7. Kết cấu của luận án
2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN
2.3.2. Những hạn chế
2.3.2.1. Hạn chế về lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Thứ nhất, hạn mức vay nợ của địa phương chưa phù hợp với tình hình
thực tế và nhu cầu vay nợ của địa phương.
Hạn mức vay nợ hàng năm của địa phương bao gồm hạn mức dư nợ theo quy định của Luật NSNN và mức bội chi được duyệt. Các địa phương phải đảm bảo mức dư nợ vay theo quy định về NSNN, trong đó một số địa phương được áp dụng hạn mức dư nợ đặc thù như thành phố Hà Nội, Hồ Chí Minh, Cần Thơ, Hải Phòng, Đà Nẵng. Các địa phương cũng phải đảm bảo vay bù đắp bội chi NSĐP chỉ được sử dụng cho chi đầu tư phát triển để thực hiện chương
trình, dự án trong kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được HĐND cấp tỉnh quyết định.
Thực tế tại nhiều địa phương, khi lập kế hoạch vay, trả nợ các dự án sử dụng vốn vay nước ngoài về cho vay lại của Chính phủ tại thời điểm cụ thể, địa phương phải dự báo số thu NSĐP của các năm. Tuy nhiên, số thu NSĐP thực tế phát sinh trong năm giảm, dẫn đến giảm hạn mức dư nợ của CQĐP, ảnh hưởng đến khả năng giải ngân của dự án do phải đảm bảo hạn mức dư nợ.
Một số địa phương được duyệt mức phân bổ bội chi NSĐP trong dự toán giao hàng năm thấp, khiến tổng mức vay không phù hợp với nhu cầu và khả năng của địa phương dẫn đến việc địa phương khó bố trí vốn thực hiện các dự án đúng tiến độ được duyệt. Thành phố Hồ Chí Minh là một ví dụ cụ thể. Tổng mức vay trong năm 2019 của thành phố được giao là 5.493,4 tỷ đồng trong khi đó nhu cầu vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ đối với các dự án thành phố đang triển khai thực hiện là 13.266,2 tỷ đồng, cao hơn gần 3 lần. Do tổng số vay trong năm khơng được vượt q dự tốn được giao, thành phố gặp khó khăn trong việc phân bổ hạn mức vay cho từng dự án cụ thể. Trong trường hợp tiến độ giải ngân thực tế của các dự án cao hơn số được giao, thành phố sẽ không được giải ngân do vượt quá hạn mức vay đã được giao, ảnh hưởng đến tiến độ thi công các dự án.
Một số địa phương có bội chi thấp, vay chủ yếu là để trả nợ gốc trong khi vay NHTM có lãi suất cao, khơng có khả năng huy động cho dự án mới. Ví dụ mức dư nợ vay của Hải Phòng trong một vài năm gần đây rất thấp. Cụ thể, năm 2018 thành phố được vay 1.106 tỷ đồng, bằng 5,2% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; năm 2019 thành phố được vay 1.061 tỷ đồng bằng 4,9% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; năm 2020 thành phố được vay 639,9 tỷ đồng cho các dự án ODA, khơng cịn hạn mức dành cho vay để đầu tư các dự án của thành phố và số vay năm 2020 chỉ bằng 2,4% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp. Điều này do hạn mức vay của địa phương phụ
thuộc vào mức bội chi của Quốc hội quy định cho từng địa phương và các khoản vay lại cho các dự án ODA được tính vào tổng mức bội chi của địa phương dẫn đến hạn mức vay để đầu tư đối với thành phố hạn chế.
Một số địa phương có nền kinh tế chưa phát triển cũng cho thấy mức dư nợ vay tối đa của NSĐP và tỷ lệ bội chi hiện nay chưa thực sự phù hợp, nhất là đối với các địa phương còn nhận trợ cấp từ NSTW hàng năm trên 50%. Cụ thể, theo quy định tại Luật NSNN số 83/2015/QH13, mức dư nợ vay của ngân sách tỉnh An Giang không vượt quá 20% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp, rất hạn chế so với nhu cầu vay để đầu tư phát triển KTXH, nâng cấp cơ sở hạ tầng của địa phương. Năm 2020, tỉnh An Giang triển khai 04 dự án có sử dụng vốn vay lại ODA của Chính phủ, tuy nhiên tổng số vốn vay lại đã là 624,4 tỷ đồng, chiếm 53,7% so với hạn mức vay năm 2020 là 1.162,6 tỷ đồng.
Dự kiến nhu cầu giải ngân bình quân của các địa phương trong giai đoạn 2023- 2025 ở mức cao, khoảng 30 - 40 nghìn tỷ đồng/năm. Do đó, nếu tiếp tục duy trì mức bội chi của CQĐP như giai đoạn 2015- 2020 và chủ trương giảm dần bội chi NSNN trong đó có bội chi NSĐP sẽ hạn chế khả năng vay vốn và giải ngân của địa phương, dẫn đến kéo dài tiến độ dự án vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ. Do đó, trong giai đoạn tới cần cân nhắc điều chỉnh bội chi NSĐP theo hướng nới lỏng hạn mức vay của địa phương nhằm bảo đảm phù hợp với tình hình thực tế và nhu cầu của các dự án đầu tư đang thực hiện tại địa phương, đặc biệt là các địa phương nghèo, ở vùng địa bàn khó khăn.
Thứ hai, nhiều chủ thể tham gia lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP.
UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm trình HĐND phê duyệt. Sở KH&ĐT chủ trì phối hợp với các Ban QLDA thực hiện việc đề xuất danh mục vay vốn, lựa chọn dự án ưu tiên sử dụng vốn vay, nhưng chưa có sự phối hợp với STC để cân đối nguồn vốn và đánh giá khả năng trả nợ. STC xây dựng kế hoạch trả nợ nên phải tính tốn, cân đối nguồn trả nợ của tỉnh nhưng lại khơng có đầy đủ thơng tin về việc rút
vốn và nghĩa vụ nợ của các dự án vay lại do đó thường bị động trong việc xây dựng kế hoạch trả nợ, đối chiếu, quyết toán nợ. Việc nhiều chủ thể tham gia xây dựng kế hoạch vay, trả nợ hàng năm cùng dẫn đến khâu lập kế hoạch vay, trả nợ mất nhiều thời gian tổng hợp, báo cáo, số liệu không nhất quán, kịp thời.
Thứ ba, địa phương lúng túng trong lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP.
Một số địa phương phản ánh khó xác định hạn mức dư nợ của địa phương trong kế hoạch vay, trả nợ 05 năm do tỷ lệ phần trăm phân chia, điều tiết giữa NSTW và NSĐP cùng chu kỳ ổn định ngân sách trong kế hoạch 05 năm ban hành chậm. Đối với kế hoạch viện trợ địa phương cũng khó lập chính xác do chưa có cơ quan đầu mối quản lý vốn viện trợ của địa phương cũng như thiếu sự gắn kết, phối hợp giữa các sở ban ngành của địa phương trong việc quản lý nguồn vốn viện trợ.
Đối với các khoản vay ODA, vay ưu đãi, địa phương cũng gặp khó khăn trong tính tốn và xây dựng kế hoạch cho nguồn vay cho vay lại của địa phương do mới áp dụng cơ chế hỗn hợp cấp phát hoặc cho vay lại; nhiều dự án đã được ký kết hiệp định vay với nhà tài trợ nhưng chưa được đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn hàng năm do Bộ KH&ĐT giao. Việc gia hạn các khoản vay đối với nhà tài trợ nước ngoài cho một số khoản vay của địa phương đã kết thúc năm 2020 nhưng vốn kế hoạch bố trí đạt thấp (khoảng 40- 60% tổng vốn vay) nên thủ tục gia hạn, chuyển giao sang giai đoạn 05 năm tiếp theo cịn nhiều khó khăn, phải trình lại cấp có thẩm quyền phê duyệt phần vốn thiếu cần bổ sung và cần phải bố trí trong kế hoạch đầu tư cơng trung hạn 05 năm tiếp theo.
Bên cạnh đó, tiến độ các dự án sử dụng nguồn vốn ODA chậm cũng dẫn đến khó khăn trong việc xây dựng kế hoạch rút vốn, trả nợ. Nguyên nhân do các dự án ODA trọng điểm có khối lượng giải phóng mặt bằng lớn, trải dài trên nhiều địa bàn dân cư, nên quá trình điều tra, lập phương án mất nhiều thời gian, trong khi các chế độ chính sách, quy trình thực hiện cơng tác giải phóng mặt bằng có nhiều thay đổi làm gián đoạn và kéo dài thời gian bàn giao mặt bằng,
tăng chi phí so với dự kiến. Ngồi ra, một số dự án được thực hiện từ nhiều nguồn vốn của các nhà tài trợ khác nhau nên quá trình triển khai phải xin ý kiến đồng thuận của nhà tài trợ dẫn tới việc kéo dài thời gian; thủ tục phê duyệt bổ sung vốn ODA kéo dài làm ảnh hưởng đến tiến độ đấu thầu các gói thầu theo quy định.
2.3.2.2. Hạn chế về tổ chức thực hiện vay, trả nợ chính quyền địa phương
Thứ nhất, hạn chế liên quan đến huy động vốn.
Đối với các địa phương mà trái phiếu chưa nằm trong danh mục giấy tờ có giá được sử dụng cho giao dịch của Ngân hàng Nhà nước, việc phát hành trái phiếu CQĐP sẽ gặp khó khăn. Nguyên nhân do lãi suất phát hành trái phiếu CQĐP phụ thuộc vào lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ cùng kỳ hạn tại cùng thời điểm. Khi trái phiếu CQĐP không nằm trong danh mục giấy tờ có giá, sẽ khơng hấp dẫn các nhà đầu tư do các nhà đầu tư thường yêu cầu mức giá gần tương đương với lãi suất cho vay của các NHTM tại cùng thời điểm. Do đó, để đảm bảo khả năng phát hành trái phiếu CQĐP thành công, địa phương phải thương lượng ở mức lãi suất do các nhà đầu tư đề xuất, nhưng mức lãi suất này cao hơn rất nhiều so với khung lãi suất theo thơng báo của BTC. Vì vậy, việc huy động vốn vay thông qua phát hành trái phiếu CQĐP khi trái phiếu chưa nằm trong danh mục giấy tờ có giá được sử dụng cho giao dịch của Ngân hàng Nhà nước vẫn khó phát hành thành cơng.
Bên cạnh đó, huy động nguồn vốn vay của địa phương cịn gặp khó khăn chủ quan do các địa phương chưa chủ động tìm kiếm các nguồn vay để giảm thiểu chi phí. Việc vay nợ của địa phương chủ yếu phụ thuộc vào nguồn vốn vay có chi phí rẻ hơn so với thị trường như vay từ tồn quỹ NSNN và vay lại nguồn vốn vay ODA, vay ưu đãi của Chính phủ. Tuy nhiên, trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình, các nhà tài trợ đang giảm dần tính ưu đãi của các khoản vay nước ngồi cho Chính phủ, việc tiếp cận nguồn vốn vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ với chi phí thấp như trước ngày càng bị hạn
chế. Do đó, các địa phương cần chủ động hơn trong việc tìm kiếm nguồn huy động để đảm bảo phù hợp với khả năng chi trả nợ của từng địa phương.
Thứ hai, hạn chế liên quan đến giải ngân vốn.
Theo quy định hiện hành, các hiệp định vay ODA, vay ưu đãi nước ngồi của Chính phủ sẽ phân thành 2 cấu phần, gồm cấp phát từ nguồn NSTW và cho vay lại đến các địa phương. Các khoản vay cấp phát từ nguồn NSTW sẽ được Bộ KH&ĐT đầu mối chủ trì, xây dựng, đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn; và hàng năm Bộ KH&ĐT sẽ giao vốn kế hoạch đến từng địa phương, dự án. Trước năm 2016, việc giải ngân nguồn vốn vay (bao gồm cấp phát và cho vay lại) dựa trên tiến độ thực hiện dự án để giải ngân, theo đó chỉ cần có khối lượng hồn thành là đáp ứng điều kiện giải ngân nguồn vay. Từ năm 2016, quy định việc giải ngân vốn vay nước ngoài phải nằm trong dự tốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt dẫn đến tất cả các dự án vay nước ngoài muốn được giải ngân phải được Bộ KH&ĐT giao trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm.
Tuy nhiên trên thực tế, việc giao vốn kế hoạch gặp một số vướng mắc: (i) Tại nhiều địa phương, việc bố trí kế hoạch vốn đầu tư cơng trung hạn nguồn ngoài nước (vốn ODA cấp phát cho địa phương) còn thiếu, chưa sát với nhu cầu và tiến độ của dự án. Có những dự án có nhu cầu và khả năng giải ngân cao nhưng không được giao đủ kế hoạch vốn, trong khi ngược lại, có những dự án được điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư nhưng lại thiếu kế hoạch vốn để tiếp tục triển khai dự án. Ví dụ, theo báo cáo của STC Hà Nội về xây dựng Kế hoạch vay, trả nợ giai đoạn 2021- 2025, trong 6 tháng đầu năm 2019, kế hoạch vốn ODA cấp phát năm 2019 (đợt 1) của thành phố Hà Nội chỉ được giao 225,9 tỷ đồng so với nhu cầu khoảng 2.000 tỷ đồng đồng (kế hoạch giao đạt 11,3% so với nhu cầu giải ngân) dẫn đến việc thiếu kế hoạch vốn, khơng có cơ sở để giải ngân thanh toán cho các nhà thầu, mặc dù phần vốn ODA đã được ký Hiệp định vay với các nhà tài trợ. Đến năm 2020, các dự án ODA mới được bố trí đủ
kế hoạch vốn cấp phát cho nhu cầu triển khai. (ii) Việc giao và phân bổ kế hoạch vốn nước ngoài cho đầu tư cơng cịn chậm. Hàng năm, trên cơ sở Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Bộ KH&ĐT sẽ có các quyết định giao vốn đến từng dự án trên cơ sở hiệp định vay đã ký. Nhưng việc giao vốn còn chậm, nhiều dự án gần hết năm mới được giao vốn hoặc đến thời điểm được giao thì thời gian cịn lại để triển khai khơng cịn nhiều dẫn đến dự án khơng đủ khối lượng hồn thành để giải ngân vốn theo kế hoạch vốn được giao. (iii) Việc giao kế hoạch vốn đầu tư cấp phát từ nguồn nước ngoài cịn cứng nhắc, khơng linh hoạt điều chỉnh giữa các địa phương hoặc giữa các dự án của một địa phương. (iv) Một số dự án ô (các dự án có phạm vi trải dài cho nhiều địa phương), do tiến độ giao vốn của các địa phương khác nhau, tiến độ thực hiện dự án tùy thuộc vào đặc thù của từng địa phương dẫn đến một số tỉnh giao vốn nhanh, nhu cầu giải ngân lớn thì khơng được giao hoặc bị giao thiếu, chậm để chờ đủ đơn rút vốn của các tỉnh, địa phương khác, dẫn đến tổng thể giải ngân dự án bị chậm. (v) Một số dự án tại địa phương (như tại tỉnh Trà Vinh, An Giang) mặc dù có thời hạn thực hiện cụ thể (05 năm), song thủ tục hiệu lực của hiệp định vay kéo dài dẫn đến việc kế hoạch đã có nhưng thời gian thực hiện và giải ngân cịn lại khơng phù hợp, buộc phải kéo dài thời gian giải ngân và điều chỉnh dự án hoặc tổng mức vay.
Các vướng mắc trên dẫn đến giải ngân nguồn vay cấp phát cho các dự án đang triển khai của địa phương bị chậm, đồng thời cũng ảnh hưởng đến việc giải ngân nguồn vốn cho vay lại trong các dự án áp dụng cơ chế hỗn hợp cấp phát hoặc cho vay lại của địa phương, do các khoản vay hỗn hợp, giải ngân nguồn cấp phát phải đồng bộ theo tỷ lệ với giải ngân nguồn cho vay lại. Bên cạnh đó, một số các khoản vay ODA, vay ưu đãi nước ngồi cịn có các khoản phí cam kết được tính trên số tiền chưa giải ngân của dự án và mức phí cố định (khoảng 0,1% tổng vốn vay chưa giải ngân). Việc chậm chễ trong việc giao và giải ngân vốn kế hoạch không chỉ làm giảm hiệu quả đầu tư của dự án mà cịn làm phát sinh thêm chi phí cho NSĐP. Ngồi ra, một số địa phương gặp khó
khăn trong việc chuyển nguồn kế hoạch vốn các dự án, chuyển nguồn vốn vay lại hoặc bổ sung kế hoạch vốn đối với các dự án sắp hết thời hạn giải ngân nhưng thiếu kế hoạch vốn. Tại một số địa phương, chênh lệch tỷ giá trong việc xây dựng kế hoạch, dự toán giải ngân vốn và tỷ giá thực tế dẫn đến phát sinh thay đổi tổng mức đầu tư, kiểm soát chi so với ghi thu ghi chi dự án. Một số địa phương phản ánh tình trạng Kho bạc địa phương làm thủ tục ghi thu ghi chi chậm; STC đã nhận nợ nhưng KBNN chưa hạch toán; số tiền nhận nợ thực tế và số phản ánh trên hệ thống TABMIS có chênh lệch, một số hồ sơ giải ngân từ trước 2017 nhưng chưa thực hiện ghi thu ghi chi.
Thứ ba, hạn chế liên quan đến trả nợ.
Giai đoạn trước khi Luật QLNC số 20/2017/QH14 có hiệu lực, tại địa phương chưa có cơ quan chuyên trách chịu trách nhiệm toàn diện về quản lý nợ, tham mưu một cách tổng thể công tác vay, trả nợ. Một số đề xuất danh mục, dự