Chƣơng 2 : PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
4.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM TRA CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG
PHƢƠNG CỦA SỞ TÀI CHÍNH HIỆN NAY
4.2.1. Nâng cao nhận thức về vị trí, vai trị và chức năng, nhiệm vụ của Sở Tài chính trong kiểm tra chi ngân sách địa phƣơng
Kết quả kiểm tra chi NSĐP sẽ có tác động lớn đến chất lƣợng quản lý, sử dụng và điều hành NSNN của các cấp chính quyền địa phƣơng. Hoạt động kiểm tra chi NSĐP hiệu quả sẽ tăng cƣờng minh bạch tài chính, làm lành mạnh nền tài chính quốc gia. Để thực hiện tốt cơng tác này địi hỏi sự phối hợp tốt của đối tƣợng kiểm tra cũng nhƣ các đơn vị, tổ chức cá nhân có liên quan trong việc cung cấp tài liệu, giải trình cũng nhƣ thực hiện nghiêm túc kết luận và kiến nghị của Kiểm tra Tài chính. Vì vậy, việc nâng cao và thống nhất về nhận thức của các cấp, các ngành, các tổ chức, cơng chúng và xã hội nói chung về vai trị, chức năng, nhiệm vụ của Kiểm tra Tài chính trong hoạt động kiểm tra chi NSĐP đóng vai trị rất quan trọng trong việc nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra chi NSĐP.
Các đơn vị đƣợc kiểm tra, cơng chúng và xã hội nói chung cần hiểu đúng mục đích của hoạt động kiểm tra chi NSĐP khơng phải là tìm kiếm các sai phạm và kiến nghị xử lý, mà trƣớc hết và quan trọng nhất là đánh giá, xác nhận độ tin cậy của các thơng tin tài chính, báo cáo quyết tốn ngân sách chi NSNN của các cấp địa phƣơng và đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của việc sử dụng, quản lý và điều hành chi NSĐP; đánh giá năng lực và hiệu quả hoạt động của hệ thống các cơng cụ kiểm tra, kiểm sốt của Nhà nƣớc nói chung và hệ thống KSNB của các ngành, các cơ quan nói riêng. Thông qua hoạt động kiểm tra chi NSĐP, Kiểm tra Tài chính tƣ vấn cho các cơ quan chức năng có liên quan hồn thiện cơ chế chính sách quản lý NSNN, qua đó góp phần quan trọng làm lành mạnh nền tài chính tài chính quốc gia.
Để có thể thực hiện tốt vấn đề này, Kiểm tra Tài chính cần đẩy mạnh cơng tác thơng tin, tun truyền bằng nhiều hình thức khác nhau, chú trọng
việc trao đổi và cung cấp thơng tin cho báo chí. Mở rộng kênh thơng tin cơng khai kết quả kiểm tra chi NSĐP cho nhiều đối tƣợng đƣợc biết. Tạo lập mối liên hệ thƣờng xuyên, trƣớc và sau cuộc kiểm tra với các đơn vị quản lý và sử dụng NSNN.
4.2.2. Hoàn thiện việc xác định mục tiêu kiểm tra
Mục tiêu kiểm tra là định hƣớng để thực hiện các thủ tục và biện pháp kiểm tra. Việc xác định đúng đắn, hợp lý mục tiêu sẽ giúp Kiểm tra Tài chính xác định đúng đƣờng lối, phƣơng pháp tiếp cận và thực hiện kiểm tra. Đảm bảo thu nhập đƣợc đầy đủ những thơng tin và bằng chứng thích hợp để đƣa ra ý kiến xác nhận đúng đắn về đối tƣợng kiểm tra.
Thực tế hiện nay Kiểm tra Tài chính xác định mục tiêu kiểm tra chƣa đầy đủ và chi tiết. Do đó, các mục tiêu kiểm tra cần phải đƣợc xác định cụ thể nhƣ sau:
Thứ nhất, mục tiêu kiểm tra báo cáo tài chính: kiểm tra chi NSĐP
nhằm đƣa ra ý kiến xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính và báo cáo quyết tốn chi NSĐP cũng nhƣ của từng cấp ngân sách, cung cấp những thông tin, tài liệu tin cậy giúp Hội đồng Nhân dân các cấp thực hiện chức năng giám sát, phê duyệt dự toán chi ngân sách, bổ sung ngân sách, phê chuẩn quyết tốn chi NSĐP và ngân sách cấp mình.
Thứ hai, mục tiêu kiểm tra tính tn thủ: thơng qua kiểm tra chi NSĐP
để đánh giá việc tuân thủ chấp hành pháp luật, các chế độ, chính sách, cơ chế quản lý, sử dụng, điều hành tài chính - NSNN của đối tƣợng đƣợc kiểm tra.
Qua kiểm tra phát hiện, kiến nghị xử lý kịp thời những sai sót vi phạm trong cơng tác quản lý tài chính, ngân sách của các cấp chính quyền ở địa phƣơng, các cơ quan quản lý và các đơn vị sử dụng ngân sách; xác định rõ trách nhiệm của tập thể, cá nhân, qua đó góp phần nâng cao tính minh bạch, làm lành mạnh trong hoạt động tài chính ngân sách. Từ đó, kiến nghị với các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền xử lý các vi phạm chế độ kế tốn, tài chính
của Nhà nƣớc; kiến nghị sửa đổi các chế độ chính sách khơng phù hợp nhằm bảo đảm các nguồn lực tài chính cơng đƣợc sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả cao nhất.
Thứ ba, mục tiêu kiểm tra hoạt động: là xác định tính kinh tế, hiệu lực
và hiệu quả trong quản lý, sử dụng NSNN, tiền và tài sản Nhà nƣớc. Ngoài mục tiêu chung của kiểm tra đã nêu trên, trong kiểm tra chi NSĐP từng niên độ cần chú trọng một số mục tiêu cụ thể nhƣ:
- Đánh giá cơng tác lập và phân bổ dự tốn, tình hình thực hiện dự tốn chi NSNN của các cấp chính quyền địa phƣơng trong năm tài chính, xác định ngun nhân tăng giảm so với dự tốn đầu năm, làm cơ sở chọn mẫu kiểm tra chi tiết và đánh giá công tác quản lý điều hành và sử dụng NSNN của địa phƣơng.
- Đánh giá những bất cập trong các chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức chi thƣờng xuyên của các cấp chính quyền địa phƣơng và đề xuất giải pháp.
- Đánh giá tình hình thất thốt, lãng phí trong chi NSĐP, trách nhiệm của lãnh đạo địa phƣơng và đơn vị thụ hƣởng ngân sách. Trên cơ sở đó đề xuất giải pháp khắc phục.
4.2.3 Hồn thiện việc xác định nội dung kiểm tra
Việc xác định đúng nội dung kiểm tra sẽ giúp Kiểm tra Tài chính tránh đƣợc những sự bỏ sót, xác định đƣợc trọng tâm kiểm tra và hạn chế rủi ro kiểm tra. Trong kiểm tra chi thƣờng xuyên NSĐP cần thiết phải tiến hành các nội dung chủ yếu sau:
Nội dung bao trùm của kiểm tra chi thƣờng xuyên NSNN các cấp chính quyền địa phƣơng là tập trung xem xét, đánh giá tính tuân thủ trong quá trình quản lý NSNN, việc chấp hành các khâu của chu trình ngân sách (lập dự tốn, chấp hành và quyết tốn NSNN); đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong việc quản lý và sử dụng NSNN dung để chi thƣờng xuyên của các đơn vị; chỉ rõ thực trạng và đề xuất các biện pháp quản lý cho phù hợp. Nội dung kiểm tra chi thƣờng xuyên của NSĐP bao gồm:
Thứ nhất, Kiểm tra tổng hợp chi thường xuyên
Để đánh giá công tác quản lý điều hành ngân sách, việc chấp hành pháp luật về tài chính, kế tốn...Trên cơ sở đó xây dựng kế hoạch kiểm tra chi tiết, trong đó xác định rõ trọng yếu kiểm tra, phƣơng pháp và thời gian kiểm tra, nhân lực cho hoạt động kiểm tra phù hợp với kế hoạch kiểm tra và thực tế tại đơn vị đƣợc kiểm tra. Nội dung và phƣơng pháp kiểm tra tổng hợp đƣợc xác định theo quy trình NSNN, cụ thể:
- Kiểm tra việc lập dự toán chi thƣờng xuyên, để xem xét đối chiếu các tài liệu làm căn cứ xây dựng dự toán so với chế độ quy định, nhằm đánh giá việc xây dựng dự tốn có đúng tiêu chuẩn, chế độ, định mức quy định của nhà nƣớc? Công tác hƣớng dẫn kiểm tra việc xây dựng dự tốn? Dự tốn có đƣợc tập hợp trên cơ sở dự toán của các đơn vị dự toán?...
- Kiểm tra việc chấp hành NSNN, để xác định việc phân bổ và thực hiện dự tốn có phù hợp với dự tốn của cấp trên giao khơng? Trên cơ sở đó xác định ngun nhân những khoản chi vƣợt dự tốn hoặc khơng đạt dự tốn; kiểm tra việc quản lý và cấp phát ngân sách nhằm đánh giá việc cấp phát có phù hợp với luật định khơng (nhƣ: tiến độ cấp phát ngân sách, hình thức cấp phát, điều kiện cấp phát); kiểm tra các căn cứ trích lập và việc sử dụng các quỹ đơn vị để đánh giá việc tuân thủ pháp luật của hoạt động này.
- Kiểm tra việc chấp hành cơng tác kế tốn và quyết tốn NSNN, để đánh giá việc chấp hành cơng tác khố sổ cuối năm của các cơ quan đơn vị, việc tuân thủ mẫu biểu và thời gian lập báo cáo quyết toán theo quy định của Luật NSNN và các chế độ tài chính hiện hành.
Thứ hai, kiểm tra chi tiết tại các đơn vị dự toán.
Để thu thập bằng chứng kiểm tra cho những nhận xét về công tác quản lý điều hành ngân sách và tính trung thực, hợp pháp về quyết tốn của từng cấp ngân sách ở địa phƣơng, cũng nhƣ việc tuân thủ pháp luật của các đơn vị dự toán. Nội dung kiểm tra bao gồm:
- Kiểm tra tiền mặt, để xác định chính xác số dƣ bằng tiền trên bảng cân đối kế toán và xác định nguồn gốc của số tiền còn dƣ trên tài khoản;
- Kiểm tra vật liệu, dụng cụ và sản phẩm hàng hoá, để xác định tính có thực giá trị tồn kho; đánh giá cơng tác quản lý trong quá trình mua hàng, bảo quản và xuất dùng;
- Kiểm tra TSCĐ, để xác định hiện trạng TSCĐ của đơn vị;
- Kiểm tra việc sử dụng kinh phí theo từng khoản chi theo Mục lục NSNN.
4.2.4. Hồn thiện quy trình kiểm tra chi ngân sách địa phƣơng của Sở Tài chính
4.2.4.1. Hồn thiện giai đoạn chuẩn bị kiểm tra
Chuẩn bị kiểm tra là giai đoạn đầu tiên cần thiết cho một cuộc kiểm tra, có vai trị quan trọng chi phối đến chất lƣợng và hiệu quả của cuộc kiểm tra. Nếu hồn thành tốt các cơng việc của giai đoạn này sẽ có ý nghĩa quyết định đến thành cơng của cả cuộc kiểm tra. Chính vì vậy việc đổi mới đổi mới phƣơng pháp và cách thức chuẩn bị kiểm tra là hết sức cần thiết, theo tác giả Luận văn trong giai đoạn chuẩn bị kiểm tra cần phải thực hiện nhƣ sau:
Một là, Đánh giá hệ thống KSNB cần hoàn thiện việc xác định các yêu
cầu cơ bản của hệ thống KSNB liên quan đến chu trình NSNN. Việc xác định rõ các yêu cầu của KSNB sẽ giúp Kiểm tra Tài chính đánh giá đƣợc tính hiệu lực của hệ thống KSNB và xác định các rủi ro kiểm soát là cao, thấp hay trung bình để đề ra các phép thử nghiệm phù hợp, áp dụng trong suốt quá trình thực hành kiểm tra.
Kiểm tra Tài chính cần tiến hành đánh giá hiệu lực của hệ thống KSNB trên cơ sở nghiên cứu, khảo sát yêu cầu, mục đích của hệ thống KSNB đã đƣợc đáp ứng hay chƣa? Bằng cách thực hiện các thử nghiệm kiểm sốt, Kiểm tra Tài chính đánh giá hiệu lực của hệ thống KSNB làm cơ sở thực hiện các phép thử nghiệm áp dụng. Khi cán bộ kiểm tra có đƣợc thơng tin và bằng chứng để chứng minh cho việc thiết lập, thực hiện KSNB và việc đánh giá rủi
ro kiểm sốt thì các mục tiêu liên quan đến quản lý có thể đƣợc thực hiện. Q trình đánh giá hệ thống KSNB khi kiểm tra NSNN theo trình tự sau:
Nhận thức về mục tiêu kiểm tra liên quan đến kiểm sốt: là bƣớc đầu tiên trong q trình đánh giá, đƣợc thực hiện bằng cách áp dụng các mục tiêu kiểm tra liên quan tới từng loại quản lý hoặc từng khoản mục trên báo cáo quyết toán chi NSNN các cấp của địa phƣơng. Mục tiêu của quá trình lập, chấp hành và quyết tốn chi NSĐP xun suốt chu trình ngân sách.
Nhận thức về cơng việc kiểm sốt cụ thể và sự tồn tại của kiểm sốt: Kiểm tra Tài chính phải đánh giá các cơng việc kiểm sốt thích hợp thơng qua các thơng tin đƣợc mơ tả q trình hoạt động, ghi chép của các nghiệp vụ. Quy chế quản lý tài chính trong tồn ngành hoặc tại các đơn vị dự tốn cấp I, II, III. Trong việc phân tích này Kiểm tra Tài chính chỉ cần nhận thức và bao qt những cơng việc kiểm sốt mấu chốt có tác động nhiều nhất tới tính chính xác của số liệu quyết tốn cũng nhƣ việc tiết kiệm các khoản chi.
Hai là, Việc xác định đúng đắn trọng yếu kiểm tra là cơ sở, điều kiện
thực hiện cuộc kiểm tra một cách tiết kiệm và đạt chất lƣợng cao.
Trong giai đoạn này kiểm tra viên cần phải tiến hành đánh giá, phân tích để xác định sai phạm kiểm tra bao gồm:
- Từ môi trƣờng hoạt động của đơn vị (môi trƣờng kinh tế - xã hội, hệ thống pháp luật, lĩnh vực hoạt động, v.v.) và đặc điểm trong tổ chức, hoạt động của đơn vị (quy mô, cơ cấu tổ chức của đơn vị, quan điểm và sự liêm chính của nhà quản lý, sự phân chia quyền lực trong đơn vị, thực trạng tài chính và kết quả hoạt động của đơn vị, v.v) để định hƣớng cho việc phát hiện những sai phạm, yếu kém trong hoạt động của đơn vị.
- Từ những hạn chế của hệ thống kiểm sốt nội bộ của đơn vị: thiếu hồn thiện (chứa đựng các yếu tố không hợp lý, không đồng bộ, v.v không tạo khả năng kiểm sốt một cách có hiệu quả mọi hoạt động của đơn vị) hoặc thiếu hiệu lực (các quy định về kiểm sốt nội bộ khơng đƣợc thực thi và tn
thủ đầy đủ, đồng bộ, v.v.).để định hƣớng cho việc phát hiện những sai phạm, yếu kém trong hoạt động của đơn vị.
4.2.4.2.Hoàn thiện giai đoạn thực hiện kiểm tra
Thực hiện kiểm tra là giai đoạn Kiểm tra Tài chính sử dụng các phƣơng pháp và kỹ thuật kiểm tra để thu thập và đánh giá các bằng chứng cho từng nội dung, bộ phận theo mục tiêu, yêu cầu đã vạch ra trong kế hoạch kiểm tra. Bằng chứng kiểm tra thu thập đƣợc làm cơ sở để kiểm tra viên đƣa ra kết luận kiểm tra cho từng bộ phận và lập báo cáo kiểm tra.
Trong giai đoạn thực hiện kiểm tra, với việc xác định rủi ro và trọng yếu kiểm tra sẽ giúp cho việc thực hiện kiểm tra tập trung vào những trọng tâm, trọng điểm kiểm tra (những nội dung kiểm tra có rủi ro cao); nâng cao năng lực phân tích, tìm ngun nhân sai phạm, v.v, để đảm bảo tính thuyết phục của báo cáo kiểm tra; áp dụng phƣơng pháp chọn mẫu thích hợp để giảm thiểu sự kiểm tra chi tiết đến mức thấp nhất, v.v, và trên cơ sở sự đổi mới hoạt động kiểm tra đó đặt ra yêu cầu và tạo khả năng nâng cao năng lực vận dụng các phƣơng pháp kiểm tra một cách hợp lý làm cơ sở đảm bảo tính thuyết phục của những nhận xét, kết luận kiểm tra.
Một là, xây dựng phương pháp chọn mẫu trong kiểm tra chi NSĐP.Việc
chọn mẫu kiểm tra một cách khoa học sẽ có tác động lớn đến việc xác định độ tin cậy của việc xác nhận báo cáo tài chính, báo cáo quyết tốn chi NSNN các cấp của địa phƣơng. Theo đó Kiểm tra Tài chính khơng những phải áp dụng chọn mẫu trong việc lựa chọn các khoản mục chi trong báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán của từng đơn vị dự tốn ngân sách mà cịn cần áp dụng chọn mẫu để lựa chọn các đơn vị đƣợc kiểm tra thuộc NSNN mỗi cấp. Hiện nay, Kiểm tra Tài chính chƣa xây dựng đƣợc các tiêu chí chọn mẫu kiểm tra trong một cuộc kiểm tra, nhất là lĩnh vực chi NSĐP do đó việc lựa chọn đối tƣợng kiểm tra cịn mang tính kinh nghiệm, chủ quan. Để bảo đảm chất lƣợng kiểm tra, hạn chế rủi ro kiểm tra, đạt đƣợc mục tiêu kiểm tra trong
điều kiện đặc thù đối tƣợng kiểm tra chi NSĐP rất đa dạng, Kiểm tra Tài chính cần xây dựng các tiêu chí, phƣơng pháp chọn mẫu các đối tƣợng kiểm tra chi NSĐP.
Việc chọn mẫu kiểm tra báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán chi NSNN các cấp của địa phƣơng, chọn mẫu đơn vị dự toán, các dự án, các huyện để kiểm tra có thể chia theo mức độ rủi ro kiểm tra lớn và theo quy mô thu, chi ngân sách, lĩnh vực hoạt động để tiến hành các phƣơng pháp nghiệp vụ thích hợp cho từng