được mô tả theo cấp trung ương và cấp địa phương.
Tại cấp trung ương, mơ hình quản lý nợ CQĐP được thể hiện thông qua chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị như sau:
- Quốc hội: là cơ quan có thẩm quyền phê duyệt bội chi NSĐP và hạn mức vay nợ hàng năm trên cơ sở báo cáo dự toán NSNN hàng năm do BTC trình Chính phủ trình Quốc hội phê duyệt.
- Chính phủ: quyết định hạn mức vay về cho vay lại hàng năm.
- Thủ tướng Chính phủ: Quyết định Chương trình quản lý nợ công 03 năm và Kế hoạch vay, trả nợ cơng hàng năm, trong đó có nợ CQĐP; Quyết định cho vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài đối với từng dự án.
- BTC: xây dựng trình cấp có thẩm quyền quyết định về Kế hoạch vay, trả nợ cơng 05 năm; Chương trình vay, trả nợ công 03 năm; Kế hoạch vay, trả nợ cơng hàng năm, trong đó có nợ CQĐP; hạn mức vay về cho vay lại hàng năm.
- Vụ NSNN: chủ trì theo dõi chung về nợ CQĐP, trong đó có việc giao dự tốn, quyết tốn, phân bổ bội chi NSĐP hàng năm; quản lý hạn mức nợ và tổng hợp số liệu chung về nợ CQĐP gồm các nguồn vay trong nước và nguồn nước ngồi (thơng qua vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ).
- Vụ Tài chính các ngân hàng và tổ chức tài chính: theo dõi chung về phát hành trái phiếu CQĐP, trong đó có việc thẩm định hồ sơ đề xuất phát hành trái phiếu CQĐP, đảm bảo trong phạm vi hạn mức nợ của địa phương được giao hàng năm và phù hợp với khả năng cân đối nguồn trả nợ của địa phương.
- Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại: chịu trách nhiệm quản lý, theo dõi lập kế hoạch và cung cấp thông tin về nguồn vay lại nguồn vốn vay nước ngồi của Chính phủ.
- KBNN: chịu trách nhiệm quản lý, theo dõi và cung cấp thông tin về nguồn vốn vay tồn dư ngân quỹ cho địa phương hàng năm.
- Kiểm toán Nhà nước: kiểm toán báo cáo vay, trả nợ, dư nợ của CQĐP (là một nội dung của kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP được Kiểm tốn Nhà nước thực hiện trước khi trình HĐND cấp tỉnh phê chuẩn).
Hình 2.5. Mơ hình quản lý nợ CQĐP
Nguồn: NCS tổng hợp từ [39], [85].
* Có thể bao gồm: Cơng ty Đầu tư tài chính nhà nước; Ban QLDA, các
quỹ ngân sách thuộc địa phương, …
(1) Trình Quốc hội quyết định bội chi và hạn mức vay nợ.
(2) Phê duyệt bội chi và hạn mức vay nợ hàng năm của địa phương.
Tại cấp địa phương, mơ hình quản lý nợ CQĐP được thể hiện thơng qua chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị, gồm:
- HĐND cấp tỉnh: là cơ quan quyết định, điều chỉnh kế hoạch vay, trả nợ 05 năm, hằng năm của CQĐP; quyết định danh mục các dự án đầu tư từ vốn
(2) (1)
Kiểm toán Nhà nước
ĐỊA PHƯƠNG TRUNG ƯƠNG
vay của CQĐP; phê duyệt Đề án phát hành trái phiếu CQĐP; giám sát việc vay, vay lại, phát hành trái phiếu CQĐP, sử dụng vốn vay và trả nợ của CQĐP.
- UBND cấp tỉnh: là cơ quan lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm, hằng năm của CQĐP trình HĐND cùng cấp quyết định; xây dựng chương trình quản lý nợ 03 năm của CQĐP, gửi BTC để tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ; tổ chức phát hành trái phiếu CQĐP, vay từ các nguồn tài chính hợp pháp khác, vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài; thanh tra, kiểm tra việc quản lý, sử dụng vốn vay của CQĐP; bố trí NSĐP để trả nợ đầy đủ, đúng hạn; giải trình, cung cấp thơng tin, báo cáo cấp có thẩm quyền tình hình huy động, phân bổ, quản lý, sử dụng vốn vay và trả nợ của CQĐP.
- STC: là cơ quan đầu mối giúp UBND cấp tỉnh thống nhất, quản lý nợ của CQĐP. Theo đó, STC phối hợp với các sở ngành khác xây dựng chương trình quản lý nợ 03 năm của CQĐP báo cáo UBND xin ý kiến Thường trực HĐND cấp tỉnh xem xét, quyết định, gửi BTC để tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ; xây dựng phương án phát hành trái phiếu CQĐP, các khoản vay khác trong nước báo cáo UBND cấp tỉnh để báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định; căn cứ dự tốn chi NSĐP và nguồn tài chính của địa phương đã được cấp có thẩm quyền quyết định, thực hiện thanh tốn nợ gốc, lãi, phí và các chi phí khác liên quan đến khoản vay của CQĐP; thanh tra, kiểm tra các cơ quan, tổ chức về quản lý, sử dụng vốn vay của CQĐP.
- Các cơ quan chuyên môn khác thuộc UBND cấp tỉnh: căn cứ chức năng, nhiệm vụ được giao, phối hợp với STC thực hiện nhiệm vụ quản lý nợ của CQĐP từ khâu đề xuất các khoản vay, thực hiện vay, quản lý và sử dụng khoản vay. Cung cấp cho STC thơng tin các dự án đang trong q trình đề xuất khoản vay, đàm phán ký kết để STC đưa vào kế hoạch dự kiến 03 năm, hàng năm. Đánh giá tình hình giải ngân của các dự án để có căn cứ phân bổ kế hoạch giải ngân cho các dự án trong 03 năm, hàng năm. Phối hợp với STC trong công tác điều chỉnh nội bộ kế hoạch trong trường hợp các dự án có nhu cầu tăng hoặc giảm kế hoạch.
Nhiệm vụ của các cơ quan khác liên quan đến quản lý nợ CQĐP gồm:
Sở KH&ĐT: đánh giá việc thực hiện một số chỉ tiêu phát triển KTXH chủ yếu, chỉ tiêu tài chính ngân sách và đầu tư cơng; đánh giá tình hình lập, giao và giải ngân Kế hoạch vốn đầu tư cơng nguồn ngồi nước trung hạn và hàng năm; đánh giá tình hình thảo luận, ký kết, giao kế hoạch và giải ngân nguồn vốn vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ.
KBNN: đánh giá cơng tác hạch tốn, kế tốn vay, trả nợ CQĐP; đánh giá cơng tác kiểm sốt chi, ghi thu ghi chi vốn vay nước ngoài.
Các Ban QLDA: xây dựng và báo cáo tiến độ đàm phán ký kết và giải ngân các đề xuất Hiệp định vay mới gửi Sở KH&ĐT tổng hợp; đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay các dự án sử dụng nguồn vay lại của địa phương.
2.2.2. Thực trạng thực hiện các nội dung quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2020 phương ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2020
2.2.2.1. Lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP là khâu đầu tiên và quan trọng nhất trong quy trình quản lý nợ CQĐP. Tại Việt Nam, quy định về lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm, 03 năm và hàng năm được quy định tại Luật QLNC số 20/2017/QH14 và cụ thể hóa tại Chương II Nghị định số 93/2018/NĐ-CP.
a) Kế hoạch vay, trả nợ của chính quyền địa phương
Theo quy định, địa phương phải lập kế hoạch vay, trả nợ của địa phương phân theo chuỗi thời gian, gồm: Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm; Chương trình quản lý nợ 03 năm; và Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm.
Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm của CQĐP: là một bộ phận của kế hoạch tài chính 05 năm của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do STC chủ trì lập, báo cáo UBND cấp tỉnh, trình HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi gửi BTC để tổng hợp. Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm sau khi ban hành đóng vai trị là bước khởi đầu để xác định các chỉ tiêu nợ và mục tiêu quản lý nợ để đảm bảo an toàn và bền vững nợ trong giai đoạn 05 năm.
Chương trình quản lý nợ 03 năm của CQĐP: là một bộ phận của kế hoạch tài chính, NSNN 03 năm của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do STC chủ trì lập, báo cáo UBND cấp tỉnh để xin ý kiến Thường trực HĐND cùng cấp trước khi gửi BTC để tổng hợp vào chương trình QLNC 03 năm, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Chương trình quản lý nợ 03 năm của CQĐP cụ thể và bám sát thực tế hơn so với kế hoạch 05 năm; được lập trên cơ sở kế hoạch vay, trả nợ tổng thể 05 năm; được xây dựng theo hình thức cuốn chiếu hàng năm, gồm năm kế hoạch và 02 năm liền kề (STC xây dựng Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm áp dụng cho năm kế hoạch, đồng thời cập nhật cho 02 năm tiếp theo). Do tính cuốn chiếu theo năm nên các chỉ tiêu nợ cho 02 năm kế hoạch trong Chương trình quản lý nợ 03 năm sẽ đóng vai trị định hướng và tham khảo cho cấp có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt.
Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của CQĐP: là một bộ phận của Chương trình quản lý nợ 03 năm, được CQĐP xây dựng hàng năm để dự kiến chi tiết tổng mức vay và trả nợ trong năm của địa phương. Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm được lập cùng thời gian lập dự toán NSNN hàng năm do STC chủ trì lập, báo cáo UBND, trình HĐND cho ý kiến và gửi BTC tổng hợp. Đây được coi là bản kế hoạch chi tiết nhất về nợ CQĐP hàng năm, khi đánh giá việc thực hiện kế hoạch năm trước cũng như nguồn huy động, phân bổ vốn kế hoạch cho từng dự án của địa phương trong năm. Nếu như Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm và Chương trình quản lý nợ 03 năm đóng vai trị là một khung hướng dẫn thì Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm là cơng cụ điều tiết và là chỉ tiêu chính cho các mục tiêu vay, trả nợ của địa phương trong năm.
b) Phương pháp lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm, 03 năm và hàng năm của địa phương được căn cứ theo quy định tại Luật QLNC số 20/2017/QH14 (có hiệu lực từ
01/7/2018), được thực hiện trong thời gian lập dự toán cho năm ngân sách 2019, 2020. Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm được các địa phương triển khai thực hiện cho xây dựng kế hoạch giai đoạn 2021-2025. Theo quy định, các địa phương phải bắt đầu lập Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm và Kế hoạch tài chính 05 năm từ năm thứ tư của giai đoạn 05 năm (tức là năm 2019) và hoàn thiện để gửi BTC trước ngày 20 tháng 7 năm 2020. Tuy nhiên, do lần đầu tiên thực hiện theo quy định tại Nghị định số 93/2018/NĐ-CP, nhiều địa phương lúng túng và chậm trễ trong việc xây dựng kế hoạch 05 năm vì chưa hồn tồn hiểu rõ về quy trình thủ tục xây dựng kế hoạch. Vì vậy, CQTW (cụ thể là BTC) đã hướng dẫn CQĐP lập kế hoạch vay, trả nợ của CQĐP thông qua các hội thảo, hội nghị.
c) Căn cứ lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Căn cứ lập kế hoạch 05 năm, 03 năm, hàng năm được quy định tại khoản 2 Điều 4, Điều 5, Điều 6 Nghị định số 93/2018/NĐ-CP, cụ thể:
Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm được căn cứ trên cơ sở: Tình hình thực hiện kế hoạch phát triển KTXH 05 năm, kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch đầu tư cơng trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ 05 năm giai đoạn trước của địa phương. Mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển KTXH, tài chính, NSNN trong Chiến lược quốc gia, kế hoạch phát triển KTXH 05 năm; các chiến lược về tài chính, nợ cơng, cải cách hệ thống thuế; và những mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển KTXH trong thời gian 05 năm kế hoạch của địa phương; quy hoạch tổng thể phát triển KTXH đã được phê duyệt của địa phương. Dự báo tình hình KTXH có ảnh hưởng đến khả năng huy động và nhu cầu sử dụng các nguồn lực tài chính, NSNN của địa phương trong thời gian 05 năm kế hoạch. Quy định của pháp luật về tài chính, NSNN, bao gồm cả cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP, giữa các cấp CQĐP; định hướng sửa đổi, bổ sung, ban hành mới trong thời gian 05 năm kế hoạch. Chỉ đạo
của Thủ tướng Chính phủ, UBND cấp tỉnh về xây dựng kế hoạch phát triển KTXH và kế hoạch tài chính 05 năm.
Đối với chương trình quản lý nợ 03 năm, căn cứ gồm: Tình hình thực hiện kế hoạch KTXH, dự tốn NSNN, tình hình vay, trả nợ năm hiện hành của địa phương. Chiến lược quốc gia về phát triển KTXH; các chiến lược về tài chính, nợ cơng, cải cách hệ thống thuế; các kế hoạch 05 năm của quốc gia và địa phương về phát triển KTXH, kế hoạch đầu tư công trung hạn, hoặc mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển KTXH 05 năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn của địa phương giai đoạn sau. Dự báo các chỉ tiêu KTXH chủ