34. UBND thành phố Lào Cai (2017) Báo cáo kết quả thực cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu và tài sản gắn liền với đất.
3.1.2. Giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật đất đai về tặng cho quyền sử dụng đất
dụng đất
Tặng cho QSDĐ được ghi nhận lần đầu tại LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 được kế thừa và phát triển, nhưng trên thực tế vẫn còn bộc lộ một số vấn đề cần được khắc phục. Trong đó, một trong những nguyên nhân của thực trạng nêu trên chính là do pháp luật chưa thực sự sát với thực tế hiện nay, chưa tạo ra những chuẩn mực pháp lý trong xử sự của mỗi thành viên trong gia đình cũng như xã hội. Do đó, để giải quyết vấn đề này cần hoàn thiện pháp luật về tặng cho QSDĐ, đảm bảo tính thống nhất đầy đủ và cụ thể, sát với tình hình thực tiễn. Tạo được khung pháp lý cho việc thực hiện quyền tặng cho QSDĐ được áp dụng đúng pháp luật.
Một là, cần điều chỉnh thống nhất, tránh sự trùng lặp và hạn chế sự
tản mạn các quy định của pháp luật về quyền tặng cho QSDĐ. Đây là một trong những yêu cầu tiên quyết trong việc hoàn thiện pháp luật về quyền tặng cho QSDĐ.
Hai là, hoàn thiện các quy định về điều kiện tặng cho QSDĐ. Như đã
phân tích ở phần trên, hiện nay các quy định về điều kiện QSDĐ để trở thành tài sản tặng cho như: điều kiện về cấp Giấy chứng nhận QSDĐ; điều kiện về QSDĐ khơng có tranh chấp, đất không thuộc diện kê biên để đảm bảo thi hành án... chưa phù hợp với thực tế triển khai, đồng thời còn quá chung chung, thiếu tính cụ thể nên dễ dẫn tới việc nảy sinh các tranh chấp khơng đáng có, đồng thời gây khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền trong q trình giải quyết các tranh chấp này. Do đó, cần có những quy định cụ thể, chi tiết hơn đối với điều kiện về QSDĐ khơng có tranh chấp; đồng thời có những quy định linh hoạt hơn cho điều kiện về QSDĐ phải có Giấy chứng nhận QSDĐ.
Cụ thể, từ sự phân tích tác giả có một số kiến nghị về giải pháp sau đây: - Nới lỏng điều kiện về minh chứng pháp lý đối với tài sản khi tặng cho. Theo đó, sửa đổi điều kiện tiên quyết để QSDĐ được tặng cho là phải có giấy chứng nhận QSDĐ theo quy định tại khoản 1 Điều 188 LĐĐ năm 2013; thay vào đó, cần quy định NSDĐ được tặng cho QSDĐ khi NSDĐ đã có giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất hoặc NSDĐ có một trong các loại giấy tờ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc quyết định theo Điều 100 LĐĐ năm 2013.
- Cần phải quy định một cách cụ thể, rõ ràng cơ sở để xác định “đất khơng có tranh chấp” để hạn chế và phịng ngừa việc lợi dụng việc quy định chung chung như vậy để gây cản trở việc thực hiện các giao dịch tặng cho trên thực tế. Mặt khác, việc sửa đổi đó cũng là cơ sở cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiếp nhận và thực hiện giao dịch tặng cho đúng quy trình, thủ tục, thời hạn luật định, đảm bảo quyền lợi của bên tặng cho và bên được tặng cho. Hơn thế nữa, quy định cụ thể về tình trạng đất khơng có tranh chấp cũng là nhằm làm phù hợp và tương thích với khái niệm tranh chấp đất đai được quy định tại khoản 1 Điều 3 LĐĐ năm 2013. Ở một khía cạnh khác, “đất đang có tranh chấp” cũng chưa thực sự rõ nghĩa là tranh chấp về quyền sở hữu, QSDĐ và tài sản trên đất, hay bao gồm tất cả những mâu thuẫn, bất đồng liên quan đến tài sản đó như: mâu thuẫn của chủ sở hữu nhà đất với người đi thuê quyền bề mặt để khai thác, kinh doanh; mâu thuẫn, bất đồng về lối đi liền kề với nhà đất đang là đối tượng được xem xét tặng cho của một số hộ gia đình xung quanh; tranh chấp về quyền địa dịch, về mốc giới hành chính... Thực chất các
tranh chấp này không làm ảnh hưởng tới QSDĐ và quyền tặng cho QSDĐ. Cùng với sự thiếu rõ ràng nêu trên, nếu đặt trong mối liên hệ với thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai quy định tại Điều 202 LĐĐ năm 2013 quy định: khi có tranh chấp đất đai thì khuyến khích các bên tự hịa giải, khi các bên tranh chấp không hịa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp đến hòa giải. Trường hợp đã được hòa giải tại UBND cấp xã mà khơng thành thì các bên có quyền khởi kiện tại Tịa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Với quy định này cho thấy, khi các bên có sự bất đồng về quyền và nghĩa vụ đối với nhau nhưng sau đó “tự hịa giải” và khơng có bên nào gửi đơn yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết thì có gọi là tranh chấp được không? Tranh chấp đất đai chính là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ giữa các bên đương sự nên thủ tục giải quyết tranh chấp này phải thông qua con đường tố tụng. Do vậy, chỉ khi nào một bên đã gửi đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp quyền và nghĩa vụ liên quan đến đất đai mới bị coi là đất đang có tranh chấp. Mặt khác, QSDĐ chỉ không được tặng cho QSDĐ nếu tranh chấp đó đang được Tịa án có thẩm quyền thụ lý giải quyết. Với những nhận định trên cho thấy, cần thiết phải sửa đổi điểm b khoản 1 Điều 188 LĐĐ năm 2013 theo hướng: “QSDĐ đó đang khơng thuộc diện tranh chấp về quyền sở hữu mà Tòa án đang thụ lý giải quyết”. Sự sửa đổi này đã xác định được thời điểm QSDĐ bị tranh chấp là tại thời điểm xác lập giao dịch thơng qua từ “đang”; cịn với các tranh chấp về quyền sở hữu đã xảy ra và kết thúc thì vẫn đủ điều kiện tặng cho. Bên cạnh đó, sự sửa đổi đã xác định và giới hạn rõ loại tranh chấp về quyền sở hữu QSDĐ, tài sản gắn liền với đất; cịn với các tranh chấp khác khơng ảnh hưởng tới việc xác lập hợp đồng tặng cho QSDĐ. Bên cạnh đó, sửa đổi đó cũng xác định mâu thuẫn, bất đồng ở mức độ nào thì được gọi là tranh chấp: khi đương sự làm đơn u cầu và Tịa án nhân dân có cơ sở, căn cứ để thụ lý giải quyết đơn yêu cầu của đương sự về tranh chấp đó.
- Cần bổ sung để làm rõ thêm về điều kiện “đất không thuộc diện kê biên để đảm bảo thi hành án” nhằm đảm bảo sự tương thích giữa pháp luật đất đai với pháp luật về kê biên tài sản. Theo đó, điểm c khoản 1 Điều 188 LĐĐ năm 2013 cần sửa lại theo hướng mở rộng phạm vi: “QSDĐ không bị kê biên để bảo đảm thi hành án hoặc không bị kê biên để chấp hành quyết định hành
chính đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Bên cạnh đó, quy định về điều kiện để nhà ở được phép giao dịch cũng đang cho thấy sự bất hợp lý và thiếu chặt chẽ. Cụ thể, tại điểm d Khoản 1 Điều 118 Luật nhà ở năm 2014 quy định nhà ở được tặng cho “khơng thuộc diện có quyết định thu hồi đất, có thơng báo giải tỏa, phá dỡ nhà ở của cơ quan có thẩm quyền”. Điều kiện này chỉ ghi nhận nếu đất ở thuộc diện thu hồi thì các bên cũng khơng được tặng cho nhà ở trên đất, nhưng điều luật chưa dự liệu trường hợp chính căn nhà ở bị thu hồi. Đây là điểm thiếu sót của Luật nhà ở cần được sửa đổi, bổ sung, nhà ở được giao dịch “khơng thuộc diện có quyết định thu hồi đất hoặc quyết định thu hồi nhà, có thơng báo giải tỏa, phá dỡ nhà ở của cơ quan có thẩm quyền”.
Về đối tượng QSDĐ, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất khi tặng cho. Khi có QSDĐ hợp pháp, chủ thể có QSDĐ có thể đầu tư cơng sức, vật tư, tiền vốn của mình trên đất đó để được hưởng hoa lợi, lợi tức và những lợi ích khác được tạo ra trên đất, gắn liền với đất. Có thể đó là: nhà ở, các cơng trình kiến trúc và các tài sản khác thuộc quyền sở hữu của chính họ. Các quyền năng của chủ sở hữu đối nhà ở, các tài sản gắn liền với đất đều được Nhà nước bảo hộ. Trong trường hợp này, các tài sản là nhà ở, các cơng trình kiến trúc và các tài sản khác gắn liền với đất chỉ thực sự có giá trị đích thực khi quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất được xem xét trong mối quan hệ với QSDĐ. Tuy nhiên, QSDĐ và quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất không hẳn trong mọi trường hợp đều đồng nhất thuộc về một chủ thể, cũng như tính hợp pháp của QSDĐ và quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Có trường hợp tài sản trên đất không thuộc quyền sở hữu của người có QSDĐ hợp pháp hoặc có trường hợp chủ thể có QSDĐ hợp pháp nhưng quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lại bất hợp pháp (chẳng hạn như: nhà ở, cơng trình xây dựng thuộc diện phải xin cấp phép xây dựng nhưng NSDĐ không xin cấp phép xây dựng tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc các tài sản tạo ra trên đất khơng đúng mục đích sử dụng đất đã được phê duyệt). Theo quy định của pháp luật hiện hành về nhà ở thì: “Hộ gia đình, cá nhân có quyền có chỗ ở thơng qua việc đầu tư xây dựng, mua, thuê, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế, nhận góp vốn, nhận đổi, mượn, ở nhờ, quản lý nhà ở theo ủy quyền và các hình thức khác theo quy định của
pháp luật. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có nhà ở hợp pháp thông qua các hình thức quy định tại khoản 2 Điều 8 của Luật này có quyền sở hữu đối với nhà ở đó theo quy định của Luật này”. Như vậy, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất cần được xem xét trong mối quan hệ qua lại với QSDĐ. Vì cơ sở và tình trạng pháp lý của QSDĐ và tài sản là nhà ở, các tài sản khác có thể khác nhau nên sự cần thiết phải quy định phù hợp hơn và rõ ràng hơn về đăng ký QSDĐ có tài sản là nhà, cơng trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất. Theo đó: Tại Điều 95 LĐĐ năm 2013 quy định về đăng ký QSDĐ và các tài sản trên đất chưa đảm bảo cho các giao dịch tặng cho được thực hiện một cách thuận lợi và dễ dàng. Cụ thể, pháp luật thực định mới chỉ đặt ra yêu cầu đăng ký bắt buộc đối với QSDĐ mà không đặt ra đối với tài sản trên đất. Để đảm bảo cho việc thực hiện các giao dịch về QSDĐ nói chung và tặng cho QSDĐ nói riêng được thuận lợi Điều 8 Luật Nhà ở năm 2014. và chính xác ngay từ ban đầu, phịng ngừa các tranh chấp và mâu thuẫn, bất đồng về sau khi cho phép thực hiện các giao dịch về QSDĐ xong bỏ ngỏ tài sản trên đất do chưa chưa đăng ký quyền sở hữu thì cần thiết phải có sự quy định cụ thể hơn về vấn đề này. Theo đó, cần sửa điều 95 theo hướng: “Đăng ký QSDĐ là bắt buộc đối với NSDĐ. Trong trường hợp QSDĐ có tài sản gắn liền với đất mà cùng một chủ thể sở hữu và sử dụng thì tài sản đó cũng cần phải được đăng ký quyền sở hữu cùng với QSDĐ.Trong trường hợp tài sản gắn liền với đất khơng cùng chủ sở hữu và sử dụng thì thực thực hiện đăng ký riêng quyền sở hữu tài sản trên đất và quyền sử dụng riêng đối với QSDĐ”. Cùng với quy định đó, pháp luật về cơng chứng, chứng thực cũng cần phải có hướng dẫn cụ thể về việc công chứng hợp đồng tặng cho QSDĐ với những quy định cụ thể, rõ ràng trong trường hợp cụ thể. Theo đó:
Trường hợp QSDĐ đã được cấp giấy chứng nhận QSDĐ, xong tài sản trên đất lại được đăng ký quyền sở hữu cho một chủ thể khác thì trong hợp đồng cần thiết phải thể hiện rõ tài sản nào là tài sản tặng cho, tài sản nào không thuộc tài sản tặng cho. Bởi tài sản là nhà, các cơng trình xây dựng và tài sản khác gắn liền với đất chúng chỉ thực sự có ý nghĩa và giá trị đích thực khi chúng tồn tại trên đất, gắn liền với đất với ý nghĩa là một khối bất động sản không thể tách rời nên trong trường hợp chỉ chủ thể có QSDĐ tặng cho QSDĐ của mình, cịn người có quyền sở hữu tài sản trên đất không tặng cho
đối với tài sản trên đất đó thì nhất định trong hợp đồng tặng cho cần thiết phải thỏa thuận rõ ràng, cụ thể quyền và nghĩa vụ của bên nhận tặng cho trong việc tiếp nhận, quản lý, khai thác và định đoạt tài sản là QSDĐ được tặng cho trong điều kiện tài sản trên đất đó khơng thuộc quyền sở hữu của mình. Sự cần thiết cũng phải thể hiện rõ phạm vi và giới hạn của quyền khai thác, sử dụng và định đoạt của mỗi chủ thể có QSDĐ ở, có quyền tài sản là nhà, cơng trình xây dựng trên đất nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi bên, khơng làm tổn hại và ảnh hưởng tới quyền lợi của phía bên kia.
Trường hợp QSDĐ đã được cấp giấy chứng nhận, song tài sản trên đất là nhà, công trình xây dựng chưa đăng ký quyền sở hữu thì khi cơng chứng hợp đồng tặng cho QSDĐ, văn phịng cơng chứng cũng cần phải yêu cầu các bên thỏa thuận cụ thể, rõ ràng về tình trạng của nhà và các tài sản trên đất đó về quyền quản lý, khai thác, sử dụng tài sản đó như thế nào sau khi QSDĐ được chuyển giao cho bên được tặng cho. Đồng thời, ràng buộc rõ trách nhiệm thuộc về bên tặng cho hay bên nhận tặng cho hoặc một chủ thể thứ ba nào khác trong việc đăng ký quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất. Cũng cần phải khẳng định rằng, các thỏa thuận cụ thể này về nhà và các tài sản khác trên đất trong hợp đồng tặng cho QSDĐ tại Văn phòng Công chứng không đồng nghĩa với việc Văn phịng Cơng chứng thực hiện cơng chứng đối với tài sản là nhà và tài sản khác chưa có giấy chứng nhận quyền sở hữu một cách trái pháp luật, mà thỏa thuận này chỉ với ý nghĩa làm rõ tình trạng pháp lý và các ràng buộc của các bên và các chủ thể có liên quan khác đối với tài sản đó, nhằm ngăn chặn tranh chấp sau tặng cho mà thơi. Có thể khẳng định rằng, chỉ khi yêu cầu một cách rõ ràng và cụ thể như vậy thì mới có tác dụng ngăn ngừa và đẩy lùi được nguy cơ xảy ra tranh chấp sau tặng cho QSDĐ, hạn chế tình trạng đẩy khó khăn, vướng mắc cho cơ quan Tòa án và cơ quan thi hành án trong trường hợp không tranh chấp về QSDĐ là tài sản tặng cho, mà tranh chấp về quyền sở hữu, quyền quản lý và sử dụng đối với tài sản trên đất là nhà, cơng trình xây dựng trên đất thuộc quyền sở hữu của người khác.
- Cần có hướng dẫn cụ thể hơn về tặng cho QSDĐ là tài sản chung của hộ gia đình. Quy định về hộ gia đình sử dụng đất theo pháp LĐĐ hiện hành chưa thực sự rõ ràng và rất khó áp dụng trên thực tế. Với định nghĩa tại khoản 29 Điều 3 LĐĐ năm 2013: “Hộ gia đình là những người có quan hệ hơn nhân,
huyết thống, ni dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có QSDĐ chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ, nhận chuyển QSDĐ” - Với khái niệm này, việc xác định hộ gia đình có QSDĐ hợp pháp trong trường hợp công nhận QSDĐ (QSDĐ được hình thành do khai hoang, khẩn hóa, thậm chí có nguồn gốc lấn chiếm, đã sử dụng ổn định, lâu dài, khơng có tranh chấp thuộc diện