1. CHÍNH SÁCH TÀI KHểA
1.1. Khỏi niệm về chớnh sỏch tài khúa
Chớnh sỏch tài khúa (CSTK) là một phạm trự kinh tế học dựng để chỉ cỏc hành động của Chớnh phủ quyết định mức chi tiờu cụng và cỏch th ức cú đủ nguồn tài chớnh để đảm bảo mức chi tiờu cụng đú. Chớnh phủ phải chi tiờu cho nhiều nhiệm vụ rất đa dạng, từ quõn sự, cảnh s ỏt, đến cỏc dịch vụ như giỏo dục, y tế, phỳc lợi xó hội. Cú nhiều nguồn để đảm bảo cho cỏc khoản chi trờn, trong đú quan trọng nhất là thu th uế từ người dõn và vay nợ để bự đắp thõm hụt ngõn sỏch.
CSTK là một cụng cụ của chớnh sỏch kinh tế vĩ mụ được Chớnh phủ sử dụng để huy động, phõn phối và sử dụng hiểu quả cỏc nguồn lực tài chớnh nhằm thực hiện cỏc mục tiờu phỏt triển kinh tế- xó hội của quốc gia.
Nội dung của CSTK thụng thường chứa đựng cỏc yếu tố sau:
- Mục tiờu của chớnh sỏch: thể hiện phương hướng, đường lối, chủ trương của nhà nước về sử dụng chớnh sỏch huy động, phõn phối và s ử dụng cỏc nguồn lực tài chớnh.
- Cỏc cụng cụ của chớnh sỏch.
- Cơ chế chuyển tải của chớnh sỏch, bao gồm cỏch thức hay phương thức huy động, phõn phối, sử dụng cỏc nguồn lực tài chớnh và cỏc chế tài đảm bảo thực hiện phương thức đú.
NHểM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 66
1.2. Phõn loại chớnh sỏch tài khúa
1.2.1. Căn cứ vào tỏc động điều tiết chu kỳ kinh tế
Căn cứ vào tỏc dụng điều tiết chu kỳ kinh tế cú th ể chia CSTK thành CSTK tự động ổn định và CSTK cú sự điều chỉnh của nhà nước.
CSTK tự động ổn định là loại chớnh sỏch tài chớnh được thiết kế tự nú điều chỉnh làm cho chớnh sỏch tài khúa mở rộng trong thời kỳ suy thoỏi và thu hẹp trong th ời kỳ tăng trưởng cao như là chớnh sỏch bảo hiểm, an sinh xó hội, thuế thu nhập… Loại hiệu quả ổn định tự động này sinh ra từ nội tại của chớnh s ỏch tài chớnh, tự mỡnh phỏt huy tỏc dụng điều tiết, khụng cần cú bất kỳ hành động can thiệp nào của chớnh quyền. Tớnh tự động ổn định của chớnh sỏch tài chớnh được thực hiện bởi sự hoạt động của cơ chế th ị trường. Chớnh nhờ cơ chế đú mà tạo ra khả năng phõn phối lại một cỏch tự do và nhanh chúng cỏc nguồn tài chớnh giữa cỏc chủ thể kinh tế khỏc nhau.
Tuy nhiờn, tron g một vài trường hợp cơ chế thị trường cũng thể hiện sự kộm hiệu qủa trong việc phõn phối nguồn tài chớnh và sự phõn phối đú bị ngỏng trở bởi cỏc tổ chức độc quyền. Núi cỏch khỏc, cơ chế th ị trường khụng đảm bảo sự phõn phối thu nhập phối hợp với mục tiờu của một xó hội dõn chủ. Bởi vậy, nẩy sinh sự cần thiết phải thực hiện cơ chế điều chỉnh của nhà nước.
CSTK cú sự điều chỉnh của nhà nước là một loại chớnh s ỏch tài chớnh mà bản th õn nú khụng cú tỏc dụng tự động ổn định mà cần nhờ tỏc động bờn ngoài mới cú th ể phỏt sinh tỏc dụng điều tiết đối với nền kinh tế.
Sự cần th iết xuất hiện vai trũ của nhà nước can thiệp vào nền kinh tế căn cứ vào việc giải quyết những nhiệm vụ, gắn liền với sự thỏa món nhu cầu của xó hội về phỏt triển kinh tế và giải quyết cỏc vấn đề xó hội. Tuy nhiờn cũng cần phải khẳng
NHểM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 67 định rằng, sự điều chỉnh của nhà nước cũng cú những ranh giới qui định hỡnh thành một cỏch khỏch quan. Nếu can thiệp qỳa mức sẽ làm suy yếu những đũn bẩy kinh tế và hạ thấp hiệu qủa hoạt động của cơ chế thị trường.
1.2.2. Căn cứ vào tớnh chất điều tiết nền kinh tế.
Nếu căn cứ vào tớnh chất điều tiết mặt lượng của tài chớnh đối với nền kinh tế thỡ CSTK được chia thành: CSTK mở rộng, CSTK thu hẹp và CSTK trung tớnh.
CSTK mang tớnh chất mở rộng là chớnh sỏch tài chớnh mà thụng qua phõn phối và sử dụng cỏc nguồn tài chớnh nhà nước thực hiện kớch thớch tăng tổng nhu cầu xó hội. Trong điều kiện nền kinh tế thiếu hụt về tổng cầu, nhà nước thực hiện CSTK mở rộng để thu hẹp khoản chờnh lệch giữa tổng cầu và tổng cung. Khi tổng cầu và tổng cung đó cõn đối thu thụng qua CSTK mang tớnh chất mở rộng nhà nước sẽ làm cho tổng nhu cầu vượt qỳa tổng cung cấp.
Cụng cụ thực hiện CSTK mang tớnh chất mở rộng chủ yếu là giảm thuế và tăng quy mụ chi tiờu ngõn sỏch. Nếu thực hiện song song việc giảm thuế với việc
NHểM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 68 tăng chi tiờu ngõn sỏch, CSTK mở rộng sẽ dẫn đến bội chi ngõn sỏch. Bởi vậy, CSTK mang tớnh chất mở rộng thường được gọi là chớnh sỏch tài chớnh bội chi.
CSTK mang tớnh chất th ắt chặt là chớnh sỏch tài chớnh thụng qua phõn phối và sử dụng nguồn tài chớnh, nhà nước thực hiện giảm bớt và hạn chế tổng nhu cầu. Trong điều kiện tăng tổng nhu cầu qỳa mức của nền kinh tế, nhà nước thụng qua CSTK thắt chặt thực hiện kiềm chế lạm phỏt để cõn đối cung và cầu. Trong điều kiện tổng cung cầu đó cõn đối, nhà nước cú thể thi hành CSTK thắt chặt để tạo ra thiếu hụt nhu cầu hữu ớch.
Biện phỏp thực hiện mục tiờu của CSTK mang tớnh chất thắt chặt chủ yếu là tăng thuế và giảm bớt chi tiờu ngõn sỏch. Nếu trong điều kiện vừa tiến hành tăng thuế, vừa thực hiện giảm chi thu cú thẻ phỏt sinh khả năng kết dư ngõn sỏch. Bởi vậy, CSTK mang tớnh chất thắt chặt thường được gọi là chớnh sỏch tài chớnh kết dư.
CSTK trung tớnh luụn luụn thể hiện sự cõn đối giữa tổng cung và tổng cầu trong hoạt động phõn phối và s ử dụng nguồn tài chớnh. Vỡ thế, hoạt động thu chi tài
NHểM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 69 chớnh khụng th ể sinh ra hiệu ứng mở rộng, cũng như khụng thể sinh ra hiệu ứng thắt chặt. Núi chung, CSTK trung tớnh luụn luụn yờu cầu thu chi tài chớnh giữ vững được sự cõn đối.
1.3. Cỏc cụng cụ của CSTK
Cỏc cụng cụ của CSTK th ường được s ử dụng như s au:
1.3.1. Thuế
Thuế là một khoản đúng gúp bắt buộc từ cỏc thể nhõn và phỏp nhõn cho Nhà nước th eo mức độ và thời hạn được phỏp luật qui định nhằm sử dụng cho mục đớch cụng cộng.
Thuế cú những đặc điểm riờng để phõn biệt với cỏc cụng cụ tài chớnh khỏc như sau: - Thuế là một khoản đúng gúp thu nhập của cỏc tầng lớp trong xó hội cho nhà
nước mang tớnh bắt buộc.
- Việc đúng gúp th u nhập dưới hỡnh thức thuế khụng mang tớnh chất hoàn trả trực tiếp.
- Việc đúng gúp th u nhập dưới hỡnh th ức thuế được quy định trước bằng luật phỏp.
Trong điều kiện nền kinh tế th ị trường, với sự th ay đổi phương thức can thiệp của Nhà nước vào hoạt động kinh tế, th uế trở th ành cụng cụ quan trọng để huy động nguồn lực tài chớnh cho Chớnh phủ và thực hiện điều tiết vĩ mụ nền kinh tế.
Sử dụng cụng cụ thuế để huy động nguồn lực tài chớnh cú ưu điểm:
- Thuế là một cụng cụ phõn phối cú lĩnh vực và phạm vi rộng lớn. Đối tượng nộp thuế bao gồm toàn bộ th ể nhõn và phỏp nhõn hoạt động kinh tế và phỏt
NHểM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 70 sinh nguồn thu nhập nộp thuế. Vỡ thế, th uế trở thành cụng cụ huy động nguồn lực chủ yếu của Chớnh phủ.
- Phương th ức huy động tập trung nguồn lực của thuế sử dụng phương phỏp chuyển giao thu nhập bắt buộc. Do vậy nhà nước đảm bảo thực hiện sự cụng bằng tron g việc phõn bố gỏnh nặng của cỏc khoản chi tiờu cụng cộng, mặt khỏc việc động viờn thụng qua thuế mang tớnh phỏp lý cao.
- Nguồn huy động tập trung th ụng qua thuế là tổng sản phẩm xó hội và thu nhập quốc nội, nhờ đú mà một bộ phận đỏng kể th u nhập của xó hội được tập trung vào trong tay nhà nước một cỏch nhanh chúng, thường xuyờn và ổn định để đảm bảo nhu cầu chi tiờu cho cỏc biện phỏp kinh tế -xó hội.
- Tớnh ưu thế của động viờn th ụng qua th uế so với cỏc cụng cụ tài chớnh khỏc ở chỗ: Thuế kết hợp giữa phương thức cưỡng bức, được qui định dưới hỡnh thức phỏp luật cao với kớch thớch vật chất nhằm tạo ra s ự quan tõm của cỏc chủ th ể kinh tế đến chất lượng và hiệu qủa kinh doanh.
Nền kinh tế thị trường, bờn cạnh những mặt tớch cực cũng chứa đựng những khuyết tật vốn cú. Mục tiờu can th iệp của Nhà nước vào hoạt động của nền kinh tế th ị trường là nhằm:
- Đảm bảo cho nền kinh tế thị trường phỏt triển cú hiệu qủa. Chớnh phủ phải cố gắng duy trỡ mụi trường cạnh tranh th uận lợi và sửa chữa những khuyết tật của thị trường như độc quyền.
- Đảm bảo yờu cầu cụng bằng xó hội bằng biện phỏp phõn phối lại thu thập. - Đảm bảo cho nền kinh tế phỏt triển trong th ế ổn định th eo hướng làm giảm
tớnh chu kỳ của nền kinh tế, giảm thất nghiệp, kiềm chế lạm phỏt và thỳc đẩy tăng trưởng kinh tế. Để th ực hiện được cỏc mục tiờu đú, nhà nước cần phải sử dụng cụng cụ th uế để th ực hiện điều tiết vĩ mụ nền kinh tế.
NHểM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 71 - Đối tượng điều tiết th ụng qua cụng cụ th uế là cỏc lĩnh vực, cỏc ngành, cỏc vựng, cũng như cỏc mặt hoạt động khỏc nhau của đời sống kinh tế xó hội, nơi phỏt sinh những khú khăn hay những vấn đề về th uế mà nú khụng thể tự động điều tiết, cần phải cú sự can th iệp của nhà nước để hiệu chỉnh cho phự hợp với hoạt động bỡnh thường của xó hội.
Trờn cơ sở mục tiờu và đối tượng kể trờn, nội dung điều tiết của thuế đối với nền kinh tế quốc dõn bao gồm: điều chỉnh chu kỳ kinh tế; cơ cấu ngành, khu vực và từng vựng lónh th ổ; tớch lũy tư bản; lạm phỏt; việc làm; lưu thụng tiền tệ; giỏ cả; tiền lýơng; phõn phối thu nhập; cỏc mối quan hệ kinh tế đối ngoại, bảo vệ mụi trường... Như vậy, nội dung của điều chỉnh của th uế đối với nền kinh tế quốc dõn rất rộng, nú bao hàm cỏc qỳa trỡnh điều tiết vĩ mụ nền kinh tế.
1.3.2. Chi tiờu chớnh phủ
Chi tiờu của chớnh phủ nhằm th ỏa món nhu cầu của Nhà nước đối với việc thực hiện cỏc mục tiờu chung tồn xó hội. Chi tiờu chớnh phủ bao gồm hai loại: chi tiờu cụng cộng (hoặc gọi là cỏc khoản chi thường xuyờn) và chi đầu tư xõy dựng cơ bản.
Đối với cỏc nhu cầu chi tiờu cụng cộng thụng thường bao gồm hai bộ phận: chi tiờu mang tớnh chất mua s ắm và chi tiờu mang tớnh chất chuyển dịch.
Chi tiờu mang tớnh chất mua s ắm, bao gồm chi tiờu mua hàng húa và dịch vụ là một loại chi tiờu dựng trực tiếp của chớnh phủ.
Chi tiờu mang tớnh chất chuyển dịch là thụng qua chi tiờu nhằm thực hiện
chuyển dịch thu nhập tiền tệ của một bộ phận này chuyển dịch cho một bộ phận khỏc. Loại chi tiờu này của chớnh phủ khụng ảnh hưởng nhiều đến tiờu dựng của dõn cư nờn khụng gõy ra cỏc biến động về kinh tế - xó hội. Trợ cấp tài chớnh là một hỡnh thức chi tiờu chuyển dịch.
NHểM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 72 Đầu tư xõy dựng cơ bản của chớnh phủ là khoản chi nhằm hỡnh thành cỏc loại tài sản cố định, cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế. Tron g điều kiện nền kinh tế thị trường, đầu tư của chớnh phủ chủ yếu cho những ngành nghề, những lĩnh vực cú hiệu ứng bờn ngoài lớn, cú tỏc dụng chõm ng̣ũi cho đầu tư của khu vực tư nhõn. Vỡ vậy, năng lực đầu tư và phương hướng đầu tư của chớnh phủ cú tỏc dụng then chốt đối với sự điều chỉnh cơ cấu huy động nguồn lực tài chớnh của xó hội để đầu tư phỏt triển nền kinh tế quốc dõn.
1.3.3. Tớn dụng nhà nước
Khi chi tiờu của chớnh phủ lớn hơn mức thuế th u được, Chớnh phủ phải vay nợ từ trong nước và ngoài nước để trang trải phần thõm hụt ngõn sỏch hỡnh thành nợ chớnh phủ và gọi là Tớn dụng nhà nước. Tớn dụng nhà nước được thực hiện bằng nhiều hỡnh th ức khỏc nhau: cụng trỏi, tớn phiếu, trỏi phiếu quốc tế, trỏi phiếu chớnh phủ.
Lỳc đầu tớn dụng nhà nước chỉ được dựng để bự đắp bội chi tài chớnh.Theo đà phỏt triển của kinh tế, Tớn dụng nhà nước đó trở thành chớnh sỏch tài chớnh quan trọng điều tiết quan hệ cung cầu tiền tệ và điều tiết mối quan hệ tài chớnh với tiền tệ - tớn dụng.
Tỏc dụng điều tiết của Tớn dụng nhà nước chủ yếu thể hiện trờn 3 mặt như sau: Thứ nhất, Tớn dụng nhà nước đó thu hỳt một nguồn lực tài chớnh đỏng kể từ dõn cư cho nhà nước, làm cho đầu tư và tiờu dựng của dõn cư giảm đi. Do đú, tớn dụng của nhà nước cú tỏc dụng điều tiết đối với một bộ phận nguồn lực tài chớnh sử dụng cho mục đớch đầu tư và tiờu dựng của nền kinh tế.
Thứ hai, Tớn dụng nhà nước cú tỏc động đến cung cầu tiền tệ. Nhờ cú Tớn dụng
nhà nước mà một bộ phận tiền tệ nhàn rỗi, nằm im biến thành tiền tệ lưu thụng và đưa vào đầu tư phỏt triển kinh tế. Sự biến động về số lượng tiền tệ do Tớn dụng nhà nước đưa đến gọi là "hiệu ứng tiền tệ" của Tớn dụng nhà nước.
NHểM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 73
Thứ ba, do nguồn trả nợ của Tớn dụng nhà nước chủ yếu dựa vào gia tăng th u
th uế ở cỏc năm sau. Đối với những người cho nhà nước vay, khi Tớn dụng nhà nước đến hạn, họ khụng chỉ th u hồi được vốn mà cũn nhận được lợi tức. Nhà nước phỏt hành Tớn dụng nhà nước chủ yếu dựng cho cỏc nhu cầu chung của xó hội, mọi người dõn đều được hưởng. Như vậy sẽ sinh ra vấn đề chuyển dịch thu nhập giữa những người nộp th uế với những người cho nhà nước vay. Ngoài ra, vấn đề trả nợ do tớn dụng nhà nước đưa đến, khụng chỉ ảnh hưởng đến những người đương thời, mà cũn tồn tại cỏi gọi là vấn đề chuyển dịch th u nhập và gỏnh vỏc của "cỏc đời". Điều đú gọi là hiệu ứng th u nhập, cú tỏc động điều tiết nguồn lực tài chớnh của khu vực dõn cư.
Tỏc dụng của tớn dụng nhà nước chủ yếu th ụng qua quy mụ tớn dụng nhà nước, cơ cấu người mua, cơ cấu về kỳ hạn, lói suất tớn dụng nhà nước. Nhà nước thụng qua việc điều chỉnh quy mụ tớn dụng nhà nước, lựa chọn đối tượng mua, phõn chia kỳ hạn hồn trả tớn dụng nhà nước, xõy dựng lói suất tớn dụng nhà nước khỏc nhau, để thực hiện mục tiờu điều tiết của chớnh sỏch tài chớnh.
Trong điều kiện thực th i chớnh sỏch tài chớnh gắn với chớnh sỏch tiền tệ, thụng qua thị trường tớn dụng nhà nước, Chớnh phủ cú th ể điều hành được hai hệ thống chớnh sỏch lớn: một mặt, tớn dụng nhà nước cú th ể làm nhẹ bớt hậu qủa lạm phỏt do bội chi ngõn sỏch, việc huy động vốn từ tớn dụng nhà nước để bự đắp bội chi ngõn sỏch so với bự đắp bằng phỏt hành tiền cú ảnh hưởng nhỏ hơn tới sự biến động của tiền tệ và lạm phỏt; mặt khỏc, cũn cú th ể gia tăng khả năng linh hoạt điều tiết việc cung ứng tiền tệ của ngõn hàng trung ương.
1.4. Vai trũ của chớnh sỏch tài khúa đối với nền kinh tế thị trường
Trong nền kinh tế thị trường, tài chớnh chỉ phỏt huy được vai trũ tớch cực của mỡnh khi nhà nước xõy dựng và thực hiện CSTK phự hợp. Nếu CSTK được xõy dựng đỳng đắn, hợp lý th u cú th ể bảo đảm cho nền kinh tế phỏt triển liờn tục, ổn định, nhịp
NHểM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 74 nhàng. Ngược lại, khi CSTK khụng được hoạch định phự hợp quy luật khỏch quan th u