8. Bố cục của luận án
1.3. Đánh giá phát triển kinh tế bền vững trong bối cảnh biến đổi khí hậu
1.3.1. Trên thế giới
Hiện tại các bộ tiêu chí/ chỉ tiêu đánh giá PTKT bền vững không được xây dựng riêng mà được lồng ghép đánh giá theo các chủ đề, lĩnh vực trong bộ tiêu chí đánh giá PTBV chung. Đa phần các bộ tiêu chí được xây dựng ở cấp quốc gia và cấp tỉnh, một số ít bộ tiêu chí xây dựng cho cấp huyện. Đến thời điểm năm 2018, theo thống kê trên thế giới đã có khoảng hơn 900 bộ tiêu chí được xây dựng [34]. Các bộ tiêu chí rất đa dạng về số lượng và chỉ tiêu đánh giá. Tuy nhiên phương pháp để xây dựng bộ chỉ tiêu là tương đồng nhau gồm ba hoặc bốn bước cơ bản: (1) xác định khung cấu trúc của bộ chỉ tiêu; (2) lựa chọn danh sách các chỉ tiêu; (3), tính tốn các chỉ tiêu và (4) tổng hợp các chỉ số đánh giá. Đối với các bộ chỉ tiêu không tổng hợp chỉ số sẽ chỉ gồm các bước (1) và (2).
Việc xác định khung cấu trúc của bộ chỉ tiêu và lựa chọn danh sách các chỉ tiêu là bước quan trọng nhất trong việc xây dựng các bộ tiêu chí. Nghiên cứu của Olsson (2004) cho rằng, bộ tiêu chí đánh giá PTBV nói chung và PTKT bền vững nói riêng mang tính đa ngành, đa lĩnh vực phản ánh nhiều mặt của sự phát triển, do đó việc sử dụng một khung cấu trúc hợp lý làm cơ sở để lựa chọn chỉ tiêu đánh giá là vô cùng quan trọng. Bộ chỉ tiêu đánh giá tính bền vững dựa trên một khung cấu trúc giúp thể hiện đầy đủ, cân đối các yếu tố, quá trình phát triển và mối liên kết logic giữa các chỉ tiêu, tiêu chí. [67]
Hiện nay được sử dụng để xây dựng các bộ tiêu chí đánh giá PTBV phổ biến và được nhiều bộ tiêu chí áp dụng nhất là 03 loại khung cấu trúc được Liên hợp quốc
(LHQ) hướng dẫn sử dụng, đó là: (1) Khung cấu trúc nhân quả của United Nations Commission on Sustainable Development (UNCSD) sử dụng để hướng dẫn xây dựng bộ tiêu chí Sustainable Development Indicators (SDIs) năm 1996; (2) Khung mục tiêu sử dụng để xây dựng các bộ tiêu chí Millennium Development Goals (MDGs) năm 2000, MDGs cập nhật (2006), Sustainable Development Goals (SDGs) năm 2015 và cập nhật năm 2017; (3) Khung theo trụ cột/ chủ đề được sử dụng để xây dựng SDIs (2001) và SDIs (2007) [77-79].
Trong đó sử dụng đầu tiên là khung cấu trúc nhân quả được UNCSD sử dụng dựa trên mối liên hệ nhân quả giữa các chỉ tiêu trong hệ thống theo mơ hình: Động lực - Áp lực - Hiện trạng - Đáp ứng. Năm 1996, Bộ tiêu chí SDIs (1996) được UNCSD xây dựng theo phương pháp này với 134 chỉ tiêu và được áp dụng thử nghiệm ở 22 quốc gia. Tuy nhiên đến năm 2000 nhận thấy khung cấu trúc nhân quả không thực sự phù hợp để đánh giá PTBV. Nhiều trường hợp khó có thể xác định chỉ tiêu thuộc nhóm động lực, áp lực, hiện trạng, tác động hay thích ứng. Chỉ tiêu đơi khi có thể là áp lực khi xem xét theo lĩnh vực môi trường nhưng lại là hiện trạng trong lĩnh vực kinh tế và đáp ứng trong lĩnh vực xã hội. Do đó đến năm 2001, UNCSD đã thay đổi khung cấu trúc của Bộ tiêu chí SDI (2001) thành khung cấu trúc theo 04 trụ cột gồm 03 trụ cột chính của PTBV (kinh tế, xã hội, mơi trường) và trụ cột thể chế. Hiện nay bộ tiêu chí SDI (2007) theo khung cấu trúc chủ đề hiện vẫn đang được sử dụng rộng rãi.
Tồn tại song song với Khung cấu trúc nhân quả và Khung cấu trúc theo trụ cột/ chủ đề, LHQ sử dụng khung cấu trúc theo mục tiêu để xây dựng các Bộ chỉ tiêu MDGs (2000, 2006) và SDGs (2015). Khung cấu trúc theo mục tiêu phục vụ mục đích theo dõi, giám sát, đánh giá các mục tiêu PTBV của LHQ (mục tiêu toàn cầu) mà các quốc gia đã cam kết đã được xác định trước. Khung cấu trúc theo mục tiêu sử dụng trực tiếp các chỉ tiêu có thể đo đạc được trực tiếp để hướng tới các mục tiêu cụ thể. Các bộ chỉ tiêu MGDs và SDGs được xây dựng với hai cấp mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể và các chỉ số tổng hợp - sử dụng phương pháp trung bình cộng khơng trọng số để tính tốn. Hiện nay khung cấu trúc này vẫn đang được UNCSD sử dụng.
Hình 1.2. Hướng dẫn thực hiện đánh giá phát triển bền vững của Liên hợp quốc
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Tuy có sự khác nhau về khung cấu trúc để xây dựng các bộ tiêu chí theo hướng dẫn của LHQ nhưng về hình thức các bộ tiêu chí chủ yếu gồm 02 loại: (i) bộ chỉ tiêu có chỉ số tổng hợp và (ii) bộ chỉ tiêu khơng có chỉ số tổng hợp.
Bộ chỉ tiêu khơng có các chỉ tiêu tổng hợp có ưu điểm là xây dựng, tính tốn đơn giản, đồng thời có thể so sánh phân tích độc lập từng chỉ tiêu thành phần để đánh giá so sánh quá trình thay đổi của các khía cạnh PTBV tuy nhiên có hạn chế là khó có thể đánh giá mức độ phát triển là bền vững hay chưa bền vững hay đo lường khoảng cách tới PTBV của các địa phương hay của các ngành, lĩnh vực. Hơn nữa do khơng có tiêu chí tổng hợp, việc đánh giá mức độ bền vững theo từng chỉ tiêu riêng lẻ, khơng có sự đánh giá đa chiều có thể sẽ khiến phản ánh vấn đề PTBV một cách không đầy đủ, mất cân đối.
Đối với bộ tiêu chí đánh giá PTBV có chỉ số tổng hợp, các chỉ tiêu sẽ được tổng hợp lại thành một chỉ số để đại diện cho các chỉ tiêu thành phần. Các bộ tiêu chí có chỉ số tổng hợp phổ biến hiện nay và được sử dụng cho nhiều địa phương trên thế giới có thể kể đến như chỉ số bền vững môi trường (ESI) [52], chỉ số phát triển con người (HDI) [65], chỉ số thịnh vượng (WI) [71], chỉ số tổng hợp PTBV (CSDI) [60], chỉ số mức độ bền vững (DoS) [74], chỉ số PTBV (SDI); [63]; bộ chỉ tiêu mục tiêu thiên niên kỷ (MDGs) và Bộ chỉ tiêu Mục tiêu PTBV (SGDs)...[76]. Bộ tiêu chí có chỉ số tổng hợp có ưu điểm là thường đi kèm với các giá trị để so sánh, đánh giá vì vậy có thể sử dụng đánh giá mức độ thay đổi một cách tổng thể thông qua tổng hợp của các chỉ tiêu thành phần và có thể đánh giá cũng như so sánh được mức độ PTBV
SDI 1996 (Khung nhân quả) MDGs 2000 (Khung mục tiêu) SDI 2001 (Khung trụ cột) MDGs 2006 (Khung mục tiêu) SDI 2007 (Khung lĩnh vực) SDGs 2015 (Khung mục tiêu)
của các địa phương với nhau. Tuy nhiên hạn chế của các bộ tiêu chí này là thường phức tạp trong việc xây dựng và tính tốn lựa chọn các chỉ tiêu.
1.3.2. Ở Việt Nam
Ở Việt Nam, các bộ tiêu chí sử dụng đánh giá PTBV hay PTKT bền vững hầu hết đều được vận dụng theo hướng dẫn của LHQ. Đầu tiên có thể kể đến là Chỉ tiêu PTBV thử nghiệm do Cục BVMT đề xuất năm 1998, áp dụng theo hướng dẫn của UNCSD theo khung cấu trúc nhân quả của SDIs (1996), bao gồm 80 chỉ tiêu ở 4 lĩnh vực: kinh tế (3 chỉ tiêu); xã hội (17 chỉ tiêu), môi trường (44 chỉ tiêu) và quản lý môi trường (16 chỉ tiêu) [12]. Đến năm 2005, thực hiện theo cam kết theo dõi tiến trình thực hiện mục tiêu thiên niên kỷ (MDGs) đã đăng ký, Việt Nam bắt đầu thực hiện xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu MDGs và đề xuất các mục tiêu phát triển của Việt Nam theo khung cấu trúc mục tiêu của bộ chỉ tiêu MDGs của LHQ đề xuất. Bộ chỉ tiêu này bao gồm 48 chỉ tiêu MDGs và 35 chỉ tiêu VDGs (theo 8 mục tiêu chung và 18 mục tiêu cụ thể). Tiếp theo năm 2006, trên cơ sở hướng dẫn ban hành năm 2001 của Ủy ban PTBV LHQ, Bộ KHĐT đã phối hợp với UNDP tại Việt Nam triển khai dự án “Xác định Bộ chỉ tiêu PTBV và xây dựng một cơ sở dữ liệu giám sát PTBV ở
Việt Nam”. Dự án đã sử dụng các tiêu chí theo khung trụ cột của bộ chỉ tiêu SDIs năm
2001 của LHQ làm cơ sở đề xuất các tiêu chí đánh giá PTBV ở Việt Nam với 55 chỉ tiêu cấp quốc gia được chia làm 04 trụ cột kinh tế, xã hội, tài ngun và mơi trường và thể chế chính sách, trong đó có 14 chỉ tiêu thuộc trụ cột kinh tế [80].
Năm 2012, lần đầu tiên hệ thống chỉ tiêu giám sát và đánh giá PTBV được đưa vào hệ thống văn bản pháp luật của Việt Nam. Ban hành theo Quyết định 432/QĐ- TTg ngày 12/4/2012 về Chiến lược PTBV Việt Nam giai đoạn 2011-2020, hệ thống chỉ tiêu giám sát và đánh giá PTBV Việt Nam giai đoạn 2011-2020 gồm 30 chỉ tiêu với yêu cầu số liệu và lộ trình thực hiện cụ thể. Trong đó có 10 chỉ tiêu về kinh tế gồm: (1) Hệ số ICOR; (2) NSLĐ xã hội; (3) Tỷ trọng đóng góp của năng suất các nhân tố tổng hợp vào tốc độ tăng trưởng chung; (4) Mức giảm tiêu hao năng lượng để sản xuất ra một đơn vị GDP; (5) Tỷ lệ năng lượng tái tạo trong cơ cấu sử dụng năng lượng; (6) Chỉ số giá tiêu dùng CPI; (7) Cán cân vãng lai; (8) Bội chi Ngân sách
nhà nước; (9) Nợ của Chính phủ; (10) Nợ nước ngồi. Về cơ bản, có thể thấy hệ thống chỉ tiêu này giống với kiến nghị của Hội đồng PTBV quốc gia và hệ thống chỉ tiêu PTBV do UNCSD khuyến nghị năm 2001 và Chiến lược phát triển KTXH 2001- 2010, tuy nhiên các chỉ tiêu có những khác biệt do thời gian xây dựng cũng như do đặc điểm riêng và năng lực thống kê của Việt Nam [30].
Năm 2013, Bộ KHĐT đã xây dựng bộ chỉ tiêu giám sát, đánh giá PTBV địa phương cho giai đoạn 2013-2020 nhằm tạo căn cứ pháp lý để thống nhất quản lý, giám sát và đánh giá việc triển khai thực hiện chiến lược PTBV Việt Nam giai đoạn 2011-2020 ở cấp địa phương cũng như tạo ra hệ thống thông tin thống nhất từ Trung ương tới địa phương để giám sát và đánh giá tiến trình thực hiện Chiến lược PTBV. Bộ chỉ tiêu được chia thành 2 nhóm, nhóm chỉ tiêu chung và nhóm các chỉ tiêu đặc thù địa phương. Nhóm chỉ tiêu chung gồm 29 chỉ tiêu trong đó có 1 chỉ tiêu tổng hợp, 7 chỉ tiêu kinh tế, 11 chỉ tiêu xã hội và 10 chỉ tiêu về lĩnh vực tài nguyên và môi trường và một số các chỉ tiêu đặc thù vùng. Các chỉ tiêu kinh tế như: (1) Tỷ lệ vốn đầu tư phát triển trên địa bàn so với GRDP; (2) Hệ số ICOR;( 3) NSLĐ; (4) Tỷ lệ thu ngân sách so với chi ngân sách trên địa bàn; (4) Diện tích đất lúa được bảo vệ và duy trì. Bộ tiêu chí khuyến khích sử dụng gồm chỉ tiêu: (1) Tỷ trọng đóng góp của năng suất các nhân tố tổng hợp vào tốc độ tăng trưởng chung; (2) Mức giảm tiêu hao năng lượng để sản xuất ra một đơn vị GRDP.
Năm 2015, trong khn khổ Chương trình Tây Ngun 3, đề tài “Nghiên cứu
xây dựng bộ chỉ tiêu PTBV về các lĩnh vực kinh tế, xã hội và môi trường các tỉnh Tây Nguyên” mã số TN3/T08 do PGS.TS. Trần Văn Ý làm chủ nhiệm đã xây dựng bộ
chỉ tiêu PTBV về các lĩnh vực kinh tế, xã hội và môi trường các tỉnh Tây Nguyên theo khung chủ đề của UNCSD năm 2007. Trong đó lĩnh vực kinh tế gồm 03 chủ đề: PTKT, quan hệ kinh tế quốc tế, phương thức sản xuất và tiêu dùng [34, 41] với 11 chỉ tiêu: (1) GRDP/người; (2) GDP xanh/người; (3) Tỷ lệ vốn đầu tư phát triển trên địa bàn so với GRDP; (4) Chỉ số giá tiêu dùng CPI; (5) Tỷ lệ thu ngân sách địa bàn/tổng ngân sách (%); (6) Tỷ lệ lao động đang làm việc so với tổng dân số; (7) Tỷ lệ lao động người dân tộc đang làm việc so với tổng dân số người dân tộc (%); (8)
NSLĐ trên địa bàn; (9) Tỷ lệ nữ lao động trong lĩnh vực phi NN (%);(10) Số thuê bao internet/1 vạn dân; (11) Doanh thu dịch vụ du lịch/GRDP (%).
Cũng trong năm 2015, hai tác giả Ngô Thắng Lợi và Vũ Thành Hưởng trong tác phẩm “PTBV ở Việt Nam trong bối cảnh mới của tồn cầu hóa, hội nhập quốc tế
và BĐKH” trên cơ sở nghiên cứu vấn đề PTBV ở Việt Nam trong bối cảnh tồn cầu
hóa, hội nhập quốc tế và BĐKH đã đưa ra bộ tiêu chí và các chỉ tiêu để Việt Nam có thể PTBV trong bối cảnh BĐKH. Các chỉ tiêu định hướng PTBV của Việt Nam đến 2030 do nhóm tác giả đề xuất được chia thành 03 nhóm: (1) TTKT bền vững, (2) TTKT thúc đẩy tiến bộ xã hội và (3) Tăng trưởng gắn với sử dụng hiệu quả TN, BVMT và ứng phó BĐKH. Chỉ tiêu giảm mức phát thải KNK là một trong những chỉ tiêu được sử dụng để đánh giá PTBV theo nhóm tiêu chí Tăng trưởng gắn với sử dụng hiệu quả TN, BVMT và ứng phó BĐKH [19].
Năm 2017, sau khi tiến trình theo dõi MDGs tồn cầu kết thúc vào năm 2015, thực hiện các cam kết trong chương trình nghị sự 2030 của Việt Nam, TTgCP đã phê duyệt kế hoạch hành động quốc gia QĐ 622/QĐ-TTg ngày 10/5/2017, trong đó đề cập tới việc xây dựng và ban hành hệ thống chỉ tiêu SDGs cho Việt Nam (VSDGs) được Bộ KHĐT ban hành năm 2019. Bộ chỉ tiêu VSDGs có 158 chỉ tiêu tương ứng với 17 mục tiêu PTBV [1], cơ bản theo hướng dẫn của LHQ trong việc xây dựng SDGs (2017) nhưng có điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện và hệ thống thống kê quốc gia của Việt Nam. Trong đó chỉ tiêu thống kê PTKT chủ yếu tập trung ở các chỉ tiêu cho Mục tiêu số 8 “Đảm bảo TTKT bền vững, toàn diện, liên tục; tạo việc làm đầy đủ, năng suất và việc làm tốt cho tất cả mọi người” với 17 chỉ tiêu, trong đó có một số chỉ tiêu quan trọng như (1) GDP, (2) Tốc độ tăng GDP, (3) GDP/ người, (4) NSLĐ xã hội, (5) Tốc độ tăng năng suất các nhân tố tổng hợp (TFP).